Afgørelse

i sag 299/2016/DK om Europa-Kommissionens tiltag

Sagen drejede sig om, hvordan Kommissionen behandlede en overtrædelsesklage vedrørende reguleringen af forsikringsformidlere i Irland.

Ombudsmanden undersøgte sagen. Hun bemærkede, at Kommissionen havde afsluttet sin undersøgelse i februar 2016 med en konklusion om, at den ikke kunne påvise nogen overtrædelse af EU-retten fra de irske myndigheders side. Ombudsmanden undersøgte korrespondancen fra Kommissionen og konkluderede, at Kommissionen havde analyseret klagerens traktatbrudsklage korrekt. Hun afsluttede derfor sagen med en konstatering af, at der ikke forelå fejl eller forsømmelser.

Baggrunden for klagen

1. Sagens baggrund går tilbage til 2005. I juni 2005 indgav klageren en overtrædelsesklage til Europa-Kommissionen. Klagerens hovedklagepunkt var, at det i den irske lov om gennemførelse af forsikringsformidlingsdirektivet (direktiv 2002/92/EF [1]) i national ret var fastsat, at alle forsikringspolicer skulle klassificeres som »investeringsinstrumenter«. Som følge heraf skulle sælgere af forsikringspolicer omklassificeres til »investeringsformidlere« i stedet for den tidligere klassificering som »forsikringsformidlere«. Som sådan skulle de overholde den mere byrdefulde lovgivning, der havde til formål at regulere salget af investeringsprodukter.

2. I januar 2006 meddelte Kommissionen klageren, at den ikke havde til hensigt at indlede en traktatbrudsprocedure mod Irland med den begrundelse, at det ikke var muligt at bevise, at Irland havde begået nogen overtrædelse i forbindelse med gennemførelsen af forsikringsformidlingsdirektivet.

3. I november 2006 indgav klageren en klage til Den Europæiske Ombudsmand. Han hævdede, at Kommissionen ikke havde undersøgt hans klage vedrørende den angiveligt fejlagtige gennemførelse af forsikringsformidlingsdirektivet i irsk ret.

4. Ombudsmanden undersøgte sagen. Under undersøgelsen fandt Ombudsmanden, at Kommissionen som traktaternes vogter var forpligtet til omhyggeligt at behandle klager fra borgere vedrørende medlemsstaternes mulige påståede overtrædelser af EU-retten. Ombudsmanden konkluderede i denne forbindelse, at det forhold, at Kommissionen først registrerede klagerens klage som en overtrædelsesklage i januar 2007 i stedet for i juni 2005, hvor den rent faktisk modtog den, udgjorde fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden fremsatte derfor en relevant kritisk bemærkning.

5. Ombudsmanden fandt også under undersøgelsen, at klageren, Kommissionen og de irske myndigheder efter en omfattende korrespondance mellem dem syntes at dele den opfattelse, at visse aspekter af den irske lovgivning til gennemførelse af forsikringsmæglingsdirektivet i irsk ret ikke var i fuld overensstemmelse med forsikringsmæglingsdirektivet. Klageren og Kommissionen syntes navnlig at være enige om, at Irland med urette udelukkede de kreditinstitutter, der også fungerede som forsikringsformidlere, fra anvendelsen af reglerne om forsikringsformidling. De irske myndigheder forpligtede sig derfor over for Kommissionen til at rette op på de fejl, der var konstateret i den irske lovgivning, og til at vedtage en ny irsk lovgivning for at rette op på disse fejl i oktober eller november 2007.

6. Kommissionen anførte endvidere, at spørgsmålet om eventuel overregulering af formidlere i Irland skulle løses ved hjælp af de reviderede regler.

7. Det er vigtigt at bemærke, at selv om Kommissionen udtrykkeligt anførte, at den manglende regulering af visse kreditinstitutter (banker), der sælger forsikring, var en overtrædelse af EU-retten, anførte den aldrig og antydede heller ikke, at en eventuel "overregulering" af forsikringsformidlere var en overtrædelse af EU-retten. Kommissionen anførte blot, at den var blevet underrettet af de irske myndigheder om, at de også havde til hensigt at behandle en eventuel overregulering af forsikringsformidlere, da de løste problemet med manglende regulering af kreditinstitutter.

8. I sin afgørelse af 7. november 2007 om afslutning af undersøgelsen fremsatte Ombudsmanden en yderligere bemærkning om, at Kommissionen for at sikre, at de betænkeligheder, som klageren havde givet udtryk for, blev løst på tilfredsstillende vis, skulle beslutte enten at sende en åbningsskrivelse til Irland for så vidt angår landets overholdelse af sine forpligtelser i henhold til forsikringsformidlingsdirektivet eller at afslutte sagen senest den 26. januar 2008 [2].

9. Som svar herpå meddelte Kommissionen i april 2008 Ombudsmanden, at den havde sendt en åbningsskrivelse til Irland den 2. april 2008 for så vidt angår opfyldelsen af landets forpligtelser i henhold til forsikringsformidlingsdirektivet. Kommissionen tilføjede, at den ville holde klageren underrettet om eventuelle yderligere fremskridt i sagen.

10.  I februar 2016 indgav klageren en ny klage til Ombudsmanden. Han forklarede, at han skrev til Europa-Kommissionen i december 2015 og bad den om at leve op til sit løfte til Ombudsmanden i sin skrivelse af 30. april 2008. Han klagede over, at den trods flere påmindelsesmails og et telefonopkald til Kommissionen ikke havde svaret ham og således ikke havde informeret ham om sagens forløb.

Undersøgelsen

11.   Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand.

Påstand:

Kommissionen behandlede ikke klagerens traktatbrudsklage korrekt.

12.  Ombudsmanden gennemførte sin undersøgelse ved først at kontakte Kommissionen for at få kopier af korrespondancen mellem klageren og Kommissionen. Derefter analyserede hun korrespondancen.

Påstand om manglende korrekt behandling af en traktatbrudsklage

Argumenter analyseret af Ombudsmanden

13.  Kommissionen bemærkede i sin korrespondance med klageren, at klageren havde indgivet en ny overtrædelsesklage til den i september 2015. Kommissionen registrerede det under referencen CHAP(2015) 02728. I november 2015 meddelte Kommissionen klageren, at den havde undersøgt sagen, men at den ikke fandt nye "elementer" i klagerens nye traktatbrudsklage, som ville have berettiget genoptagelsen af hans sag. Ifølge Kommissionen var klagerens aktuelle problem, at Central Bank of Ireland var af den opfattelse, at han ikke længere opfyldte kravene i forsikringsformidlingsforordningen, som er den lov, hvorved Irland har gennemført forsikringsformidlingsdirektivet. Kommissionen påpegede, at den ikke har beføjelse til at gribe ind i en sag mellem en national tilsynsmyndighed (Central Bank of Ireland) og en mellemmand (klageren). Kommissionen rådede klageren til at henvende sig til Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger, hvis han ønskede at klage over Central Bank of Ireland. Endelig påpegede Kommissionen, at forsikringsformidlingsdirektivet snart ville blive erstattet af et nyt direktiv, forsikringsdistributionsdirektivet. Kommissionen meddelte klageren, at den ville afslutte klagen, medmindre klageren indsendte yderligere oplysninger inden for fire uger, som ændrede dens holdning.

14.  Ved brev af 29. februar 2016 skrev Kommissionen til klageren, at den i mangel af svar fra ham inden for ovennævnte fire uger afsluttede hans traktatbrudsklage CHAP(2015) 02728.

Ombudsmandens vurdering

15.  Ombudsmanden bemærker, at direktivet om forsikringsdistribution blev vedtaget den 20. januar 2016 og erstattede direktivet om forsikringsformidling. Dette nye direktiv trådte i kraft i februar 2016. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen kun kan anvende traktatbrudsprocedurer til at undersøge overholdelsen af EU-retten i forhold til den gældende lovgivning. Det bliver derfor et omstridt spørgsmål, om Irland, som klageren hævder, undlod at foretage ændringer af den irske lovgivning i 2008.

16.  Der er ingen beviser i klagesagen for, at klageren havde truffet foranstaltninger i forbindelse med sine klager mellem 2008 og 2015, da han indgav en ny overtrædelsesklage til Kommissionen.

17.  Ombudsmanden benytter denne lejlighed til at bemærke, at de irske myndigheders tilsagn i 2007 til Kommissionen om, at de ville rette op på visse fejl, der var konstateret i den irske lovgivning, kun vedrørte spørgsmålet om manglende regulering af kreditinstitutter i Irland på det tidspunkt. Selv om de irske myndigheder også meddelte Kommissionen, at de ville benytte sig af den mulighed, som revisionen af den irske lovgivning, der har til formål at behandle spørgsmålet om manglende regulering af kreditinstitutter, giver for at behandle spørgsmålet om eventuel overregulering af forsikringsformidlere, betyder dette ikke, at der ville have været tale om en overtrædelse af EU-retten, hvis de irske myndigheder ikke havde behandlet spørgsmålet om eventuel overregulering af forsikringsformidlere [3].

18.  I denne forbindelse bemærker Ombudsmanden, at der som et generelt princip ikke er noget til hinder for, at medlemsstaterne kan "overregulere" deres nationale lovgivning for at sikre et højere beskyttelsesniveau for forbrugerne end det, der er strengt nødvendigt for at overholde EU-retten, selv om medlemsstaterne ikke har lov til at se bort fra de minimumskrav, der er fastsat i EU-lovgivningen. Hvis Irland havde valgt at opretholde et højere reguleringsniveau for forsikringsformidlere end nødvendigt, ville dette således ikke have givet anledning til nogen overtrædelse af EU-retten fra Irlands side.

19.  Med hensyn til direktivet om forsikringsdistribution fra 2016 bemærker Ombudsmanden, at det nye direktiv fastsætter en høj standard for beskyttelse af forbrugerne ved at indføre strenge krav til forsikringsdistributions- og forsikringsformidlere. Samtidig fremgår det udtrykkeligt af direktivet, at medlemsstaterne kan opretholde eller indføre strengere bestemmelser for at beskytte kunderne. Med andre ord er retten til "guldplade" udtrykkeligt fastsat i det nye direktiv. Det betyder, at selv om Irland pålægger højere standarder end de minimumsstandarder, der pålægges i henhold til direktivet, kan sådanne højere standarder aldrig være en overtrædelse af EU-retten. Der kan kun ske en overtrædelse af EU-retten, hvis Irland ikke i det mindste pålægger forsikringsformidlere minimumsstandarder (som det var tilfældet, da landet i 2005-2008 ikke sikrede, at kreditinstitutterne overholdt EU-reglerne).

20.  Endelig bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen korrekt rådede klageren til at indbringe sin individuelle tvist med den irske centralbank om overholdelse af irsk lovgivning for Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger, som er det mest hensigtsmæssige organ til at behandle hans individuelle klager. Disse praktiske råd er gode.

21.  I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden ikke, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion [4]:

Ombudsmanden konstaterer ingen fejl eller forsømmelser fra Kommissionens side.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Strasbourg, den 27. oktober 2016