Resumé af forespørgsel Q3/2017/MDC

Fakta og baggrund

Den 5. april 2017 skrev den (daværende) spanske ombudsmand et brev til Den Europæiske Ombudsmand om Frontex' forpligtelse til at gøre oplysninger om klagemekanismen let tilgængelige. Den spanske ombudsmand forklarede, at hun i sin egenskab af national mekanisme til forebyggelse af tortur overvåger Frontex' repatrieringsoperationer for migranter, som Spanien deltager i, i overensstemmelse med artikel 8, stk. 6, i direktiv 2008/115/EF [1] (tilbagesendelsesdirektivet) og artikel 13 og 14 i Frontex' adfærdskodeks for fælles tilbagesendelsesoperationer koordineret af Frontex [2].

Den spanske ombudsmand påpegede, at Frontex havde oprettet en klagemekanisme, som var tilgængelig for hjemsendte personer, der mente, at deres grundlæggende rettigheder var blevet krænket. Ombudsmanden henviste til Den Europæiske Ombudsmands udkast til henstilling i undersøgelse på eget initiativ OI/5/2012/BEH-MHZ.

Den spanske ombudsmand bemærkede, at hun for nylig havde overvåget to fælles tilbagesendelsesoperationer koordineret af Frontex, hvor Spanien var den organiserende medlemsstat. Den ene operation fandt sted den 16. februar 2017 med flyafgange til Tirana og Tbilisi, og den anden operation fandt sted den 15. marts 2017 med flyafgange til Bogota og Lima. Den spanske ombudsmand anførte, at følgende mangler blev konstateret i forbindelse med disse og tidligere operationer:

a) de personer, der var ved at blive hjemsendt, blev ikke informeret om eksistensen af klagemekanismen.

b) det ikke var muligt for disse personer at indgive deres klager mundtligt til ansatte med Frontex-logoet, og at sådanne klager blev transskriberet.

c) Klageformularen var ikke tilgængelig i papirudgave under operationerne.

d) Klageformularen var tilgængelig på flere sprog på Frontex' websted, men ikke på spansk, selv om nogle af disse flyvninger var bestemt til Latinamerika.

Den spanske ombudsmand anmodede om, at hun blev holdt underrettet om enhver foranstaltning, som Frontex ville træffe som reaktion på ovennævnte spørgsmål.

Den 20. og 25. april kontaktede Den Europæiske Ombudsmands kontor den spanske ombudsmands kontor for at drøfte forespørgslen.

Forespørgsel

Det blev aftalt med det spanske ombudsmandskontor, at følgende spørgsmål skulle stilles til Frontex:

"Da Frontex er den bedst placerede institution til at behandle de spørgsmål, som den spanske ombudsmand har rejst, vil vi sætte pris på, at Frontex anfører:

i) hvis artikel 72, stk. 10, i forordning (EU) 2016/1624 [3] kan fortolkes således, at klager under fælles tilbagesendelsesoperationer, der koordineres af Frontex, kan indgives mundtligt til den eller de Frontex-repræsentanter, der er til stede om bord

ii) hvis forordningens artikel 72, stk. 10, kan fortolkes således, at det kræves, at klageformularen, herunder visse oplysninger om proceduren for behandling af klager, stilles til rådighed i papirudgave i alle fælles tilbagesendelsesoperationer, der koordineres af Frontex, og

ii) hvordan Frontex fortolker kravet i forordningens artikel 72, stk. 10, om, at de sprog, som klageformularen skal stilles til rådighed på agenturets websted og i papirudgave, bør være dem, som tredjelandsstatsborgere forstår eller med rimelighed kan formodes at forstå."

Frontex' svar

Den 22. maj 2017 besvarede Frontex forespørgslen. Frontex besvarede spørgsmål i) benægtende. Den gjorde gældende, at "artikel 72, stk. 10, skal læses i lyset af artikel 72, stk. 2", og konkluderede, at en mundtlig klage ikke kan antages til realitetsbehandling. Frontex uddybede sit argument ved at anføre, at det ved udformningen af sin klagemekanisme sammenlignede med andre EU-organer og internationale organer, som ikke gør det muligt at indgive klager mundtligt.  Frontex forklarede de praktiske vanskeligheder, der ville opstå, hvis det tillod mundtlige klager.

Med hensyn til spørgsmål ii) var Frontex enig i, at artikel 72, stk. 10, fastsætter, at klageformularerne skal stilles til rådighed i alle Frontex' aktiviteter, herunder tilbagesendelsesoperationer, der koordineres af Frontex. Frontex anførte endvidere, at klageformularen indeholder oplysninger om proceduren for behandling af klager.

Som svar på spørgsmål iii) (om Frontex' fortolkning af sprogkravet i artikel 72, stk. 10) anførte Frontex, at listen over sprog ikke er medtaget i agenturets regler om klagemekanismen ("reglerne"), fordi reglerne i så fald ville skulle ajourføres løbende, hvis sprogene ændres. Agenturet mente, at dette ville være uforholdsmæssigt, og at hvis der var flere versioner af dem, ville det gøre reglerne juridisk usikre. Frontex tilføjede, at klageformularen i øjeblikket er tilgængelig på seks sprog, og at der kan tilføjes flere sprog, hvis det operationelle behov opstår.

Tilbagemelding

Den 19. december 2017 fremsatte den fungerende spanske ombudsmand sine bemærkninger til Frontex' svar.

Den spanske ombudsmand var ikke tilfreds med Frontex' svar. Han fandt det uacceptabelt, at klageformularen ikke var tilgængelig på spansk på agenturets websted og i papirudgave. Ifølge den spanske ombudsmand fremgik det klart af ordlyden af artikel 72, stk. 10, at denne bestemmelse pålagde Frontex en forpligtelse til at stille "klageformularen [...] til rådighed [...] på sprog, som tredjelandsstatsborgere forstår eller med rimelighed kan formodes at forstå". Dette er grunden til, at Frontex’ blotte henvisning i sit svar på spørgsmål iii) i forespørgslen til den omstændighed, at listen over sprog ikke er medtaget i reglerne, og henvisningen til "operationelle behov" var skuffende.

I den forbindelse fremhævede den spanske ombudsmand, at der findes tilbagesendelsesoperationer, der involverer spansktalende personer. Derudover er spansk det tredje mest talte sprog i verden med 528 millioner mennesker, der taler det. Den spanske ombudsmand mente derfor, at det forekom mere end rimeligt, at klageformularen skulle gøres tilgængelig på spansk på Frontex' websted og i papirudgave. Han bemærkede også, at artikel 5, stk. 1, i reglerne fastsætter, at "agenturet stiller klageformularen til rådighed på de mest almindelige sprog, som tredjelandsstatsborgere forstår eller med rimelighed kan formodes at forstå".

Endelig anførte den spanske ombudsmand, at ordlyden af forordningens artikel 72, stk. 10, viste en hensigt om at undgå og rette op på krænkelser af de grundlæggende rettigheder. Efter hans opfattelse kan denne hensigt svækkes betydeligt, hvis en person ikke kan gøre brug af klageformularen "på sprog, som tredjelandsstatsborgere forstår eller med rimelighed kan formodes at forstå".

I lyset af ovenstående fandt den spanske ombudsmand, at tilgængeligheden af klageformularen på spansk ikke bør bestemmes i overensstemmelse med de operationelle behov, men snarere bør baseres på respekten for de grundlæggende rettigheder. Dette blev yderligere bekræftet af Frontex' mål om at "indlejre respekt for og fremme af grundlæggende rettigheder i Frontex' kultur og aktiviteter"^[4].

Yderligere udvikling

Den 12. februar 2018 modtog Ombudsmanden Frontex' svar på den spanske ombudsmands bemærkninger. Frontex hilste den spanske ombudsmands argumenter velkommen, fordi de ifølge Frontex bidrog til at gøre klagemekanismen mere inklusiv i overensstemmelse med principperne for god forvaltning.

Med hensyn til spørgsmålet om de "mest almindeligt forståelige sprog" (artikel 5, stk. 1, i reglerne) bemærkede Frontex, at agenturet indsamler data fra de relevante enheder og derefter afgør, om klageformularen skal være tilgængelig på et bestemt sprog. Processen, der gennemføres hvert år, indebærer "indsamling af nationaliteter for personer, der ankommer til EU's ydre grænser, uanset hvor ... Agenturet fungerer, og det samme gælder de lande, hvortil folk oftest sendes tilbage med støtte fra agenturet." Frontex anførte, at der efter denne vurdering internt udarbejdes en liste over de mest almindelige sprog for potentielle klagere [5].

Agenturet bemærkede, at klageformularen ikke var obligatorisk [6], og at klager også kunne sendes på andre sprog, navnlig hvis der var tale om et EU-sprog.

Endelig meddelte Frontex Ombudsmanden, at det havde taget initiativ til at oversætte klageformularerne til spansk, russisk, serbisk og albansk specifikt med henblik på tilbagesendelsesoperationer. Klageformularerne vil blive tilgængelige på webstedet og i trykt form. Frontex sagde, at det også ville stille yderligere oplysninger til rådighed på ovennævnte sprog. Frontex bemærkede, at det stod til rådighed for yderligere drøftelser om udviklingen af klagemekanismen.

Frontex' svar blev sendt til den spanske ombudsmand den 16. februar 2018.

Afslutningsprocedure

Den Europæiske Ombudsmands undersøgelseshold kontrollerede Frontex' websted og kunne bekræfte, at klageformularen og yderligere oplysninger nu også er tilgængelige på spansk, russisk, serbisk og albansk.

I betragtning af svarets indhold, gennemførelsen af forbedringer og det forhold, at den spanske ombudsmand ikke fremsatte yderligere bemærkninger, blev det konkluderet, at de spørgsmål, der var rejst i forespørgslen, var blevet behandlet på passende vis, og at forespørgslen kunne afsluttes.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).

[2] Findes på: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14. september 2016 om den europæiske grænse- og kystvagt og om ændring af Europa-Parlamentets forordning (EU) 2016/399

og af Rådet og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 863/2007

Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 og Rådets afgørelse 2005/267/EF (EUT 2016, L 251, s. 1).

[4] Afsnit II, 3.11, i programmeringsdokumentet for 2017-2019, som findes på: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Den påpegede, at de seks mest almindelige sprog, der blev talt i forbindelse med tilbagesendelsesoperationer i 2017, var albansk, serbokroatisk, arabisk, georgisk, russisk og spansk (med 2 % af de tilbagesendte). I 2016 blev det vurderet, at de mest almindelige sprog, der blev talt inden for rammerne af agenturets fælles operationer, var arabisk, engelsk, fransk, urdu, tigrinya og pashtu.

[6] I henhold til artikel 8 i reglerne om klagemekanismen udgør den manglende tilgængelighed af en formular på et bestemt sprog ikke en afvisningsgrund.