Baggrunden for klagen

1. Den 4. september 2014 lancerede Den Europæiske Centralbank (ECB) programmet til opkøb af værdipapirer af asset-backed typen (ABSPP) og det tredje program til opkøb af særligt dækkede obligationer (CBPP3). Formålet med begge opkøbsprogrammer var at "forbedre transmissionen af pengepolitikken [1] yderligere, lette kreditgivningen til euroområdets økonomi, skabe positive afsmittende virkninger på andre markeder og som følge heraf lempe ECB's pengepolitik og bidrage til, at inflationen igen kommer tættere på 2 pct.^[2]". Det er hensigten, at programmerne skal gennemføres indtil udgangen af marts 2017, og under alle omstændigheder indtil ECB's Styrelsesråd ser en vedvarende justering i inflationsudviklingen, som er i overensstemmelse med dets mål om at opnå en inflation under, men tæt på 2 pct. på mellemlangt sigt [3].

2. Den 12. december 2014 indgav klageren, en finansjournalist med base i London, en anmodning om aktindsigt i ECB i forbindelse med de to opkøbsprogrammer. Han anmodede navnlig om adgang til et "land for land, bank for bank og produkt for produkt-opdeling af alle ECB's udgifter til opkøbsprogrammer til dato, herunder de priser, der er betalt for værdipapirer, købte mængder, mægler- og/eller clearingcentralordninger, herunder gebyrer, og de relevante ISIN-koder ^[4]".

3. Den 30. januar 2015 svarede ECB, at sådanne data "findes i en intern database, der anvendes til udarbejdelse af fortrolige interne rapporter" (fremhævelse tilføjet). ECB gav afslag på aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), andet led (beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik) og artikel 4, stk. 2, første led (beskyttelse af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser) i afgørelse ECB/2004/3 om aktindsigt ^{i ECB's dokumenter [5]}:

Beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik:

4. ECB forklarede, at formålet med de to opkøbsprogrammer var yderligere at styrke transmissionen af pengepolitikken (se punkt 1 ovenfor). Som sådan er disse to programmer en del af de ekstraordinære pengepolitiske foranstaltninger, som ECB har truffet i de seneste år.

5. Hvad angår de hidtil købte værdipapirer (herunder land for land, bank for bank og produkt for produkt-opdeling af de foretagne køb, ISIN-koder, mægler- eller clearingcentralordninger, herunder gebyrer betalt til mæglere), forklarede ECB, at offentliggørelse af detaljerede oplysninger om individuelle beholdninger ville afsløre, hvilke finansielle instrumenter der er blevet købt, samt de involverede udstedere. Den anførte, at offentliggørelse af oplysninger om fordelingen af køb på tværs af udstedere kan føre til markedsfragmentering og underminere de lige konkurrencevilkår mellem udstedere og eksponeringsleverende institutter. Dette ville underminere ECB's hensigt om at støtte de relevante markeders funktion. F.eks. vil offentliggørelsen af navnene på udstedere af særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer og udstedere af værdipapirer af asset-backed typen, der reelt er købt, med stor sandsynlighed øge differentieringen i spreads til fordel for de udstedere/udstedere, hvis finansielle instrumenter er blevet købt. Dette ville igen underminere finansieringsindsatsen hos de udstedere, hvis finansielle instrumenter ikke er blevet købt. Desuden kan offentliggørelsen af disse navne af markedet opfattes som et tegn på en sondring mellem finansielt sunde og finansielt svage udstedere og eksponeringsleverende institutter. Dette ville underminere Eurosystemets bestræbelser på at genskabe tilliden til de finansielle markeder.

6. ECB konkluderede, at offentliggørelse af de ønskede data vedrørende aktive opkøbsprogrammer ville udfordre deres effektivitet og effektiviteten af Styrelsesrådets ekstraordinære pengepolitiske operationer.

ii) Beskyttelse af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser

7. ECB forklarede, at offentliggørelse af de ønskede data ville være til skade for beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser hos ECB's modparter, herunder de fire kapitalforvaltere (i det følgende benævnt "forvaltere"), der er kontraktligt udpeget i henhold til ABSPP. Eurosystemet er nødt til at beskytte fortroligheden af individuelle transaktionsdata med og vedrørende dets modparter. Videregivelse af sådanne oplysninger kan være til skade for deres kommercielle interesser. Desuden ville offentliggørelsen af de kontraktlige ordninger med forvalterne (eller clearingselskabet selv), herunder deres respektive gebyrer, være til skade for beskyttelsen af deres forretningsmæssige interesser. ECB hævdede derefter, at der heller ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

8. ECB anførte imidlertid, at den med henblik på yderligere at øge gennemsigtigheden vedrørende opkøbsprogrammerne ugentligt giver nærmere oplysninger om værdipapirbeholdninger til amortiseret kostpris. Disse oplysninger offentliggøres i Eurosystemets konsoliderede ugentlige balance og på ECB's særlige websted om markedsoperationer. Desuden offentliggøres oplysninger om den vægtede gennemsnitlige restløbetid for hver udsteder månedligt. ECB forsynede klageren med fire hyperlinks på sit websted, der indeholdt ovennævnte oplysninger (siden om markedsoperationer, siden om likviditetsanalyse, siden om ugentlige regnskaber og en pressemeddelelse om lederne).

9. Den 27. februar 2015 anmodede klageren om fornyet prøvelse af afgørelsen ("genfremsat begæring"). Han hævdede, at han havde bedt om en fuldstændig liste over eurolande og banker, der er blevet begunstiget af ECB, og hvor mange penge hver havde modtaget. Han anførte, at ECB's afslag på at offentliggøre de ønskede data fik den til at fremstå som skyldig i en "cover-up". Han hævdede, at kommerciel fortrolighed om brugen af offentlige midler ses af mange som et tegn på korruption og magtmisbrug. Klageren rettede ca. 30 detaljerede spørgsmål og anmodninger om yderligere oplysninger til ECB.

10. Den 25. marts 2015 afviste ECB klagerens genfremsatte begæring. Den tilføjede følgende yderligere argumenter for at afslå aktindsigt:

Beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik:

11. ECB anførte først, at oplysninger om de finansielle instrumenter, herunder belånbarhedskriterierne for ABSPP og CBPP3, er offentligt tilgængelige på ECB's websted.

12. ECB bekræftede, at offentliggørelsen af de ønskede data kunne underminere det udtrykkelige formål med de to opkøbsprogrammer. Selv om ECB med sine opkøb tilstræber markedsneutralitet, indebærer offentliggørelsen af oplysninger om en sådan fordeling en risiko for fejlfortolkning fra markedsdeltagernes side. Sidstnævnte kan antage, at dataene afspejler indkøbsprogrammernes strukturelle karakteristika snarere end den blotte midlertidige fordeling af indkøbene i lyset af de eksisterende markedsvilkår på det givne tidspunkt. De kan endda fejlagtigt antage, at ECB's kapitalforvaltere ligger inde med privilegerede oplysninger om bestemte udstedere eller eksponeringsleverende institutter. ECB gentog, at offentliggørelse af navnene på udstedere og eksponeringsleverende institutter af markedet kan opfattes som et tegn på en sondring mellem finansielt sunde og finansielt svage udstedere og eksponeringsleverende institutter. Dette kan i sidste ende medføre unødvendig volatilitet og forvridninger på markedet, hvilket igen kan underminere beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til EU's pengepolitik. ECB konkluderede, at den ikke ville give fuld eller delvis adgang til de ønskede data, da dette ville underminere Eurosystemets udtrykkelige mål om at genoprette tilliden til de finansielle markeder og styrke transmissionen af pengepolitiske impulser. ECB understregede også, at undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), vedrørende den finansielle, monetære eller økonomiske politik ikke var begrænset af en test af væsentlige samfundsinteresser.

ii) Beskyttelse af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser

13. ECB gentog sine tidligere argumenter og tilføjede, at klageren ikke havde dokumenteret, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse. ECB havde heller ikke identificeret en offentlig interesse, der ville veje tungere end ovennævnte beskyttede interesse. Det var således ikke muligt at give delvis adgang til de ønskede oplysninger uden at skade de pågældende kommercielle interesser.

14. I yderligere svar til klageren af 2. april og 6. november 2015 påpegede ECB igen, at selv om aggregerede oplysninger om opkøbsprogrammerne var tilgængelige på ECB's websted, kunne der ikke gives detaljerede og opdelte oplysninger om programmerne.

Undersøgelsen

15. Den 3. november 2015 henvendte klageren sig til Ombudsmanden og fremsatte følgende påstand:

Påstand:

ECB nægtede med urette at give offentligheden adgang til detaljerede data om ECB's program til opkøb af asset-backed securities (ABSPP) og det tredje program til opkøb af særligt dækkede obligationer (CBPP3), herunder et land efter land, bank efter bank og produkt efter produkt, samt de priser, der er betalt for værdipapirer, købte mængder, mægler- og/eller clearingcentralordninger, herunder gebyrer, og det relevante internationale identifikationsnummer for værdipapirer (ISIN).

Påstand:

ECB bør give offentligheden adgang til de ønskede data.

16. Den 25. januar 2016 afholdt Ombudsmandens kontor et videokonferencemøde med ECB, hvor det anmodede om yderligere forklaringer og præciseringer vedrørende ECB's holdning om, at der ikke kunne gives aktindsigt i de ønskede dokumenter. Ved e-mail af 22. februar 2016 underrettede Ombudsmandens kontor klageren om ECB's supplerende oplysninger og forklaringer. Klageren fremsatte ingen yderligere bemærkninger som svar på denne e-mail. Ombudsmanden har i forbindelse med undersøgelsen taget hensyn til parternes argumenter og udtalelser.

Det angiveligt fejlagtige afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter

Argumenter forelagt Ombudsmanden

17. Klageren hævdede, at ECB bør være gennemsigtig med hensyn til identiteten af de værdipapirer og særligt dækkede obligationer, som den har købt, og hvor meget den har betalt for hver af dem. ECB bør også offentliggøre mæglernes identitet og de gebyrer, der betales til dem, som et offentligt register.  

18. På videokonferencemødet den 25. januar 2016 forklarede ECB's repræsentanter, at ECB har oprettet en særlig intern database om opkøbsprogrammerne, og at ECB på grundlag af de oplysninger, der er uddraget heraf, udarbejder ugentlige interne fortrolige rapporter, der gør det muligt for Direktionen at overvåge de foretagne opkøb og træffe afgørelse om eventuelle fremtidige opkøb. 

19. På mødet gav ECB's repræsentanter Ombudsmanden et eksempel på en ugentlig intern rapport. Rapporten indeholdt regneark med oplysninger om indkøb opdelt efter land. ECB's repræsentanter forklarede, at mens opkøbsprogrammernes samlede beløb er offentligt tilgængelige oplysninger, er de detaljerede oplysninger, opdelt efter medlemsstat, fortrolige. Begrundelsen for at klassificere disse oplysninger som fortrolige var forklaret i ECB's svar på begæringen om aktindsigt (jf. præmis 3-14 ovenfor).

20. ECB's repræsentanter forklarede også, at det forhold, at et opkøbsprogram en dag ville blive afsluttet, ikke betyder, at der automatisk kunne gives offentlig adgang til alle de genererede rapporter. De anførte, at ECB ville være nødt til at foretage en analyse fra sag til sag, da offentliggørelsen af rapporter om afsluttede programmer stadig kunne afsløre ECB's pengepolitiske strategi og dermed underminere effektiviteten af igangværende programmer.

21. ECB's repræsentanter anførte også, at der var offentliggjort mange generelle oplysninger om opkøbsprogrammerne på ECB's websted, og at ECB ikke havde modtaget andre anmodninger om aktindsigt, der lignede klagerens. 

Ombudsmandens vurdering

22. På grundlag af oplysningerne i sagsakterne og de yderligere oplysninger, der blev indhentet på mødet den 25. januar 2016, mener Ombudsmanden, at ECB's afgørelse om at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter er korrekt og i overensstemmelse med den relevante retspraksis om aktindsigt i dokumenter, som ECB er i besiddelse af.

Relevant retspraksis:

23. Med hensyn til undtagelsen vedrørende ECB's beskyttelse af offentlighedens interesser for så vidt angår Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik (artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i afgørelse ECB/2004/3) fastslog Retten allerede i sin dom af 4. juni 2015 i sag T-376/13, Versorgungswerk mod ECB ^[6] (endnu ikke offentliggjort), at:

"... ECB råder ganske vist over et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af de [anmodede] oplysninger kan skade offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik [...], og at Unionens retsinstansers prøvelse af lovligheden af en sådan afgørelse derfor skal begrænses til en kontrol af, om formforskrifterne og begrundelsespligten er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning [...]. I den foreliggende sag var begrundelsespligten imidlertid ikke til hinder for, at ECB støttede sig på betragtninger, der tog hensyn til den hypotetiske adfærd, som markedsdeltagerne kunne udvise efter offentliggørelsen af de [anmodede] oplysninger (...), og de virkninger, som en sådan adfærd kunne have på fremtidige indgreb (præmis 53-55).

24. Retten fastslog endvidere følgende:

"Hvis markedsdeltagerne fik adgang til de detaljerede, opdelte oplysninger i bilag A og B til valutaaftalen, ville der være risiko for, at interventionsforanstaltningernes effektivitet og i sidste ende pengepolitikken ville blive påvirket, og det samme ville ECB's og Eurosystemets nationale centralbankers interne finanser. I dette scenarie har markedsdeltagerne en tendens til at ville opstille prognoser med henblik på mere specifikt at bestemme den type statsobligationer, som ECB og de nationale centralbanker i Eurosystemet køber, og koncentrere deres opkøb om disse typer obligationer. På den ene side er der risiko for, at det vil føre til højere priser på de typer obligationer, som markedsdeltagerne anser for at kunne købes af ECB og de nationale centralbanker i Eurosystemet "(punkt 80).

25. For Retten er der, når en intervention indebærer ECB's opkøb af statsobligationer, en klar risiko for, at markedsdeltagerne vil basere sig på oplysninger om disse typer opkøb tidligere for at identificere ECB's præferencer for visse typer statsobligationer (punkt 96).

26. Med hensyn til den foreliggende sag fremlagde ECB oplysninger om de to opkøbsprogrammer. Faktisk indeholder ECB's websted generelle (aggregerede kvantitative) oplysninger om de to opkøbsprogrammer, herunder belånbarhedskriterierne for ABSPP og CBPP3, nærmere oplysninger (på ugentlig basis) om værdipapirbeholdninger til amortiseret kostpris (offentliggjort i Eurosystemets ugentlige balance) og oplysninger om udsteders vægtede gennemsnitlige løbetid (offentliggjort på månedsbasis).

27. Ud over disse generelle oplysninger mener ECB, at yderligere detaljerede, opdelte (opdelte) data om opkøbsprogrammerne ikke kan offentliggøres, hverken helt eller delvist.

28. Med hensyn til undtagelsen vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til EU's eller en medlemsstats finanspolitik, monetære politik eller økonomiske politik forklarede ECB, at de to opkøbsprogrammer er en del af ECB's ekstraordinære pengepolitiske foranstaltninger. Videregivelse af detaljerede oplysninger om fordelingen af køb på tværs af udstedere kan føre til markedsfragmentering og underminere de lige konkurrencevilkår mellem udstedere og eksponeringsleverende institutter. ECB anførte f.eks., at offentliggørelse af navnene på udstedere af særligt dækkede obligationer og udstedere af værdipapirer af asset-backed typen, der reelt er købt, med stor sandsynlighed vil øge differentieringen i spreads til fordel for de udstedere/udstedere, hvis finansielle instrumenter er blevet købt af Eurosystemet, hvilket igen vil underminere finansieringsindsatsen for de udstedere, hvis finansielle instrumenter ikke er blevet købt. Ombudsmanden er enig i, at hvis dette skulle ske, ville offentlighedens interesser blive alvorligt skadet.

29. Endvidere anførte ECB, at offentliggørelse af navnene på udstedere og eksponeringsleverende institutter kan opfattes af markedet som et tegn på en sondring mellem finansielt sunde og finansielt svage udstedere og eksponeringsleverende institutter, hvilket fører til yderligere volatilitet og forvridninger på markedet. Igen er Ombudsmanden enig i, at hvis dette skulle ske, ville offentlighedens interesser blive alvorligt skadet.

30. Efter Ombudsmandens opfattelse - baseret på de svar og det eksempel, som ECB gav på mødet den 25. januar 2015 - er ECB's afslag på at give klageren aktindsigt i de ønskede dokumenter overbevisende. Som ECB har argumenteret for, og EU-domstolenes retspraksis accepterer, vil offentliggørelsen af denne type data sandsynligvis underminere Eurosystemets bestræbelser på at genoprette tilliden til de finansielle markeder og styrke transmissionen af pengepolitiske impulser. I ovennævnte retspraksis fastslog Retten, at ECB i sin begrundelse for afslaget på aktindsigt kan basere sig på den forventede adfærd på de finansielle markeder.

31. På grundlag af den meget detaljerede og omfattende undersøgelse af et eksempel på en ugentlig intern rapport mener Ombudsmanden også, at ECB's holdning om, at der ikke kunne gives delvis aktindsigt, er korrekt. Alle oplysningerne i rapporten faldt klart inden for rammerne af, hvad der kan betragtes som meget følsomme finansielle oplysninger.

32. Det skal i denne forbindelse bemærkes, således som ECB ligeledes har anført, at undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til finanspolitikken, valutapolitikken eller den økonomiske politik ikke er underlagt et kriterium om en mere tungtvejende offentlig interesse. Med andre ord, når dokumenterne er omfattet af undtagelsen (som ECB efter Ombudsmandens opfattelse overbevisende har argumenteret for), skal ECB afslå at give aktindsigt i dem.

33. Selv om loven ikke tillader, at den påberåbte undtagelse tilsidesættes af nogen offentlig interesse, er Ombudsmanden på grundlag af aktindsigten af den opfattelse, at den offentlige interesse ikke ville blive varetaget ved at udlevere de omtvistede dokumenter.

34. ECB påberåbte sig også en anden undtagelse (artikel 4, stk. 2, første led, i afgørelse ECB/2004/3) vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser hos ECB's modparter, herunder de fire ledere, der var kontraktligt udpeget i henhold til ABSPP. ECB hævdede, at offentliggørelse af individuelle transaktionsdata vedrørende dens modparter (gebyrer og provisioner betalt til dem) ville skade deres forretningsmæssige interesser, og det samme ville offentliggørelse af de kontraktlige aftaler med forvalterne eller clearingselskabet. Igen finder Ombudsmanden ECB's ræsonnement overbevisende, da sådanne oplysninger (betalte gebyrer) er kommercielt følsomme og fortrolige. Ombudsmanden har i denne forbindelse ligeledes anført, at ECB udnævnte de fire omhandlede ledere efter et offentligt udbud. Der er således ingen grund til at sætte spørgsmålstegn ved ECB's holdning.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der har ikke været fejl eller forsømmelser fra ECB's side.

Klageren og ECB vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 18. juli 2016

[1] Den pengepolitiske transmissionsmekanisme er den proces, hvorved pengepolitiske beslutninger påvirker økonomien generelt og prisniveauet i særdeleshed.

[2] ECB's afgørelse ECB/2014/45 af 19. november 2014 om gennemførelsen af programmet til opkøb af værdipapirer af asset-backed typen, betragtning 2, og ECB's afgørelse ECB/2014/40 af 15. oktober 2014 om gennemførelsen af det tredje program til opkøb af særligt dækkede obligationer, betragtning 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "International Securities Identification Number" (ISIN) (det internationale identifikationsnummer for værdipapirer).

[5] ECB's afgørelse af 4.3.2004 om aktindsigt i ECB's dokumenter (ECB/2004/3), EUT L 80, s. 42, som ændret ved afgørelse ECB/2011/6 af 9.5.2011, EUT L 158, s. 37, og ved afgørelse ECB/2015/1 af 21.1.2015, EUT L 84, s. 64.

[6] Denne sag, som i høj grad ligner den foreliggende sag, vedrørte ECB's afslag på aktindsigt i bilagene til udvekslingsaftalen af 15. februar 2012 mellem Grækenland, ECB og de nationale centralbanker i Eurosystemet, der er anført heri. Denne børsaftale blev indgået inden for rammerne af Securities Markets Programme (SMP), som ECB lancerede i maj 2010 for at genoprette den pengepolitiske transmissionsmekanismes funktion. I denne sag påberåbte ECB sig lignende argumenter for at afslå aktindsigt som i den foreliggende sag. Nærmere bestemt anførte ECB i det væsentlige, at "offentliggørelse af detaljerede, opdelte oplysninger om statsobligationer, som ECB og de nationale centralbanker i Eurosystemet har købt under SMP, kan få markedsdeltagerne til at drage konklusioner om den strategi, taktik og metode, der anvendes under SMP, og til at forudsige den strategi, taktik eller metode, der kan anvendes i fremtidige interventioner. Dette kan underminere effektiviteten af disse interventioner og i sidste ende Den Europæiske Unions pengepolitik og ECB's og Eurosystemets nationale centralbankers interne finanser" (se punkt 67).