Behandling af klager over overtrædelser

 

Baggrund

1. Ombudsmanden har modtaget mange klager over påståede forsinkelser i Europa-Kommissionens behandling af traktatbrudsklager og/eller manglende behørig underretning af klageren under EU Pilot-proceduren, som strukturerer den uformelle fase af traktatbrudsproceduren [1]. Ombudsmanden indledte undersøgelser på eget initiativ i 2009 og 2011 [2]. Da Ombudsmanden fortsat modtog klager, besluttede hun at indlede en strategisk undersøgelse, som blev indledt den 13. maj 2016. Undersøgelsen dækker tre systemiske spørgsmål: i) Kommissionens pligt til at træffe en rettidig afgørelse under "EU Pilot", ii) oplysninger til klagere og iii) oplysninger til offentligheden.

Forespørgslen

2. Som et første skridt anmodede Ombudsmanden om listen over EU Pilot-sager, der var åbne i mere end et år ved udgangen af 2015, og de standardskrivelser, der blev anvendt til at holde klagerne orienteret om fremskridtene. Ombudsmandens personale afholdt også et møde med Kommissionen for at indhente statistikker og øge deres forståelse af, hvordan "EU Pilot" fungerer i praksis [3]. Som et andet skridt foretog Ombudsmandens personale en inspektion af 10 EU Pilot-sager, der var ældre end et år, på tre politikområder (miljø, retlige anliggender og forbrugere, beskatning og told). Der indgives hvert år et betydeligt antal traktatbrudsklager på disse områder. Efter Kommissionens offentliggørelse af sin nye meddelelse "EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse"af 19. januar 2017 [4] ("meddelelsen fra 2017") blev der afholdt endnu et møde for at hjælpe Ombudsmandens undersøgelsesteam med at forstå konsekvenserne af Kommissionens nye tilgang. Denne afgørelse tager hensyn til alle de oplysninger, der er indsamlet under disse undersøgelsestrin.

Ombudsmandens vurdering

A. Frist for behandling af klager over overtrædelser

De udfordringer, som Kommissionen står over for

3. Som hovedregel har Kommissionen forpligtet sig til at undersøge klager og nå frem til en beslutning om at indlede en formel traktatbrudsprocedure eller afslutte sagen senest et år efter datoen for registreringen af klagen. Denne etårige tidsramme omfatter registrering af klagen i en database kaldet "Complaint Handling - Accueil des Plaignants" (CHAP), den indledende vurdering med henblik på at afgøre, om der skal indledes en "EU Pilot" eller ej, og dialogen med medlemsstaten under "EU Pilot", der fører til afgørelsen om at indlede en traktatbrudsprocedure eller afslutte sagen.  

4. Siden marts 2010 har Kommissionen også anvendt et dobbelt benchmark på 10 uger for at sikre en hurtig forvaltning af sager under "EU Pilot": medlemsstaten har 70 dage til at sende sit svar til Kommissionen, og Kommissionen har 70 dage til at vurdere medlemsstatens svar.

5. Overholdelsen af de frister, den selv har fastsat, synes at være en alvorlig udfordring for Kommissionen:

· Med hensyn til tidsrammen på et år indledte Kommissionen 724 "EU Pilot"-sager på grundlag af klager mellem den 1. januar 2014 og den 31. december 2015. I kun 107 tilfælde (dvs. 15 %) var det en beslutning om at henlægge sagen eller om at udstede en åbningsskrivelse, der blev truffet inden for et år fra datoen for registreringen af klagen [5].  Ved udgangen af 2015 behandlede Kommissionen 480 verserende EU Pilot-sager udløst af klager, der var ældre end et år. Blandt dem havde 102 sager (21 %) været åbne i mere end tre år [6]. Kommissionen forklarede, at dialogen mellem Kommissionen og medlemsstaten via "EU Pilot" ikke er begrænset til én udveksling: for et betydeligt antal af de 102 sager, der var ældre end tre år, var det nødvendigt med flere udvekslinger med den pågældende medlemsstat [7]. Kommissionen forklarede også, at mængden af de oplysninger, som klageren har indgivet før eller efter indledningen af EU Pilot-dialogen og/eller af medlemsstaten, også påvirker varigheden af EU Pilot-sager, da Kommissionen skal vurdere disse oplysninger, inden den træffer afgørelse om vejen frem.

· Med hensyn til benchmarket på to ti uger var den gennemsnitlige tid, som medlemsstaterne havde brug for til at besvare Kommissionens spørgsmål, 72 dage i 2015, hvilket er tæt på benchmarket på ti uger [8]. Kommissionens gennemsnitlige tid til at vurdere disse svar var imidlertid 91 dage i 2015, hvilket er 21 dage over benchmarket [9]. Kommissionen præciserede, at en faktor, der påvirker den tid, det tager at vurdere medlemsstaternes svar, er behovet for at oversætte medlemsstaternes svar.

Hovedårsagerne til forsinkelserne

6. Ombudsmanden er opmærksom på, at Kommissionen behandler et stort antal klager, og at tidsrammen på et år er et selvpålagt mål. Ved behandlingen af klager med påstand om uforholdsmæssigt store forsinkelser har Ombudsmanden konsekvent indtaget det synspunkt, at god forvaltningsskik kræver, at Kommissionen angiver specifikke og gyldige årsager til forsinkelsen, når fristen på et år overskrides.

7. Ombudsmanden har vurderet, at der kan være tale om fejl eller forsømmelser, hvis forsinkelsen skyldes administrativ inaktivitet, eller hvis Kommissionen ikke giver en gyldig forklaring [10]. Ombudsmanden har også fundet, at selv om der er gode grunde, er en forsinkelse på flere år måske ikke rimelig som omhandlet i artikel 41 i EU's charter om grundlæggende rettigheder om retten til god forvaltning.

Overdreven forsinkelse i sag 583/2013/MHZ [11]

En landbruger klagede til Ombudsmanden og hævdede, at Kommissionen burde have truffet hurtigere foranstaltninger over for hans to klager over overtrædelser. Kommissionen kunne ikke forklare, hvorfor den ikke var i stand til at iværksætte "EU Pilot" i begge traktatbrudssager før 11 måneder efter, at den havde modtaget klagerne. Ombudsmanden kritiserede Kommissionen, idet han var af den opfattelse, at "Kommissionen navnlig ved at forsinke indledningen af pilotproceduren og som følge heraf gøre det umuligt for sig selv at overholde fristen på et år til at træffe afgørelse om klagerens traktatbrudsklager havde gjort sig skyldig i fejl eller forsømmelser."

8. De inspektioner, der blev foretaget i forbindelse med denne undersøgelse, bekræftede, at visse forsinkelser ligger uden for Kommissionens kontrol, f.eks. når der er behov for en ændring af national ret for at bringe overtrædelsen til ophør, når det er nødvendigt at opbygge infrastruktur (navnlig på miljøområdet), eller når Kommissionen på tidspunktet for EU Pilot skal afvente resultaterne af en domstolsafgørelse. I andre tilfælde kan Kommissionen have brug for yderligere tid til at vurdere yderligere oplysninger, som klageren har fremlagt under proceduren, eller til at knytte klagen til lignende sager mod andre medlemsstater. Disse sager udgør ikke administrativ inaktivitet.

9. Andre mere problematiske situationer omfatter organisatoriske spørgsmål såsom stor arbejdsbyrde i enheden, behovet for at samarbejde med flere af Kommissionens tjenestegrene eller den ekstra tid, der er nødvendig til oversættelse, da klager kan indgives på et hvilket som helst officielt EU-sprog og undertiden indebærer en betydelig mængde dokumentation. Som følge af disse problemer kan den indledende vurdering af klagen, inden Kommissionen overhovedet beslutter at indlede en "EU Pilot"-dialog, i sig selv tage flere måneder.

10. Forsinkelser kan også skyldes langvarige udvekslinger mellem Kommissionen og medlemsstaten under "EU Pilot" på grund af ufuldstændige eller utilfredsstillende svar.

Overdreven forsinkelse i sag 1146/2012/AN [12]

I december 2009 indgav en klager en overtrædelsesklage, for hvilken Kommissionen indledte en "EU Pilot". I juni 2012 klagede klageren til Ombudsmanden over Kommissionens forsinkede behandling af sagen. Under undersøgelsen forklarede Kommissionen, at procedurens varighed skyldtes medlemsstatens forsinkelser i besvarelsen af dens anmodninger om oplysninger og ufuldstændigheden af de afgivne svar. Ombudsmanden kritiserede Kommissionen for ikke at have gennemført EU Pilot-proceduren korrekt. Målet med "EU Pilot" om at finde hurtige og bedre løsninger på traktatbrudsklager var blevet undermineret i dette tilfælde. I sit svar meddelte Kommissionen Ombudsmanden, at den havde indledt en formel traktatbrudsprocedure.

I en anden sag, der blev indbragt for Ombudsmanden i 2015, sendte Kommissionen ni anmodninger om oplysninger til medlemsstaten [13].

11. "EU Pilot"-proceduren blev udformet som en mindelig måde at løse problemer på. Den giver også Kommissionen mulighed for at indsamle tilstrækkelige beviser for den påståede overtrædelse. "EU Pilot" er imidlertid baseret på princippet om "oprigtigt samarbejde", som bringes i fare af flere på hinanden følgende ufuldstændige svar fra den berørte medlemsstat. Desuden er den formelle traktatbrudsprocedure et andet redskab, som Kommissionen har til rådighed til at indsamle beviser, inden den beslutter at indbringe sagen for Domstolen.

Kommissionens nye strategi

12. I sin meddelelse fra 2017 anerkendte Kommissionen, at "EU Pilot" ikke altid har været effektiv med hensyn til at løse problemer hurtigt. Den sagde, at "EU Pilot"blev oprettet for hurtigt at løse potentielle overtrædelser af EU-retten på et tidligt tidspunkt i passende sager. Det er ikke hensigten at tilføje et langvarigt skridt til overtrædelsesprocessen, hvilket i sig selv er et middel til at indgå i en problemløsningsdialog med en medlemsstat. Kommissionen vil derfor indlede traktatbrudsprocedurer uden at forlade sig på EU Pilot-problemløsningsmekanismen, medmindre det anses for nyttigt at anvende EU Pilot i en given sag."

13. Kommissionen har til hensigt at fokusere sin håndhævelsesindsats på systemiske og alvorlige overtrædelser af EU-retten. Med denne nye tilgang vil Kommissionen ophøre med at anvende "EU Pilot" som standardprocedure. Det vil være lettere at gå direkte over til en formel traktatbrudsprocedure uden at indlede en "EU Pilot". I individuelle tilfælde af ukorrekt anvendelse af EU-retten vil Kommissionen opfordre klagerne til at anvende passende problemløsningsmekanismer, der er tilgængelige på EU-plan eller nationalt plan, og vil om nødvendigt foreslå at overføre sagen til det bedst egnede organ. Da det er for tidligt at måle virkningen af denne nye tilgang på Kommissionens evne til at behandle klager hurtigere, agter Ombudsmanden at følge op på dette spørgsmål i de kommende år.

14. Ombudsmanden glæder sig over Kommissionens hensigt om at styrke sit samarbejde med det europæiske netværk af ombudsmænd for at give klagerne bedre klagemuligheder på nationalt plan. Hendes kontor forfølger aktivt dette med Kommissionen.

At holde Kommissionen ansvarlig for sine handlinger

15. Kommissionens årsrapport om"Overvågning af anvendelsen af EU la w" indeholder nyttige oplysninger om antallet og typerne af indledte sager. Den afspejler imidlertid ikke fuldt ud effektiviteten af den uformelle dialog, som har til formål at finde bedre og hurtigere svar på medlemsstaternes manglende anvendelse af EU-retten korrekt.

16. Ifølge Kommissionens årlige rapporter har "EU Pilot" effektivt reduceret anvendelsen af formelle traktatbrudsprocedurer [14]. 75 % af de EU Pilot-sager, der blev behandlet i 2015, blev afsluttet efter at have modtaget "tilfredsstillende svar" fra medlemsstaterne. Kommissionens statistikker omfatter imidlertid tilfælde, hvor der faktisk ikke er sket nogen overtrædelse af EU-retten [15]. For bedre at afspejle effektiviteten af sin indsats kunne Kommissionen med fordel vurdere procentdelen af sager, hvor der var et reelt problem, som blev løst som følge af Kommissionens indgriben.

17. Med hensyn til Kommissionens evne til hurtigt at behandle traktatbrudsklager kan den offentliggøre den gennemsnitlige tid, den har brug for til at træffe afgørelse om en klage, eller procentdelen af klager, for hvilke der er truffet afgørelse inden for et år. Endelig offentliggør Kommissionen oplysninger om hver medlemsstats resultater med hensyn til benchmarket på ti uger under "EU Pilot" i sin årsrapport, men offentliggør ikke oplysninger om sine egne resultater.

For at øge gennemsigtigheden i sin indsats opfordrer Ombudsmanden Kommissionen til at give flere oplysninger om sine resultater med hensyn til at løse faktiske overtrædelser af EU-retten i forbindelse med procedurer forud for traktatbrudsproceduren - og om processens gennemsnitlige varighed - i sin årsberetning.

B. Holde klagerne underrettet

Vigtigheden af regelmæssig og tilstrækkelig information

18. Klager over overtrædelser er en vigtig informationskilde til afsløring af mulige overtrædelser af EU-retten. Samtidig kan klagerne have svært ved at forstå, at traktatbrudsprocedurerne ikke er gearet til at løse deres individuelle problemer, og at Kommissionen ikke kan opnå erstatning for dem. Klagerne har også svært ved at forstå, hvorfor Kommissionen kan have brug for tid til at behandle deres klage. De kan finde det endnu vanskeligere at forstå, hvorfor Kommissionen ved hjælp af sin skønsbeføjelse kan beslutte ikke at indlede en traktatbrudsprocedure ved afslutningen af sin undersøgelse.

19. Mange klager indgivet til Ombudsmanden med påstand om uforholdsmæssigt store forsinkelser hævder også, at Kommissionen ikke har holdt klageren tilstrækkeligt underrettet. Mangel på tilstrækkelige oplysninger vil sandsynligvis øge klagernes frustration som følge af lange forsinkelser. Omvendt hjælper fyldestgørende og regelmæssige forklaringer klagerne med at forstå og acceptere, hvorfor Kommissionen har brug for mere tid til at undersøge deres klager, eller hvorfor den har besluttet at afslutte en sag.

20. I den forbindelse skal klagerne forsikres om, at deres sager vil blive behandlet omhyggeligt. Nogle af forbedringerne i bilaget til Kommissionens meddelelse fra 2017 bidrager til at gennemføre princippet om god forvaltningsskik, som omfatter pligten til at begrunde afgørelser og besvare anmodninger om oplysninger. Disse omfatter følgende: i) klager vil blive indgivet til Kommissionen ved hjælp af en standardformular for at forbedre grundlaget for at vurdere, om en klage er velbegrundet, og lette en bedre klagebehandling ii) den kvittering for modtagelse, som Kommissionen sender, vil tydeligere angive grænserne for Kommissionens indsats og iii) når Kommissionen overskrider fristen på et år for at træffe en afgørelse, vil klagerne automatisk blive underrettet skriftligt og ikke kun efter anmodning, som det tidligere var tilfældet.

21. Ombudsmanden glæder sig over, at Kommissionen ajourførte sine procedurer for håndtering af forbindelserne med klagere, samtidig med at den vedtog sin nye strategi [16]. På grundlag af sine erfaringer opfordrer Ombudsmanden Kommissionen til at bygge videre på sin nye strategi for yderligere at forbedre sine forbindelser med klagere ved at fremme bedste praksis ud over de strenge proceduremæssige forpligtelser, den har pålagt sig selv. En forbedring af forbindelserne med klagerne vil sandsynligvis også øge effektiviteten af de "EU Pilot"-dialoger, som Kommissionen stadig vil finde nyttige at iværksætte inden for rammerne af sin nye strategi. En god måde at gøre dette på ville være at ajourføre sine interne retningslinjer for behandling af klager over overtrædelser under hensyntagen til nedenstående bemærkninger og forslag.

Holde klagerne underrettet i den indledende vurderingsfase

22. Den indledende vurdering af klagen er et vigtigt skridt, for hvilket det er vigtigt at give klageren tilstrækkelige og rettidige oplysninger. Efter sin indledende vurdering kan Kommissionen beslutte at gå direkte over til en formel traktatbrudsprocedure, at indlede en "EU Pilot", at afslutte sagen eller at henvise klageren til alternative klagemuligheder på EU-plan eller nationalt plan.

23. Efter at klagen er blevet registreret i "CHAP"-databasen, og kvitteringen for modtagelsen er sendt ud, er dens indledende undersøgelse ikke underlagt nogen tidsfrist og kan tage flere måneder. Der er ingen fast procedure for at holde klageren underrettet i den periode, hvor Kommissionen træffer afgørelse om, hvorvidt klagen skal behandles yderligere med medlemsstaten. Når den indledende vurdering i CHAP ikke kan foretages inden for en rimelig frist (normalt to eller tre måneder), har nogle generaldirektorater udviklet god praksis med at sende et foreløbigt svar til klageren med kontaktoplysninger for sagsbehandleren og forklare, hvordan klagen behandles.

Ombudsmanden opfordrer Kommissionen til at fastsætte en vejledende frist for den indledende analyse af klager i CHAP. Hun opfordrer også Kommissionen til at udbrede god praksis med at sende et foreløbigt svar til klageren, når den indledende vurdering af klagen ikke kan foretages inden for denne frist.

24. Ombudsmanden spurgte også, om enkeltpersoner/organisationer, der indgiver en klage i en sag, som Kommissionen allerede undersøger på eget initiativ eller på grundlag af en anden klage, får status som klager. Kommissionen svarede, at det er tilfældet, hvis de opfylder kriterierne i bilaget til meddelelsen fra 2017. Deres sager er registreret i CHAP, og de administrative bestemmelser om forholdet til klagere finder anvendelse. Dette gælder uanset opfølgningen på disse klager. Kommissionen bemærkede, at eksistensen af en igangværende undersøgelses-/overtrædelsesprocedure er en faktor, der skal tages i betragtning, når der træffes afgørelse om opfølgningen på klagen.

Ombudsmanden glæder sig over, at Kommissionen giver status som klager til enkeltpersoner/organisationer, der indgiver en klage over en sag, som Kommissionen allerede er i færd med at undersøge. I det omfang Kommissionen ikke allerede gør det, opfordrer hun Kommissionen til at underrette klageren om forløbet af sin undersøgelse og om sin beslutning om at afslutte sagen eller indlede en traktatbrudsprocedure.

25. Efter sin indledende vurdering kan Kommissionen konkludere, at en traktatbrudsprocedure ikke er den bedste måde at løse klagerens problem på, navnlig når klageren forventer erstatning for den skade, der er lidt som følge af den påståede overtrædelse af EU-retten. I henhold til sin nye strategi har Kommissionen forpligtet sig til at hjælpe borgerne ved at øge bevidstheden om deres rettigheder i henhold til EU-retten og om de forskellige problemløsningsværktøjer, som de har til rådighed på nationalt plan og EU-plan. Dette omfatter tilpasning af de breve, der anvendes til at anerkende modtagelsen af klager og til at underrette klagerne om Kommissionens beslutning om ikke at undersøge en klage. Det vil også kræve, at Kommissionen udarbejder en oversigt over alle de klagemekanismer, der findes på EU-plan og nationalt plan, og giver borgervenlige oplysninger på sit websted om borgernes problemer [17].

Blandt disse mekanismer er udenretslige klageinstanser såsom nationale og regionale ombudsmænd: Den Europæiske Ombudsmand arbejder i øjeblikket sammen med Kommissionen og det europæiske netværk af ombudsmænd om at styrke samarbejdet om disse spørgsmål for bedre at kunne lede klagerne, når Kommissionen beslutter ikke at undersøge en individuel sag.

Holde klagerne underrettet under "EU Pilot"

26. Selv om Kommissionen betragter "EU Pilot" som en bilateral procedure mellem Kommissionen og medlemsstaterne, har den forpligtet sig til at underrette klagerne, når den indleder en EU Pilot, når den træffer en endelig afgørelse, og når den overskrider fristen på et år for at træffe en afgørelse. God forvaltning kræver også, at Kommissionen bekræfter modtagelsen af enhver korrespondance inden for to uger. Kommissionen anerkender endvidere, at klagere kan anmode om at modtage forklaringer på sagen på et hvilket som helst tidspunkt i proceduren, herunder pr. e-mail eller telefon.

Oplysninger til klageren i sag 332/2013/AN [18]

Sagen vedrørte Kommissionens fireårige forsinkelse med at træffe en afgørelse under "EU Pilot" og dens undladelse af at holde klageren underrettet. Under undersøgelsen redegjorde Kommissionen for årsagerne til forsinkelsen, genoptog kontakterne med klageren og traf en endelig afgørelse. Ombudsmanden konkluderede, at der ikke var grund til yderligere undersøgelser, men bemærkede, at kommunikationen med klageren ikke havde været særlig gnidningsløs, og at dette havde mindsket klagerens vilje til at acceptere Kommissionens argumenter for at overskride standardfristen [19]. Hun mindede Kommissionen om, at en gnidningsløs og regelmæssig kommunikation med klagerne er en vigtig proceduremæssig garanti og legitimerer Kommissionens rolle.

27. Kommissionen har ingen fast procedure for underretning af klagere om medlemsstaternes svar. I nogle tilfælde kan underretning af klagere for tidligt have den konsekvens, at klimaet af gensidig tillid mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der har til formål at karakterisere den uformelle dialogfase i traktatbrudsprocedurer, bringes i fare. Det er også klart, at ikke alle klagere udtrykker interesse i at følge detaljerne i Kommissionens undersøgelse. Under de inspektioner, der fandt sted i forbindelse med denne undersøgelse, bemærkede Ombudsmandens personale imidlertid, at klagerne undertiden udtrykte en sådan interesse. I en af de undersøgte sagsakter fremsendte Kommissionen sammendrag af medlemsstatens svar til klageren for at indhente bemærkninger og yderligere oplysninger. Ombudsmanden mener derfor, at det er muligt fra sag til sag at give denne type oplysninger uden at skade formålet med "EU Pilot". Denne mulighed bør overvejes yderligere.

Når klagere udtrykker interesse for nøje at følge udviklingen i deres sag, opfordrer Ombudsmanden Kommissionen til at underrette dem om ethvert nyt vigtigt skridt i sin undersøgelse under "EU Pilot", herunder ved at give dem et resumé af medlemsstatens svar, når det er muligt.

Underretning af klagere, når en sag afsluttes

28. Beslutningen om at indlede en formel traktatbrudsprocedure træffes af kommissærkollegiet og offentliggøres, men beslutningen om at afslutte en sag træffes normalt i det ansvarlige generaldirektorat og er ikke offentlig. Klageren underrettes imidlertid om det, der omtales som et "forhåndsafslutningsbrev", og har fire uger til at fremsætte bemærkninger. Hvis klagerens bemærkninger ikke får Kommissionen til at genoverveje sin holdning, afsluttes sagen, og klageren underrettes herom. Hvis klageren overtaler Kommissionen til at tage sin holdning op til fornyet overvejelse, fortsætter undersøgelsen.

29. Kommissionen har en betydelig skønsbeføjelse med hensyn til at afgøre, om og i givet fald hvornår der skal indledes en traktatbrudsprocedure, selv når undersøgelsen afslører en overtrædelse af EU-retten. Dette er særlig vanskeligt for klagerne at forstå, og de fleste klager, der indgives til Ombudsmanden på traktatbrudsområdet, anfægter Kommissionens beslutning om at afslutte en traktatbrudsklage.

30. Ombudsmanden har konsekvent indtaget det synspunkt, at selv om Kommissionen har en skønsmargen i denne henseende, bør den altid give en gyldig begrundelse for en beslutning om at afslutte en traktatbrudsklage. Ombudsmanden mener også, at god forvaltningsskik kræver, at Kommissionen handler omhyggeligt og fuldt ud undersøger alle klagerens argumenter [20]. Hvis klageren fremsætter nye argumenter efter modtagelsen af brevet om foreløbig afslutning, og hvis Kommissionen ikke desto mindre fastholder sin beslutning om at afslutte klagen, bør Kommissionen i det brev, der bekræfter afslutningen af sagen, behandle de nye argumenter og i detaljer forklare, hvorfor de ikke er tilstrækkelige til at ændre sin holdning.

Manglende behørig begrundelse for en afgørelse i sag 995/2011/KM [21]

En borger anklagede Kommissionen for ikke at have givet en korrekt forklaring på, hvorfor den ikke undersøgte hans overtrædelsesklage, hvori han hævdede, at en medlemsstat ikke gennemførte e-databeskyttelsesdirektivet korrekt. Ombudsmanden fandt, at Kommissionens forklaringer ikke kun burde være korrekte, men også klare og utvetydige. Hun kritiserede Kommissionen for ikke at have givet en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor den ikke handlede på to af de spørgsmål, der blev rejst i klagen, nemlig hvordan medlemsstaten lagrede og behandlede data samt dens regler for e-markedsføring.

31. I denne forbindelse glæder Ombudsmanden sig over, at der i Kommissionens nye skabeloner for forhåndsafslutningsskrivelser klart skelnes mellem følgende: i) problemet er blevet løst efter Kommissionens indgriben eller på anden måde ii) problemet ikke er løst, men Kommissionen vil ikke forfølge sagen i overensstemmelse med kriterierne i sin meddelelse fra 2017 [22] iii) sagen ikke vil blive behandlet, fordi der ikke er tale om en overtrædelse af EU-retten, eller de foreliggende beviser er utilstrækkelige, eller sagen forhindres i at blive behandlet på grund af behovet for at beskytte fortroligheden, som klageren har anmodet om [23].

32. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at modellen til bekræftelse af, at sagen vil blive afsluttet, ikke er blevet ændret og ikke klart fastsætter en forpligtelse til at besvare klagerens yderligere argumenter.

I de fleste klager, hun har modtaget, konkluderede Ombudsmanden, at Kommissionen havde givet klageren en gyldig forklaring. Ombudsmanden foreslår imidlertid, at Kommissionens tjenestegrene er særligt omhyggelige med særskilt at behandle alle aspekter af klagerens klage i skrivelsen om foreløbig afslutning.

Ombudsmanden opfordrer også Kommissionen til i sit brev, der bekræfter, at sagen vil blive afsluttet, at reagere hensigtsmæssigt på eventuelle yderligere argumenter fra klageren i sager, hvor Kommissionen alligevel beslutter at afslutte klagen.

33. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionens særlige webside [24] og onlineklageformularen [25] klart beskriver proceduren for behandling af klager og grænserne for Kommissionens indsats. De forklarer, at Kommissionen ikke kan løse individuelle problemer såsom annullering af en individuel beslutning truffet på nationalt plan eller tildeling af erstatning til klageren for skade. Selv om Kommissionen bemærker, at den har skønsbeføjelser, er den mindre klar med hensyn til de mulige kriterier for at afslutte en overtrædelsesklage.

Ombudsmanden foreslår, at Kommissionen giver borgervenlige oplysninger på sit websted og i klageformularen om de forskellige kriterier, den tager i betragtning, når den beslutter at afslutte en sag.

C. Offentlige oplysninger om EU Pilot-sager

34. Aktindsigt i dokumenter i traktatbrudssager er omfattet af forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Unionens retsinstanser anerkender en generel (om end afkræftelig) formodning om, at dokumenter vedrørende den administrative fase af traktatbrudsprocedurer ikke kan udleveres. Dette omfatter også igangværende EU Pilot-dialoger [26]. Der gives i princippet aktindsigt i dokumenter vedrørende afsluttede traktatbrudsprocedurer med forbehold af de standardundtagelser til offentliggørelse, der er fastsat i forordningen.

35. Listen over formelle traktatbrudsprocedurer er offentligt tilgængelig. I december 2014 oprettede Kommissionen et nyt register over traktatbrudssager, som indeholder en liste over igangværende traktatbrudsprocedurer med angivelse af politikområde, titlen på den påståede overtrædelse, den pågældende medlemsstat og status for hver procedure (formel meddelelse, begrundet udtalelse, afslutning af sagen eller indbringelse for Domstolen)[27]. Der findes imidlertid ingen offentlig liste over "EU Pilot"-dialoger, hvilket gør det vanskeligt for borgerne at indgive begæringer om aktindsigt, herunder begæringer, der fremsættes efter sagens afslutning [28].

36. EU Pilot-dialogerne vedrører områder som menneskerettigheder, miljø eller det indre marked, som er af stor interesse for borgere og virksomheder [29]. Når det overvejes, hvordan gennemsigtigheden af "EU Pilot" kan forbedres, er det nødvendigt at afveje risikoen for at skade klimaet af gensidig tillid, som gør førtraktatbrudsværktøjer effektive, og fordelene ved at øge den offentlige kontrol med spørgsmål af potentiel stor interesse. Ud over at give borgerne mulighed for mere effektivt at udnytte deres ret til aktindsigt kan øget offentlig kontrol have en positiv indvirkning på den rettidige behandling af sager.

37. Det er bestemt positivt, at klageren informeres om, at der er iværksat en "EU Pilot", og dermed kan dele disse oplysninger, hvis han/hun ønsker det. Det betyder, at mindst ét og potentielt flere medlemmer af offentligheden allerede er informeret om, at en "EU Pilot" er i gang.

38. Ombudsmanden mener derfor, at offentliggørelse af en liste over igangværende EU Pilot-dialoger uden offentliggørelse af relaterede dokumenter vil bidrage til at øge gennemsigtigheden i Kommissionens indsats uden at underminere nogen offentlig interesse. Det vil bidrage til at informere offentligheden og give borgerne mulighed for at gøre brug af deres ret til aktindsigt uden at gå på kompromis med partnerskabstilgangen mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

Ombudsmanden foreslår, at Kommissionen offentliggør listen over igangværende EU Pilot-dialoger og status for hver sag.

Konklusion og forslag til forbedringer

Under hensyntagen til Kommissionens nye strategi afslutter Ombudsmanden nu undersøgelsen med følgende konklusion og forslag:

Konklusion

Formålet med denne undersøgelse er i vid udstrækning blevet opfyldt.

Forslag til forbedringer

De fleste af disse forslag og bedste praksis er ikke specifikke for "EU Pilot" og er også relevante i forbindelse med Kommissionens behandling af traktatbrudsklager generelt. Ombudsmanden foreslår, at Kommissionen tager hensyn til dem, når den ajourfører sine interne retningslinjer for Kommissionens tjenestegrene.

Vedrørende EU Pilot-proceduren:

Kommissionen bør:

1. underrette klagerne om ethvert nyt vigtigt skridt i sin undersøgelse under "EU Pilot", hvis de udtrykker interesse i nøje at følge udviklingen i deres sag. Dette kan omfatte at give klagerne et resumé af medlemsstatens svar, når det er muligt.

2. Offentliggøre listen over igangværende EU Pilot-dialoger og status for hver sag.

Vedrørende forbindelserne med klagere i forbindelse med behandling af traktatbrudsklager generelt:

Kommissionen bør:

3. Giv borgervenlige oplysninger på sit websted og i klageformularen om de forskellige kriterier, den tager i betragtning, når den beslutter at afslutte en sag.

4. Vær særlig forsigtig med at behandle alle aspekter af klagerens klage særskilt i brevet om foreløbig afslutning.

5. Besvar på passende vis eventuelle yderligere argumenter fra klageren, hvis Kommissionen alligevel beslutter at afslutte klagen. Dette bør gøres i brevet, der bekræfter, at sagen vil blive afsluttet.

6. Fastsætte en vejledende frist for indledende analyse af klager i CHAP og generalisere god praksis med at sende et foreløbigt svar til klageren, når den indledende vurdering af klagen ikke kan foretages inden for denne frist.

7. I det omfang det ikke allerede er tilfældet, skal en enkeltperson/organisation, der indgiver en klage over en sag, som Kommissionen allerede er i færd med at undersøge, underrette klageren om forløbet af sin igangværende undersøgelse og om sin beslutning om at afslutte denne sag eller om at indlede en traktatbrudsprocedure.

Vedrørende gennemsigtighed i Kommissionens indsats:

Kommissionen bør:

8. Fremlægge flere oplysninger om sine resultater med hensyn til at løse faktiske overtrædelser af EU-retten i forbindelse med procedurer forud for traktatbrudssager – og om processens gennemsnitlige varighed – i sin årsrapport om "Overvågning af anvendelsen af EU-retten"

 

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 14.9.2017

Bilag I: "EU Pilots" rolle i forbindelse med traktatbrudsprocedurer

De forskellige faser af traktatbrudsproceduren

Hver medlemsstat er ansvarlig for at gennemføre EU-retten ved at gennemføre direktiver og sikre, at EU-lovgivningen anvendes og gennemføres korrekt. I henhold til artikel 17, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) er Europa-Kommissionen ansvarlig for at overvåge medlemsstaternes korrekte anvendelse af EU-retten. En af de vigtigste måder, hvorpå Kommissionen udfører sin rolle som "traktaternes vogter", er ved at indlede traktatbrudsprocedurer, hvis den mener, at en medlemsstat ikke har gennemført et direktiv korrekt eller rettidigt eller har anvendt EU-reglerne forkert.

Kommissionen kan undersøge mulige overtrædelser på eget initiativ, som svar på andragender til Europa-Parlamentet eller på grundlag af klager. Hovedformålet med Kommissionens søgsmål er at bringe den uregelmæssige situation til ophør så hurtigt som muligt: Den har derfor udviklet værktøjer forud for overtrædelsen for at finde løsninger i stedet for at skulle indlede en traktatbrudsprocedure. Når Kommissionen opdager en mulig overtrædelse, er det første skridt normalt at indhente tilstrækkelige beviser for, at den påståede overtrædelse fandt sted, og at løse problemet ved at samarbejde med den pågældende medlemsstat. Hvis den uformelle dialog ikke lykkes, kan Kommissionen indlede en formel traktatbrudsprocedure, som kan munde ud i, at medlemsstaten indbringes for EU-Domstolen.

Formålet med "EU Pilot"

Systemet kaldet "EU Pilot" strukturerer den uformelle fase af traktatbrudsprocedurer. Kommissionen bebudede lanceringen i sin meddelelse "Et resultatorienteret Europa - Anvendelse af fællesskabsretten" af 5. september 2007. Det begyndte at arbejde i april 2008 som et eksperiment med 15 frivillige medlemsstater (deraf udtrykket "Pilot"). Alle andre medlemsstater tilsluttede sig efterfølgende. Den erstattede den tidligere praksis, hvor Kommissionen sendte administrative skrivelser til medlemsstaterne. Ved at indgå i en uformel, men struktureret dialog med medlemsstaterne i en ånd af loyalt samarbejde sigtede Kommissionen mod at finde bedre svar på spørgsmål om korrekt fortolkning, gennemførelse og anvendelse af EU-retten, fremskynde behandlingen af traktatbrudsklager og mindske anvendelsen af mere formelle traktatbrudsprocedurer.

I modsætning til den formelle traktatbrudsprocedure [30] er der ikke noget specifikt retsgrundlag for "EU Pilot". Det er en arbejdsmetode baseret på en onlinedatabase og et kommunikationsværktøj, der anvendes af Kommissionen og de nationale regeringer til at udveksle oplysninger og juridiske analyser af potentielle traktatbrudssager. For hver sag oprettes der en individuel sagsmappe, og der stilles spørgsmål til den pågældende medlemsstat via EU Pilot-applikationen. Medlemsstatens svar vurderes derefter af Kommissionens tjenestegrene, som kan anmode om yderligere oplysninger. Databasen håndterer klager fra offentligheden samt andragender fra Europa-Parlamentet og Kommissionens initiativsager. I 2015 indledte Kommissionen 881 nye EU Pilot-sager, hvoraf 295 blev udløst af klager, og 578 blev indledt på Kommissionens eget initiativ [31].

Indtil januar 2017 blev "EU Pilot" anvendt i næsten alle sager, før Kommissionen besluttede, om der skulle indledes en traktatbrudsprocedure. I sin nye meddelelse "EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse"af 19. januar 2017 [32] ("meddelelsen fra 2017") meddelte Kommissionen, at den ville ophøre med at anvende "EU Pilot" automatisk, og at den kun ville forlade sig på det, når det anses for nyttigt.

Proceduremæssige garantier for klagere

Enhver kan indgive en klage over en medlemsstat over enhver foranstaltning eller praksis fra en offentlig myndighed, der anses for at være uforenelig med EU-retten. "EU Pilot" er kun ét skridt i behandlingen af traktatbrudssager. Siden september 2009 har Kommissionen anvendt et system kaldet "Complaint Handling - Accueil des Plaignants" (CHAP) til registrering af klager. Når Kommissionen modtager en overtrædelsesklage, registreres den først i CHAP-databasen. Hvis Kommissionen mener, at klagen rejser gyldige spørgsmål vedrørende en potentiel traktatbrudssag, overføres klagen derefter til EU Pilot-applikationen. Hvis Kommissionen beslutter at indlede en formel traktatbrudsprocedure, overføres klagen endelig til en traktatbrudsdatabase kaldet NIF.

Kommissionen modtager hvert år et stort antal traktatbrudsklager, hvoraf de fleste afsluttes uden at indlede en "EU Pilot": I 2015 behandlede Kommissionen f.eks. 3 315 klager, hvoraf 85 % blev afsluttet, uden at der blev afholdt drøftelser med medlemsstaterne, fordi Kommissionen fandt, at den ikke havde beføjelse til at handle, at korrespondancen ikke kunne betragtes som en overtrædelsesklage, eller at klagen ikke var begrundet [33].

Kommissionen erkender, at klager er en vigtig informationskilde og bør behandles omhyggeligt. Den har derfor indført en række administrative garantier for klagere gennem flere meddelelser [34].

Administrative garantier for klagere omfatter:

• registrering af alle klager over overtrædelser (med forbehold af begrænsede undtagelser) og anerkendelse af modtagelsen inden for 15 arbejdsdage
• skriftligt underrette klageren, når Kommissionen beslutter at undersøge klagen yderligere med medlemsstaten (normalt gennem "EU Pilot")
• skriftligt underrette klageren, når Kommissionen beslutter at afslutte sagen eller indlede en formel traktatbrudsprocedure
• forklare, hvorfor Kommissionen beslutter at afslutte en sag, og sende det, der kaldes en "foreløbig afslutningsskrivelse", hvori klageren opfordres til at fremsætte eventuelle bemærkninger inden for en frist på fire uger [35].

Kommissionen har også fastsat et mål om at undersøge klager og beslutte, om der skal indledes en formel traktatbrudsprocedure, eller om sagen skal afsluttes senest et år efter datoen for registreringen af klagen. Hvis denne frist overskrides, skal Kommissionen underrette klageren skriftligt.

 

[1] En detaljeret redegørelse for de forskellige faser af traktatbrudsproceduren, formålet med EU Pilot og de proceduremæssige garantier, som klagerne nyder godt af, findes i bilag I.

[2] Jf. afgørelser om afslutning af undersøgelser OI/2/2009/MHZ om aktindsigt i dokumenter vedrørende traktatbrudsprocedurer, som Kommissionen er i besiddelse af, og OI/2/2011/OV om Kommissionens meddelelse om forbindelserne med klagere i forbindelse med anvendelsen af EU-retten:

https://www.ombudsman.europa.eu/da/cases/decision.faces/da/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/da/cases/decision.faces/da/54039/html.bookmark

[3] Håndteringen af de enkelte sager forvaltes af generaldirektoraterne (GD'erne), mens generalsekretariatet er ansvarligt for at forvalte ansøgningen, yde vejledning til GD'erne og overvåge hele processen.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Kilde: statistikker, som Kommissionen har fremlagt i forbindelse med undersøgelsen. Mere præcist blev 90 sager afsluttet uden yderligere foranstaltninger, og i 17 andre sager blev der udsendt en åbningsskrivelse.

[6] Kilde: statistikker, som Kommissionen har fremlagt i forbindelse med undersøgelsen.

[7] Der kan være behov for flere udvekslinger i samme sag, hvis medlemsstaten f.eks. ikke har besvaret de spørgsmål, som Kommissionen har rejst, hvis vurderingen af medlemsstatens svar har ført til nye spørgsmål om overholdelse af EU-retten, eller hvis klageren indgiver nye oplysninger til Kommissionens tjenestegrene.

[8] Kommissionens årsrapport om"Overvågning af anvendelsen af EU-retten" for 2015, s. 22. Der er imidlertid betydelige forskelle mellem medlemsstaterne, fra 57 dage for Slovakiet til 85 dage for Frankrig.

[9] Kilde: statistikker, som Kommissionen har fremlagt i forbindelse med undersøgelsen.

[10] Se afgørelserne om klage 706/2007/BEH, 230/2011/EIS og 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/da/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/da/cases/decision.faces/da/49532/html.bookmark

[13] Sag nr. 420/2015/EIS.

[14] Antallet af nye traktatbrudsprocedurer er faldet i årenes løb fra 2 900 i 2009 til 742 i 2015.

[15] Kommissionens "Methodology and explanations", som findes på http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_en.pdf

[16] Dette var ikke tilfældet i 2008-2009 efter lanceringen af "EU Pilot" og oprettelsen af "CHAP"-applikationen: Kommissionen ajourførte først sine procedurer for sine forbindelser med klagere i 2012.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_da

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/da/53125/html.bookmark

[19] "Kvitteringer for modtagelse har taget, til tider, uger eller endda måneder. Der er i nogle tilfælde sendt svar mere end fire måneder efter, at anmodningen og relevante oplysninger, såsom indledningen af EU Pilot-undersøgelsen, er nået frem til klageren for sent, og kun når denne udtrykkeligt har anmodet herom."Ibid. Punkt 35.

[20] Se afgørelse om klage 503/2012/DK, 403/2014/MHZ og 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/da/cases/decision.faces/da/60417/html.bookmark

[22] Problemet kan bedre løses ved hjælp af en anden mekanisme, en præjudiciel domstolsafgørelse er under behandling, forfølgelsen af sagen ville være i modstrid med et nyt lovgivningsforslag...

[23] Desuden forklarede Kommissionen, at den forbeholder sig ret til ikke at forfølge visse klager i overensstemmelse med de principper, der er fastsat i dens meddelelse, hvori det påpeges, at den vil anvende sin skønsbeføjelse i forbindelse med traktatbrudsprocedurer på en strategisk måde. Kommissionen forklarede, at den fokuserer og prioriterer sine bestræbelser på de vigtigste overtrædelser af EU-retten ved at skelne mellem sager alt efter den merværdi, der kan opnås ved en traktatbrudsprocedure. Ved afgørelsen af, hvilke sager der skal forfølges, tager Kommissionen hensyn til flere faktorer, herunder overtrædelsens art og virkninger, om sagen kan behandles på tilfredsstillende vis ved hjælp af mere hensigtsmæssige mekanismer på nationalt plan osv.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_da

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_en/

[26] Sag C-562/14 P, Kongeriget Sverige mod Europa-Kommissionen.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=da

[28] Årsberetningen om "Overvågning af anvendelsen af EU-retten"indeholder kun sammenfattede oplysninger om antallet af EU Pilot-sager.

[29] De fleste EU Pilot-sager, der blev indledt i 2015, vedrørte fem politikområder: Mobilitet og transport det indre marked, industri, iværksætteri og SMV'er Retlige anliggender og forbrugere, miljø, Beskatning og told.

[30] Som reguleres af artikel 258 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

[31] Kommissionens årsrapport om"Overvågning af anvendelsen af EU-retten" for 2015, s. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Kommissionens årsrapport om»Overvågning af anvendelsen af EU-retten« for 2015, s. 18.

[34] Kommissionen udsendte en første meddelelse "til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klageren i forbindelse med overtrædelser af fællesskabsretten "i 2002, navnlig som svar på Ombudsmandens undersøgelser og bemærkninger. Kommissionen ajourførte sine procedurer gennem en anden meddelelse "Opdatering af håndteringen af forbindelserne med klageren med hensyn til anvendelsen af EU-retten" i 2012 og endelig i et bilag til sin meddelelse fra 2017.

[35] Medmindre der foreligger ekstraordinære omstændigheder, der kræver hasteforanstaltninger.