Baggrunden

1. En ung østrigsk statsborger arbejdede som ulønnet praktikant i en EU-delegation i Asien. Efter sit praktikophold kontaktede hun Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten), som driver EU-delegationerne, for at klage over, at praktikanter i delegationerne ikke får løn. Hun bemærkede, at den normale praksis er, at praktikanter i EU-institutionerne aflønnes. Efter hendes opfattelse udgør manglende betaling af praktikanter uberettiget forskelsbehandling af unge fagfolk fra mindre velstillede baggrunde.

2. EU-Udenrigstjenesten svarede, at klageren havde fået et ulønnet praktikophold "på hendes anmodning". Hun havde også underskrevet en praktikaftale, hvori hun bekræftede, at "jeg er frivillig i delegationen og vil ikke modtage løn, løn eller ydelser […]". Klageren henvendte sig til Ombudsmanden med sin bekymring for, at EU-Udenrigstjenesten ikke bør tilbyde ulønnede praktikophold. Hendes bekymring vedrørte EU-Udenrigstjenestens praksis generelt og havde ikke at gøre med hendes egen specifikke sag.

3. I oktober 2014 anmodede Ombudsmanden EU-Udenrigstjenesten om at svare på klagerens bekymring over, at den tilbød ulønnede praktikophold i EU-delegationerne. Klageren ønskede, at EU-Udenrigstjenesten kun tilbød lønnede praktikophold, og at den ophørte med at tilbyde ulønnede praktikophold. I december 2014 modtog Ombudsmanden EU-Udenrigstjenestens svar på klagen. Efterfølgende modtog Ombudsmanden klagerens bemærkninger til EU-Udenrigstjenestens svar. Ombudsmandens undersøgelseshold mødtes også ved tre lejligheder med EU-Udenrigstjenesten for at drøfte sagen: i maj, september og december 2016. I januar 2017 fremsendte EU-Udenrigstjenesten yderligere oplysninger skriftligt til Ombudsmanden.

4. Efter en omhyggelig vurdering af alle de fremførte argumenter anbefalede Ombudsmanden den 15. februar 2017 EU-Udenrigstjenesten at udbetale en passende godtgørelse til alle sine praktikanter i EU-delegationerne [1].

EU-Udenrigstjenestens manglende betaling af praktikanter i EU-delegationerne

Ombudsmandens henstilling 

5. Ombudsmanden fandt, at klagerens argument om, at ulønnede praktikophold er diskriminerende over for dem, der kommer fra en mindre privilegeret social baggrund, havde en vis fortjeneste. Det er ubestrideligt, at en ung kandidat, der ønsker at gennemføre et ulønnet praktikophold, kan støde på praktiske vanskeligheder uden økonomisk støtte, f.eks. fra sin familie. Et praktikophold i en EU-delegation indebærer ikke kun rejseudgifter, men også udgifter til indkvartering, ophold og forsikring. Ulønnede praktikophold i EU-delegationerne risikerer derfor at blive forbeholdt nogle få privilegerede, nemlig dem, der har deres egne finansielle midler.

6. Under de forskellige møder med Ombudsmandens undersøgelseshold i 2016 fremførte EU-Udenrigstjenesten, at tilbud om ulønnede praktikophold ikke udgør forskelsbehandling på grund af social oprindelse. EU-Udenrigstjenesten henviste til, at ulønnede praktikanter i EU-delegationerne alle mener, at praktikopholdet er nyttigt for deres fremtid. Gennem sådanne praktikophold får de værdifuld erfaring, som bidrager til at opbygge deres faglige profil og gøre dem mere attraktive på arbejdsmarkedet.

7. Ombudsmanden var ikke i tvivl om, at praktikanter i en delegation værdsætter praktikopholdet. Sådanne muligheder kan faktisk udgøre et vigtigt springbræt i deres karriere.  Netop derfor bør der stilles praktikmuligheder til rådighed for så mange personer som muligt - og ikke kun for dem, der har råd til det. Efter Ombudsmandens opfattelse kan ulønnede praktikophold forlænge den sociale udstødelse, da personer med en mindre privilegeret baggrund sandsynligvis ikke har de finansielle midler til at gennemføre et praktikophold. De vil således gå glip af denne værdifulde mulighed for at forbedre deres kvalifikationer og færdigheder. Dette kan i sidste ende føre til færre fremtidige jobmuligheder for de mindre privilegerede og indlede en ond cirkel, hvor "privilegier følger privilegier".

8. Ombudsmanden gav udtryk for det synspunkt, at EU-delegationerne drager fordel af praktikanters input og endda kan afhænge af deres bidrag. Med dette in mente bemærkede Ombudsmanden, at systemet med ulønnede praktikophold muligvis kan føre til den uønskede konsekvens, at EU-delegationerne ikke tiltrækker alle de bedste kandidater til praktikophold; Det vil kun tiltrække dem, der selv har tilstrækkelige finansielle ressourcer til at betale for sig selv. Dette er tydeligvis ikke i EU-delegationernes interesse.

9. Ombudsmanden henviste til eksemplet med Europa-Parlamentet, som havde behandlet spørgsmålet om ulønnede praktikophold. I en beslutning fra 2010 opfordrede Parlamentet EU-institutionerne til at foregå med et godt eksempel ved at udbetale en minimumsgodtgørelse baseret på leveomkostningerne på det sted, hvor praktikopholdet gennemføres, til alle deres praktikanter.[2] Ombudsmanden bemærkede, at Parlamentet ikke længere tilbyder ulønnede praktikophold, selv i tilfælde af praktikophold for studerende. Det udbetaler nu en godtgørelse til alle sine praktikanter på trods af de budgetmæssige begrænsninger for EU-institutionerne.

10. Ombudsmanden fandt det også relevant at bemærke, i hvilket omfang EU-Udenrigstjenesten gør brug af praktikophold i EU-delegationerne. EU-Udenrigstjenesten har et netværk af 139 EU-delegationer, som mellem EU-Udenrigstjenesten og Kommissionens personale beskæftiger 5 800 personer (tal fra slutningen af 2015).[3] I 2016 tilbød EU-Udenrigstjenesten ca. 800 ulønnede praktikophold. Det forekommer sandsynligt, at EU-Udenrigstjenesten til en vis grad er afhængig af, at der er praktikanter til rådighed til at supplere det arbejde, der udføres af fuldtidsansatte i dens delegationer. Ombudsmanden forstod, at betalingen af et sådant antal praktikanter vil skabe budgetproblemer for EU-Udenrigstjenesten. Hun bemærkede imidlertid, at dette er et spørgsmål, som EU-Udenrigstjenesten kan beslutte at rejse over for budgetmyndighederne, nemlig Europa-Parlamentet og Rådet.

11. På denne baggrund fandt Ombudsmanden, at EU-Udenrigstjenestens praksis med at tilbyde ulønnede praktikophold i sine delegationer udgør fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden anbefalede derfor EU-Udenrigstjenesten at betale alle sine praktikanter, herunder praktikanter i EU-delegationerne, en passende godtgørelse. Selv om karakteren af denne godtgørelse vil være et anliggende for EU-Udenrigstjenesten, mente Ombudsmanden, at godtgørelsen bør være i overensstemmelse med princippet om ikkeforskelsbehandling og bør sikre, at unge tilskyndes til at ansøge om et praktikophold uanset deres (eller deres families) økonomiske status.

12. Ombudsmanden anmodede EU-Udenrigstjenesten om at afgive en udtalelse senest tre måneder efter datoen for hendes henstilling. Hun opfordrede efterfølgende klageren til at fremsætte bemærkninger, hvilket klageren gjorde.

EU-Udenrigstjenestens udtalelse og klagerens bemærkninger

13. I sin udtalelse om Ombudsmandens henstilling anførte EU-Udenrigstjenesten, at det havde vist sig at være meget værdifuldt at tilbyde praktikophold til unge færdiguddannede og studerende, både for praktikanterne og EU-delegationerne. I lyset af Ombudsmandens henstilling havde den besluttet at omstrukturere sit praktikprogram og midlertidigt suspendere ansættelsen af nye praktikanter. EU-Udenrigstjenesten sagde, at den også havde anmodet budgetmyndighederne om at stille midler til rådighed for fremtidige praktikanter.

14. EU-Udenrigstjenesten havde også besluttet at øge antallet af partnerskaber mellem delegationer og universiteter. I henhold til det nye udkast til ordning vil der blive tilbudt praktikophold under tre særskilte programmer: i) til praktikanter, som vil få udbetalt et tilskud fra EU-Udenrigstjenesten (forudsat at EU-Udenrigstjenesten modtager de ønskede ressourcer fra budgetmyndighederne), og der vil blive indført en særlig udvælgelsesprocedure til dette formål ii) til studerende inden for rammerne af en aftale med et lokalt universitet, der gennemfører en obligatorisk eller anbefalet uddannelsesperiode som led i deres uddannelse, og som allerede er bosiddende på uddannelsesstedet, og iii) til praktikanter, der modtager økonomisk støtte fra et universitet eller en anden institution, men som befinder sig et andet sted i verden. EU-Udenrigstjenesten foreslår ikke at udbetale godtgørelser i de to sidstnævnte tilfælde.

15. I sine bemærkninger anførte klageren, at Ombudsmanden havde ret i at fokusere på aspektet "bekæmpelse af forskelsbehandling"i sin henstilling. Efter hendes mening synes EU-Udenrigstjenesten imidlertid nu at forsøge at udelukke de økonomisk og socialt svage ved udvælgelsen af praktikanter med henblik på at løse problemet.

16. Klageren gav udtryk for det synspunkt, at hvis EU-Udenrigstjenesten ikke kan etablere et bæredygtigt og retfærdigt system til betaling af praktikanter, er det bedst helt at afskaffe praktikopholdene i EU-delegationerne.

17. Klageren frygter, at praktikanter, der er ulønnede, eller som modtager finansiel støtte fra en ekstern kilde, i den blandede model, som EU-Udenrigstjenesten har foreslået, altid vil blive foretrukket frem for praktikanter, der betales direkte af EU-Udenrigstjenesten, på grund af simpel økonomisk begrundelse.

18. Med hensyn til forslaget om at udvide partnerskaber med universiteter fremførte klageren, at dette hverken er en ny idé eller bidrager til at løse problemet. Det fører for det meste til et skift i udnyttelsen af arbejdskraft til lokalbefolkningen, som ofte er dårligere organiseret og ikke har nogen chance for at gøre deres rettigheder gældende.

19. Klageren påpegede, at stipendier ofte ikke omfatter social sikring eller sygesikring, og at leveomkostningerne for en studerende ikke kan sammenlignes med leveomkostningerne for en person, der gennemfører et praktikophold ved en EU-delegation.

Ombudsmandens vurdering efter henstillingen

20. Ombudsmanden anbefalede, at EU-Udenrigstjenesten betaler alle sine praktikanter en passende godtgørelse. EU-Udenrigstjenesten har meddelt Ombudsmanden, at den har anmodet om midler til betaling af sine praktikanter i EU-delegationerne, og at den i mellemtiden har suspenderet ulønnede praktikophold. Ombudsmanden glæder sig over de skridt, som EU-Udenrigstjenesten har taget for at sikre, at den vil være i stand til at tilbyde lønnede praktikophold i EU-delegationerne.

21. Ombudsmanden noterer sig klagerens bekymring over, at EU-Udenrigstjenesten kan fokusere uforholdsmæssigt på at rekruttere praktikanter med finansiel støtte fra andre kilder (ud over deres familie) snarere end på praktikanter, der modtager en godtgørelse fra EU-Udenrigstjenesten selv.

22. Efter Ombudsmandens opfattelse er det rimeligt, at EU-Udenrigstjenesten ikke udbetaler et supplerende tilskud til praktikanter, der har et stipendium eller anden ikke-familiemæssig økonomisk støtte, eller til studerende, der allerede er baseret i samme land som delegationen, og som skal gennemføre et praktikophold som led i deres studier. Navnlig kan et obligatorisk praktikophold som led i universitetsstudier ikke sammenlignes med et standardpraktikophold, da de normalt tjener forskellige formål. Det er vigtigt, at der findes en passende balance mellem de forskellige programmer.  For Ombudsmanden er det vigtigt, at EU-Udenrigstjenesten fortsat tilbyder et betydeligt antal "traditionelle", men lønnede praktikophold i delegationerne, som vil være åbne for unge på lige vilkår, uanset deres egne eller deres familiers finansielle ressourcer. Ombudsmanden forstår, at EU-Udenrigstjenesten for at opnå dette ønskede resultat vil have brug for en passende budgetbevilling.

23. Ombudsmanden ser EU-Udenrigstjenestens svar på hendes henstilling som et seriøst tilsagn fra EU-Udenrigstjenesten om at betale praktikanter i EU-delegationerne, forudsat at budgetmyndighederne, dvs. Europa-Parlamentet og Rådet, tildeler dem passende budgetmidler. Ombudsmanden betragter derfor med glæde EU-Udenrigstjenestens svar som en accept af hendes henstilling. Ombudsmanden vil følge den fremtidige udvikling på dette område med stor interesse og er åben over for at genoptage sine undersøgelser i fremtiden, hvis dette forekommer berettiget og nyttigt.

24. Det er meget vigtigt, at EU-institutionerne går foran med et godt eksempel og viser vilje til at tilbyde praktikmuligheder for unge på grundlag af lige muligheder for alle, uanset baggrund og familiemæssige ressourcer. At gøre noget andet er at risikere at miste tilliden, at blive opfattet som ikke omsorgsfuld nok for alle unge, der kæmper for at opbygge deres faglige profiler for at konkurrere på arbejdsmarkedet. Omkostningerne ved at fremme den yngre generations tillid til det europæiske projekt i denne henseende er forholdsvis små.

25. Ombudsmanden opfordrer budgetmyndighederne til at undersøge dette spørgsmål nøje og håber, at de vil afsætte de nødvendige ressourcer. Med dette in mente vil Ombudsmanden underrette Europa-Parlamentet og Ministerrådet om denne undersøgelse og om den henstilling, hun har fremsat over for EU-Udenrigstjenesten. Hun vil også underrette Europa-Kommissionen.

Konklusion

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Ved at suspendere ulønnede praktikophold i EU-delegationerne og samtidig anmode om midler til betaling af praktikanter i EU-delegationerne har EU-Udenrigstjenesten accepteret Ombudsmandens henstilling.

Klageren og EU-Udenrigstjenesten vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 21.9.2017

[1] Yderligere oplysninger om baggrunden for klagen, parternes argumenter og Ombudsmandens undersøgelse findes i Ombudsmandens henstilling online på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Europa-Parlamentets beslutning af 6. juli 2010 (2009/2221(INI)), punkt 72, tilgængelig online: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.