Baggrunden

1. Klageren, der er luxembourgsk statsborger, ansøgte om stillingen som "konsulent", som blev opslået af De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge ("UNHCR"). Den udvalgte kandidat skulle være repræsentant for UNHCR og udøve hvervet som ikke-præsenterende dommer ved den franske nationale asyldomstol. Vedkommende skulle deltage i en "oprettelse" af domstolen og skulle vurdere asylansøgeres klager over afgørelser i første instans. Klagerens ansøgning blev afvist af UNHCR, da hun ikke var fransk statsborger.

2. Den 2. november 2012 kontaktede klageren Europa-Kommissionen for at spørge, om kravet om fransk statsborgerskab for den pågældende stilling var i overensstemmelse med EU-retten. I sit svar af 12. marts 2013 anførte Kommissionen, at artikel 45, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF") indeholder en undtagelse fra EU-borgernes ret til at arbejde i andre EU-medlemsstater i tilfælde af ansættelse i den offentlige sektor. Den tilføjede, at EU-Domstolen ("EU-Domstolen") har fastslået, at artikel 45, stk. 4, i TEUF omfatter "stillinger, der indebærer direkte eller indirekte deltagelse i udøvelsen af offentligretlige beføjelser og opgaver, der har til formål at beskytte statens eller andre offentlige myndigheders almene interesser. Sådanne stillinger forudsætter faktisk, at de personer, der beklæder dem, har et særligt loyalitetsforhold til staten og gensidighed i de rettigheder og pligter, som danner grundlaget for nationalitetsbåndet"^[1]. Kommissionen bemærkede, at overholdelsen af disse kriterier skal vurderes fra sag til sag. Den fandt, at denne undtagelse omfatter stillingen som fredsdommer, men at kun en konkret vurdering af arten af de opgaver og ansvarsområder, der skal udføres af dommeren ved den franske asyldomstol, kunne fastslå, om betingelserne i artikel 45, stk. 4, i TEUF var opfyldt. I den foreliggende sag anførte Kommissionen, at dens vurdering var, at undtagelsen i artikel 45, stk. 4, fandt anvendelse.

3. I sit svar af 15. marts 2013 undrede klageren sig over, hvorfor Kommissionen ikke havde anmodet de franske myndigheder om at give en detaljeret beskrivelse af arten af den pågældende stilling. Hun gjorde gældende, at Kommissionen ikke havde foretaget en grundig og individuel vurdering af stillingen.

4. Da klageren ikke modtog noget svar, skrev han den 5. april 2013 til Kommissionens Generalsekretariat. Hun gjorde gældende, at det næppe var berettiget, at opgaven med at sikre Frankrigs overholdelse af internationale forpligtelser på asylområdet blev overdraget til en person, som skulle være loyal over for Frankrig og varetage dets interesser. Desuden vedrørte den omhandlede situation ikke den offentlige sektor i en medlemsstat, men en international organisation.

5. Den 4. juni 2013 svarede Kommissionen klageren. Kommissionen bemærkede bl.a., at det i EU-Domstolens retspraksis anerkendes, at beskyttelsen af en medlemsstats generelle interesser ikke bringes i fare i situationer, hvor rettigheder i henhold til offentligretlige beføjelser udøves enten sporadisk eller undtagelsesvis af statsborgere fra andre medlemsstater. Efter at have henvist til UNHCR's forklaring om, at den ikke-præsenterende dommer ville udøve judicielle aktiviteter ved en fransk domstol, fandt Kommissionen imidlertid, at disse aktiviteter indebar direkte eller indirekte deltagelse i udøvelsen af offentligretlige beføjelser og opgaver, der har til formål at beskytte statens almene interesser. Udøvelsen af offentligretlige beføjelser vil finde sted regelmæssigt og vil ikke udgøre en meget lille del af aktiviteterne. Kommissionen fandt derfor, at kravet om fransk statsborgerskab i denne sag ikke var i strid med EU-rettens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed.

6. Klageren kontaktede Ombudsmanden, som indledte en undersøgelse af 1) påstanden om, at Kommissionen ikke havde undersøgt klagerens overtrædelsesklage grundigt, og 2) påstanden om, at Kommissionen burde tage sin materielle vurdering af klagerens overtrædelsesklage op til fornyet overvejelse. Ombudsmanden meddelte Kommissionen, at hun havde konstateret en række proceduremæssige mangler i behandlingen af klagerens korrespondance og overtrædelsesklage [2]. I sin udtalelse om klagen anerkendte Kommissionen de proceduremæssige mangler, der var opstået, og erklærede sig rede til at undskylde for dem. Ombudsmanden fandt derfor, at det ikke var berettiget at foretage yderligere undersøgelser af dette aspekt af klagen. Denne afgørelse vedrører således kun ovennævnte påstand og påstand.

7. Ombudsmanden har i forbindelse med undersøgelsen taget hensyn til parternes argumenter og udtalelser.

Påstået undladelse af at foretage en grundig undersøgelse af klagerens overtrædelsesklage og den tilsvarende påstand

Ombudsmandens forslag til en løsning

8. På grundlag af sin indledende vurdering foreslog Ombudsmanden Kommissionen en løsning i denne sag. Ombudsmandens oprindelige vurdering var, at Kommissionen ikke havde undersøgt traktatbrudsklagen grundigt og ikke havde baseret sine konklusioner på tilstrækkelige og overbevisende grunde.

9. Ombudsmanden fremsatte følgende forslag til en løsning:

"I lyset af sine konklusioner foreslår Ombudsmanden, at Kommissionen tager sin vurdering af traktatbrudsklagen op til fornyet overvejelse. Kommissionen kunne tage hensyn til Ombudsmandens overvejelser og navnlig de meget specifikke karakteristika ved den pågældende stilling. Ombudsmanden foreslår, at Kommissionen som et første skridt kontakter de franske myndigheder om sagen."

10. I sit svar på Ombudsmandens forslag fastholdt Kommissionen den holdning, at den faktisk havde vurderet sagen på et specifikt og individuelt grundlag, og at den rådede over tilstrækkelige oplysninger, da den besluttede, at undtagelsen i artikel 45, stk. 4, i TEUF fandt anvendelse. I dette svar uddybede Kommissionen de forklaringer, den havde givet i sit første svar på klagen.

11. Kommissionen anførte, at den havde anset to faktorer for at være vigtige ved formuleringen af sin holdning. For det første træffer den franske asyldomstol afgørelse i appelsager til prøvelse af afgørelser truffet af OFPRA (det franske kontor for beskyttelse af flygtninge og statsløse personer), hvorved der gives eller gives afslag på asyl (flygtningestatus), hvorved retten til asyl bringes til ophør, og der træffes afgørelse om ansøgninger om fornyet prøvelse af tidligere afgørelser. Kommissionen anførte, at sådanne beslutninger klart udgør "udøvelsen af offentligretlige beføjelser og opgaver, der har til formål at beskytte statens eller andre offentlige myndigheders almene interesser". For det andet træffer den franske asyldomstol afgørelser i individuelle sager ved afdelinger bestående af tre medlemmer, hvoraf et af medlemmerne udpeges af UNHCR. Han eller hun kaldes en "assesseur", er medlem af sektionen i hvert enkelt tilfælde og udnævnes som en kvalificeret specialist af UNHCR efter samstemmende udtalelse fra næstformanden for Conseil d'Etat. Deltagelse i den retlige beslutningstagning er derfor en central funktion for UNHCR's repræsentant. Denne repræsentant for UNHCR/"assesseur" har samme stemmeret som de to andre medlemmer af dommerkollegiet.

12. Kommissionen bemærkede, at alle disse betragtninger vedrører den pågældende stillings særlige karakteristika. Sagsøgeren gjorde derfor gældende, at det var hævet over enhver tvivl, at Kommissionen havde foretaget sin analyse »i hvert enkelt tilfælde«. Den anførte ligeledes, at den havde baseret sin afgørelse på tilstrækkelige oplysninger.

13. Som svar på argumentet om, at Kommissionen ikke tog behørigt hensyn til den pågældende stillings særlige karakter, anførte Kommissionen, at indehaveren af stillingen som fuldgyldigt medlem af den nationale ret deltager direkte i Frankrigs udøvelse af suverænitet og af dets jurisdiktion over flygtninge og asylansøgere, idet den direkte fastlægger enkeltpersoners rettigheder og forpligtelser i henhold til fransk ret og folkeretten.

14. Med hensyn til argumentet om, at Frankrig ikke finder det nødvendigt at forbeholde stillingen som andre medlemmer af den franske asyldomstol for franske statsborgere, anførte Kommissionen, at så længe betingelserne i artikel 45, stk. 4, er opfyldt, har medlemsstaterne et skøn ved fastlæggelsen af, hvilke stillinger de anvender undtagelsen på. Der kan være forskellige praktiske grunde til at beslutte, hvilke stillinger der skal reserveres til statsborgere, og hvilke der ikke skal, men det er ikke Kommissionens opgave at fortolke medlemsstaternes valg i denne henseende.

15. Som svar på argumentet om, at nationalitetskravet ikke var blevet pålagt i ca. 50 år før 2004, fastholdt Kommissionen sin holdning om, at der ikke er noget i den relevante retspraksis, der forhindrer en medlemsstat i at anvende nationalitetskravet i situationer, hvor et sådant krav ikke fandtes tidligere, så længe den pågældende stilling opfylder betingelserne i artikel 45, stk. 4, TEUF.

16. Samlet set hævdede Kommissionen, at dens analyse havde behandlet klagerens argumenter i detaljer, og at dens afgørelse var baseret på tilstrækkelige beviser. Den fandt det derfor unødvendigt at henvende sig til de franske myndigheder og var derfor ikke i stand til at acceptere Ombudsmandens forslag om at tage sin vurdering af traktatbrudsklagen op til fornyet overvejelse.

17. I sine bemærkninger til Kommissionens svar på Ombudsmandens forslag til en løsning fastholdt klageren sin klage.

Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

18. Ombudsmanden gennemgår normalt sin oprindelige vurdering i en sag i lyset af det svar, der modtages fra den pågældende institution. På grundlag af de bemærkninger, som Kommissionen fremsatte i sit svar på hendes forslag - som uddybede de tidligere fremsatte bemærkninger - accepterer Ombudsmanden, at der ikke længere ville være noget nyttigt formål med, at Kommissionen kontaktede de franske myndigheder.

19. Kommissionen har helt klart med rette antaget, at det er logisk at antage, at udøvelsen af hvervet som dommer ved en national domstol indebærer direkte eller indirekte deltagelse i udøvelsen af offentligretlige beføjelser, og at en medlemsstat derfor på grundlag af artikel 45, stk. 4, TEUF har ret til at beslutte, at de personer, der beklæder sådanne stillinger, skal være statsborgere i denne medlemsstat.

20. Hvis Kommissionen havde kontaktet de franske myndigheder i forbindelse med sin vurdering af traktatbrudsklagen, ville den have haft et mere fuldstændigt grundlag for at begrunde sin beslutning om, at undtagelsen i artikel 45, stk. 4, TEUF fandt anvendelse. Ombudsmanden accepterer imidlertid, at det materiale, som Kommissionen rådede over, og som den baserede sin afgørelse på, var tilstrækkeligt til at opfylde kriteriet om at have foretaget en sagsspecifik vurdering af den pågældende overtrædelsesklage.

Konklusion

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Ombudsmanden finder, at Kommissionen ikke har gjort sig skyldig i fejl eller forsømmelser i forbindelse med behandlingen af klagerens overtrædelsesklage.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Strasbourg, den 25.9.2015

[1] Domstolens dom af 17. december 1980, Kommissionen mod Belgien, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, præmis 10.

[2] Yderligere oplysninger om baggrunden for klagen, parternes argumenter og Ombudsmandens undersøgelse findes i den fulde ordlyd af Ombudsmandens forslag til en løsning på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark