Strategisk undersøgelse: OI/5/2025/KR

Tilfældets titel: Hvordan EU-agenturerne håndterer "svingdørssager"

Dato: Torsdag den 29. januar 2026

Fjernmøde

Nuværende

ESMA-repræsentanter

• Leder af afdelingen for retlige anliggender og håndhævelse – databeskyttelsesrådgiver – etisk medarbejder
• Juridisk medarbejder – stedfortrædende etisk medarbejder

Ombudsmandens repræsentanter

• Koen Roovers, undersøgelsesmedarbejder
• Ludovica AQUINO, undersøgelsesmedarbejder
• Jennifer KING, juridisk ekspert
• Tanja EHNERT, forespørgselskoordinator
• Tobias FLUCK, praktikant i undersøgelsessektoren

Formålet med mødet

Formålet med mødet var, at Ombudsmandens undersøgelsesteam skulle afklare udestående spørgsmål, der var opstået i forbindelse med inspektionen af de politikdokumenter og individuelle sager, der blev behandlet mellem januar 2023 og udgangen af juni 2025 og forelagt ESMA til inspektion.

Denne undersøgelse bygger på Ombudsmandens tidligere sager om, hvordan EU-administrationen, herunder EU-agenturerne, anvender reglerne om (tidligere) ansattes aktiviteter efter tjenestetid ^[1].

Indledning og proceduremæssige oplysninger

Ombudsmandens undersøgelseshold præsenterede sig og takkede ESMA's repræsentanter for at mødes med dem. De skitserede den retlige ramme, der gælder for møder afholdt af Ombudsmanden, navnlig at Ombudsmanden ikke vil videregive oplysninger, som ESMA har identificeret som fortrolige, uden ESMA's forudgående samtykke ^[2].

Ombudsmandens undersøgelseshold meddelte ESMA's repræsentanter, at de ville modtage et udkast til rapporten fra inspektionsmødet for at kontrollere dens nøjagtighed. Rapporten vil derefter blive offentliggjort. Ingen fortrolige oplysninger vil blive medtaget i rapporten eller på anden måde videregivet til tredjepart.

I betragtning af ESMA's interaktion med den private sektor hilste ESMA's repræsentanter Ombudsmandens arbejde med sagen velkommen med henblik på at lære af og bidrage til denne undersøgelse.

Kontrollerede dokumenter

• Politik vedrørende interessekonflikter for personalet
• Revideret etisk logbog for personaleposttjenesten
• Afgørelse om udstationerede nationale eksperter
• Politik vedrørende interessekonflikter for ESMA's styrende organer
• Gennemførelsesbestemmelser vedrørende foranstaltninger vedrørende tjenestefrihed uden løn for midlertidigt ansatte og kontraktansatte i Den Europæiske Union
• Redigeret etisk logbog for aktiviteter uden for personalet
• Ét ansøgningsdossier vedrørende tidligere ledende medarbejderes og ledende medarbejderes efter- og tjenstlige aktiviteter
  
  

Udveksling af oplysninger

Ombudsmandens undersøgelse havde på forhånd delt flere spørgsmål med ESMA.

1) (Tidligere) medlemmer af ESMA's bestyrelser – aktiviteter efter mandatets ophør

a) Politikker

ESMA's repræsentanter henviste til ESMA's politik om at undgå interessekonflikter for ikke-ansatte medlemmer (f.eks. medlemmer af tilsynsrådet og styrelsesudvalget), som gør det obligatorisk for medlemmerne at afgive en skriftlig erklæring om deres fremtidige beskæftigelse til formanden, og at denne pligt gælder i to år efter deres udtræden af rådet (se artikel 6 — Erklæring om fremtidig beskæftigelse).

Ombudsmandens team bemærkede, at visse elementer i personalevedtægtens artikel 16, som finder anvendelse på ansattes aktiviteter efter tjenesteperiodens ophør, ikke afspejles i ESMA's politik for ikke-ansatte, såsom at meddelelser skal indgives, inden de tiltræder et nyt job.

ESMA's repræsentanter fremlagde nogle kontekstuelle oplysninger og forklarede, at ESMA tager sit etiske ansvar meget alvorligt for at sikre den største integritet hos sine tilsynsrådsmedlemmer, som er repræsentanter for nationale kompetente myndigheder, og dermed ikke ESMA's medarbejdere, ved at indføre en politik for interessekonflikter for ikkeansatte. Med hensyn til sine medarbejdere har ESMA i sin politik for interessekonflikter for personalet anvendt foranstaltninger, der går videre end personalevedtægten, såsom et krav om indgivelse af årlige erklæringer om interessekonflikter, og de fleste af de detaljerede regler for interessekonflikter finder også anvendelse på udstationerede nationale eksperter og praktikanter. ESMA's repræsentanter anførte, at myndighedens tilgang til at indføre særlige regler for interessekonflikter i dens styrende organer (selv om de ikke er omfattet af personalevedtægten) og foranstaltninger til at overholde den højeste etiske standard blandt ESMA's personale i vid udstrækning blev anerkendt i en rapport fra Den Europæiske Revisionsret i 2021.

ESMA's repræsentanter henviste endvidere til de to vigtigste gældende retsgrundlag for dens politik for ikke-personalemedlemmer i retsakten om dens oprettelse (ESMA-forordningen [3]), nemlig:

• Artikel 42 om bestyrelsesmedlemmers uafhængighed og
• Artikel 70 om tavshedspligt.

Sidstnævnte bestemmelse blev revideret i 2020, da den oprindelige udgave, der henviser til personalevedtægtens artikel 16, blev anset for at være ulovlig, da bestyrelsesmedlemmer ikke er ansatte i ESMA og derfor ikke er omfattet af personalevedtægten.

På trods af denne ændring af artikel 70 anførte ESMA's repræsentanter, at myndigheden ikke har ændret sin politik, og at bestemmelser svarende til bestemmelserne i personalevedtægtens artikel 16 (for så vidt som medlemmerne af tilsynsrådet bør underrette om deres fremtidige erhvervsaktivitet) fortsat afspejles i politikken for ikkepersonale.

Samtidig understregede ESMA's repræsentanter, at myndigheden skal afveje disse opgaver mod ansættelsesretten for fratrædende og tidligere bestyrelsesmedlemmer, som er ansatte i deres nationale forvaltninger og dermed underlagt specifikke nationale regler.

ESMA's repræsentanter henviste til en undersøgelse, der sammenlignede alle de nationale regler, der gælder i de nationale kompetente myndigheder. Konklusionen var, at selv om der kan være forskelle, er der indført generelle regler. De bedste praksisser fra denne undersøgelse blev delt med de kompetente nationale myndigheder til inspiration.

I lyset heraf anerkendte ESMA's repræsentanter, at der er en høj følelse af pligt og integritet i Afviklingsinstansen, også takket være den potentielle indflydelse, der skal udøves af de kompetente nationale myndigheder, hvilket får medlemmerne af Afviklingsinstansen til rettidigt at underrette ESMA om deres hensigt om at forlade Afviklingsinstansen. Dette er fastsat i ESMA's politik for ikkeansatte, hvori det fastsættes, at bestyrelsesmedlemmer skal underrette formanden, inden de tiltræder et nyt hverv. I praksis fremmes dette yderligere ved at tage højde for omdømmemæssige risici samt eventuelle restriktioner, der pålægges på nationalt plan.

b) Rettidig indgivelse og behandling af meddelelser fra bestyrelsesmedlemmer

Ombudsmandens undersøgelseshold opfordrede ESMA til at overveje at tilføje en henvisning i sin politik om forudgående underretning.

ESMA's repræsentanter anerkendte, at der ikke er nogen udtrykkelig henvisning til forhåndsmeddelelser i deres politik for ikkeansatte, men sagde, at der er to grunde til dette:

i. Den etiske politik er netop blevet revideret, og der er ikke noget retsgrundlag for at ændre politikken med henblik på at gentage personalevedtægtskravene, som bekræftet i Revisionsrettens beretning og

ii. Under hensyntagen til potentielle kommende ændringer i ESMA's ledelse som foreslået i Kommissionens initiativ om en opsparings- og investeringsunion (SIU) kan ESMA's ledelse ændre sig inden for en overskuelig fremtid og kræve en revision af den etiske politik for ESMA's styrende organer.

Ud fra et risikoforebyggelsesperspektiv sikrede ESMA desuden, at dens bestyrelsesmedlemmer ikke ville være i stand til at eje direkte aktier eller obligationer i forbindelse med de overvågede områder inden for ESMA's mandat. Den ændring, som Ombudsmandens undersøgelseshold foreslog, ville derfor ikke være en prioritet på nuværende tidspunkt.

Ombudsmandens undersøgelsesteam spurgte, hvilke foranstaltninger ESMA kan træffe, hvis et tidligere bestyrelsesmedlem ikke underretter myndigheden om sin hensigt om at udøve en aktivitet efter mandatets ophør senest to år efter at have forladt bestyrelsen.

ESMA's repræsentanter svarede, at den kun har begrænsede muligheder i sådanne tilfælde. Når bestyrelsesmedlemmer forlader udvalget, mindes de imidlertid systematisk skriftligt om deres pligt til at underrette ESMA's formand om deres fremtidige aktiviteter og har et incitament til at underrette ESMA på grund af omdømmemæssige overvejelser. Det er grunden til, at de fleste af dem faktisk informerer bestyrelsesmedlemmerne om deres fremtidige job på deres sidste møde i tilsynsrådet. Det er ESMA's erfaring, at uanmeldte aktiviteter er sjældne. Efter aftale med styrelsesudvalget (et ledelsesorgan bestående af ESMA's formand og seks medlemmer af tilsynsrådet) kan ESMA desuden samarbejde med den relevante kompetente nationale myndighed for at indhente manglende oplysninger om de tidligere tilsynsrådsmedlemmers fremtidige holdninger.

c) Processen for behandling af anmeldelser, herunder den etiske medarbejders rolle

ESMA's repræsentanter nævnte, at de registrerede i alt 26 underretninger, herunder bestyrelsesmedlemmer og deres suppleanter, hvoraf størstedelen gik tilbage til deres kompetente nationale myndigheder eller til en anden stilling i den offentlige sektor.

De tilføjede, at der havde været et tilfælde, hvor et bestyrelsesmedlem havde givet udtryk for, at det havde til hensigt at flytte til den private sektor. Denne sag gav ifølge ESMA’s repræsentanter ikke anledning til særlige betænkeligheder, eftersom den ikke henhørte under de kategorier, der var identificeret som potentielt modstridende. Da aktiviteten efter mandatophør ikke blev anset for at omfatte nogen iboende risici, blev der ikke overvejet afbødende foranstaltninger.

I mangel af et retsgrundlag for håndhævelse af afbødende foranstaltninger sagde ESMA's repræsentanter generelt, at ESMA kun havde to muligheder, nemlig:

1. give udtryk for betænkeligheder over for den relevante kompetente nationale myndighed med hensyn til at reagere, eller
2. udtrykke bekymring over for de resterende bestyrelsesmedlemmer.

Med hensyn til eventuelle interne foranstaltninger, der kan træffes, kan ESMA foreslå tilsynsrådet at undgå kontakt med og lobbyvirksomhed fra det udtrædende medlem i en potentielt konfliktfyldt situation. Når ESMA vedtager sådanne foranstaltninger, tager den hensyn til en række kriterier såsom gennemførelsen og varigheden af en afkølingsperiode, arten af det job og ansvar, der skal udføres, det territoriale anvendelsesområde (i eller uden for EU) og eventuelle formildende faktorer, der er relevante for dens vurdering.

Under henvisning til artikel 9, stk. 3, i ESMA's politik for at undgå interessekonflikter for ikkeansatte medlemmer spurgte Ombudsmandens undersøgelsesteam, hvordan ESMA håndterede situationer med potentiel uenighed med den kompetente nationale myndighed og/eller bestyrelsesmedlemmet.

ESMA's repræsentanter sagde, at det i visse tilfælde kan ske, at de nationale regler forhindrer bestyrelsesmedlemmer i at tilslutte sig visse børsnoterede enheder i hjemlandet, men ikke i nabolandet, mens de foranstaltninger, der skal træffes for ESMA, ikke er begrænset til medlemsstaten, men omfatter hele EU.

Under alle omstændigheder vil risikoen hovedsagelig være forbundet med videregivelse af følsomme oplysninger, som bestyrelsesmedlemmer kan have og uretmæssigt anvende i deres aktiviteter efter mandatets udløb, snarere end en reel indflydelse på bestyrelsens afstemning.

I den forbindelse har ESMA en forretningsorden for tavshedspligt, der går videre end de oplysninger, der er omfattet af artikel 17 i personalevedtægten. Disse oplysninger defineres som "ESMA-oplysninger", der vedrører alt, hvad der ikke er offentligt tilgængeligt — hvis tidligere bestyrelsesmedlemmer f.eks. ønsker at nævne eller dele ESMA-oplysninger med et finansministerium i budgetøjemed, kan dette ikke gøres uden en udtrykkelig forudgående anmodning til ESMA's formand.

d) Anvendelse af retten til at blive hørt på (tidligere) bestyrelsesmedlemmer, hvis myndigheden konstaterer en interessekonflikt

Ombudsmandens undersøgelsesteam spurgte, om ESMA giver det (tidligere) bestyrelsesmedlem ret til at blive hørt, inden det vedtager sin holdning og/eller afgørelse, der begrænser eller forbyder en aktivitet efter mandatets udløb.

ESMA's repræsentanter svarede, at dette skulle drøftes internt, men ideelt set ville det blive givet skriftligt.

e) informere tidligere bestyrelsesmedlemmer om klagemulighederne, hvis de ikke er tilfredse med myndighedens holdning

I overensstemmelse med ovenstående mener ESMA, at der er begrænsede grunde til at indføre bindende foranstaltninger over for det tidligere medlem af tilsynsrådet. klagemulighederne ville derfor ikke finde anvendelse.

f) Offentliggørelse af afgørelser (eller oplysninger) om bestyrelsesmedlemmers aktiviteter efter mandatets ophør

Ombudsmandens undersøgelsesteam anmodede ESMA's repræsentanter om at præcisere, om den holdning og/eller de afgørelser, der er vedtaget i henhold til artikel 6, 9.1-9.3 i ESMA's politik for undgåelse af interessekonflikter for ikkeansatte medlemmer, gøres offentligt tilgængelige.

ESMA's repræsentanter bekræftede, at de i tilfælde af restriktive foranstaltninger skal være offentlige.

g) Overvågning af tidligere bestyrelsesmedlemmers overholdelse af deres forpligtelser

ESMA's repræsentanter sagde, at det etiske team underrettes, inden bestyrelsesmedlemmerne forlader udvalget, og at de, der forlader udvalget, modtager et brev, der minder dem om deres pligter og forpligtelser, herunder tavshedspligt, senest to år efter, at de forlader udvalget.

Efter et bestyrelsesmedlems udtræden foretager ESMA ikke en systematisk opfølgning. I stedet baserer den sig på de oplysninger, der er modtaget i den forudgående anmeldelsesfase. I tvivlstilfælde vender ESMA tilbage til de relevante kompetente nationale myndigheder. Ikke desto mindre fastsætter interessetilkendegivelsespolitikken for ikkeansatte en klar forventning om, at det er op til bestyrelsesmedlemmet at give sig til kende. ESMA's repræsentanter gentog, at ESMA hvert år udarbejder en etisk rapport, som deles med både personalet og bestyrelsen.

2) (Tidligere) ledende medarbejdere - posttjenestevirksomhed

a) Politikker

ESMA's repræsentanter henviste til ESMA's politik om at undgå interessekonflikter for medarbejdere. ESMA's repræsentanter forklarede, at myndigheden også anvender Kommissionens afgørelse C(2018) 4048 analogt på sine medarbejdere. De bekræftede, at ESMA havde forelagt Ombudsmandens undersøgelseshold alle relevante politikdokumenter.

Rettidig indgivelse og behandling af artikel 16-meddelelser

Ombudsmandens undersøgelsesteam spurgte til ESMA's erfaringer med fristen på 30 arbejdsdage, og om denne frist til enhver tid kunne suspenderes.

ESMA's repræsentanter sagde, at fristerne normalt ikke overskrides på grund af kravet i politikken om at vedtage en afgørelse inden for 30 arbejdsdage. Ellers ville dette udløse en implicit accept. Hvis der mangler oplysninger under proceduren, og der derfor ikke kan foretages en meningsfuld vurdering, kan fristen suspenderes.

Generelt opfordres medarbejderne til at underrette det etiske team så hurtigt som muligt og vigtigst af alt, før de påtager sig et nyt job.

c) Proceduren for behandling af artikel 16-meddelelser, herunder Det Blandede Udvalgs rolle

Ombudsmandens undersøgelseshold anmodede ESMA's repræsentanter om at bekræfte, om Det Fælles Udvalg altid høres i forbindelse med artikel 16-meddelelser eller kun i tilfælde, hvor der konstateres en potentiel eller faktisk interessekonflikt i forbindelse med en medarbejders planlagte eftertjenesteaktivitet.

ESMA's repræsentanter sagde, at det af hensyn til den administrative effektivitet kun er i tilfælde af potentielle begrænsninger eller et forbud, at Det Fælles Udvalg vil blive inddraget i overensstemmelse med dets retningslinjer. I tilfælde af posttjenesteaktiviteter i f.eks. EU-institutioner, -organer eller -agenturer høres det blandede udvalg ikke.

Ombudsmandens undersøgelseshold anmodede også ESMA's repræsentanter om at præcisere, om den ledende medarbejders udtalelse systematisk tages i betragtning af Det Blandede Udvalg, og i bekræftende fald hvordan dette dokumenteres.

ESMA's repræsentanter sagde, at i den interne godkendelsesproces, hvor erklæringer behandles, er linjeledere de første til at vurdere den nye jobbeskrivelse og give udtryk for eventuelle betænkeligheder. Disse bemærkninger kan fremsættes i forskellige former i arbejdsgangen og afspejles muligvis ikke individuelt i den endelige formular, men tages behørigt i betragtning. Dette gøres systematisk.

Til arbejdsgangen anvender ESMA et IKT-værktøj kaldet "papirløst", som er revisionsbaseret. Alle input skal registreres for at få adgang til følgende arbejdsprocestrin, så det giver en sikkerhed for at sikre, at hvert trin er afsluttet. 

Ombudsmandens undersøgelsesteam spurgte, om ESMA overvejer forbud mod lobbyvirksomhed for alle medarbejdere.

ESMA's repræsentanter bekræftede, at forbuddet mod lobbyvirksomhed som fastsat i ESMA's politik for interessekonflikter for medarbejdere omfatter alle medarbejdere og ikke kun ledende medarbejdere.

Ombudsmandens undersøgelsesteam spurgte, om ESMA anmoder om, at (tidligere) ansatte underrettes om en formel jobbeskrivelse eller et stillingsopslag for at sikre, at opgaverne i forbindelse med den fremtidige aktivitet efter tjenesteperioden ikke forvanskes.

ESMA's repræsentanter svarede, at de normalt anmoder om et sådant bevis for ansættelsen efter fratrædelse. De erkendte dog, at eftersom de anmoder de ansatte om at indgive deres anmeldelse så tidligt som muligt, har de måske endnu ikke en arbejdskontrakt eller andre formelle dokumenter, der beskriver deres specifikke fremtidige aktivitet. Derfor præciseres det i ansøgningsskemaet, at aktiviteten blev vurderet, som den blev fremlagt af den ansatte. Ansvaret for en forkert angivet aktivitet forbliver hos den ansatte.

d) Anvendelse af retten til at blive hørt for underrettende (tidligere) medarbejdere i tilfælde af, at en meddelelse afvises eller godkendes på visse betingelser

Hvis den påtænkte nye erhvervsmæssige aktivitet godkendes på visse betingelser eller forbydes, har den pågældende ansatte ret til at blive hørt efter henstillingerne fra den etiske rådgiver og udtalelsen fra det blandede udvalg (som begge deles med den ansatte), inden ansættelsesmyndigheden træffer den endelige afgørelse.

e) Underretning af tidligere ansatte om klagemulighederne, hvis de ikke er tilfredse med artikel 16-afgørelsen

Det er ESMA's erfaring, at fremtidige aktiviteter, der giver anledning til bekymring vedrørende interessekonflikter og dermed berettiger restriktive afgørelser, er sjældne og normalt accepteres af medarbejderen. Ikke desto mindre forpligter ESMA sig til at revidere sine skabeloner for at sikre, at disse oplysninger udtrykkeligt medtages i de endelige afgørelser.

f) Offentliggørelse af afgørelser (eller oplysninger) om tidligere ansattes aktiviteter efter fratrædelse [4]

ESMA offentliggør afgørelser vedrørende vurderingen af sine tidligere seniormanageres (AD 14+) aktiviteter efter tjenesteperiodens ophør, jf. artikel 16, fjerde afsnit, i personalevedtægten.

g) Overvågning af tidligere medarbejderes overholdelse af deres forpligtelser

ESMA's repræsentanter sagde, at det er almindelig praksis, at når et medlem træder tilbage, finder der et møde sted med det etiske team. På dette møde mindes den pågældende medarbejder om de forpligtelser vedrørende fremtidige aktiviteter, der gælder senest to år efter at have forladt ESMA. ESMA gennemfører desuden regelmæssigt oplysnings- og kommunikationskampagner.

ESMA's repræsentanter delte også, at oplysninger vedrørende etiske forpligtelser er blevet tilføjet til ESMA's stillingsopslag, herunder dem, der vedrører ansættelse efter fratrædelse, og mulige begrænsninger, når de forlader myndigheden. ESMA tilføjede, at dens strenge regler for interne afkølingsperioder i praksis også overholdes for praktikanter, selv om de ikke er omfattet af interessentpolitikken i denne henseende.

h) Meddelelse af betingede tilladelser (herunder afbødende foranstaltninger) til en tidligere ansats fremtidige arbejdsgiver

ESMA's repræsentanter bekræftede, at ESMA anvender denne praksis i tilfælde, hvor en afgørelse omfatter restriktioner eller forbud.

3) (Tidligere) ledende medarbejdere – eksterne aktiviteter under orlov uden løn

a) Politikker

Jf. punkt 2, litra a), ovenfor.

Afslutning af mødet

Undersøgelsesholdet takkede ESMA's repræsentanter for deres tid og for de afgivne forklaringer, og mødet sluttede.

Bruxelles, den 20. april 2026

Hoteller i nærheden af Koen ROOVERS Jennifer KING

Forespørgselsmedarbejder Juridisk ekspert

 

 

 

[1] Se "Hvordan Europa-Kommissionen forvalter sine ansattes "svingdørsbevægelser" (sag OI/1/2021/KR), "Hvordan Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) håndterede sin tidligere administrerende direktørs flytning til at blive administrerende direktør for en lobbygruppe i den finansielle sektor" (sag 2168/2019/KR) og "Hvordan Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA) håndterede sin tidligere administrerende direktørs ansøgning om at påtage sig ledende stillinger i Airbus" (sag OI/3/2021/KR)

[2] Artikel 4, stk. 8, i Den Europæiske Ombudsmands gennemførelsesbestemmelser.

[3] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1095/2010 af 24. november 2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed), om ændring af afgørelse nr. 716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/77/EF (EUT L 331 af 15.12.2010, s. 84).

[4] Dette vedrører afgørelser baseret på artikel 16 i personalevedtægten, se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20260101.