Baggrunden for klagen

1. Klageren er ansat ved Den Europæiske Luftfartssikkerhedsmyndighed (EASA). I 2014 foretog to af hans kolleger en inspektion i en medlemsstat for at overvåge denne stats overholdelse af EU's luftfartssikkerhedslovgivning. Inspektørerne identificerede angiveligt to mangler. Kun én af manglerne førte imidlertid til en konstatering i den endelige kontrolrapport. Ifølge klageren fjernede en EASA-leder den anden konklusion af politiske årsager. Efter klagerens opfattelse udgjorde dette et alvorligt magtmisbrug. Han indgav derfor i begyndelsen af august 2014 en rapport om whistleblowing til OLAF [1]. Ved hjælp af denne procedure kunne klageren med rette forvente at blive beskyttet mod repressalier eller andre negative konsekvenser som følge af sin whistleblowerrapport.

2. Efter at have anmodet om forskellige præciseringer fra klageren meddelte OLAF i midten af december 2014 klageren, at det ved afgørelsen af, om der skulle indledes en undersøgelse, havde overvejet, om sagen henhørte under et af de prioriterede undersøgelsesområder. Den anførte, at den havde afvist sagen med den begrundelse, at OLAF ikke var det eneste organ, der havde beføjelse til at behandle denne sag. Da der syntes at opstå disciplinære spørgsmål inden for EASA, var dette et spørgsmål, der henhørte under EASA's administrerende direktørs myndighed. OLAF fandt det derfor hensigtsmæssigt at give EASA's administrerende direktør mulighed for at undersøge sagen. Endelig meddelte OLAF klageren, at det havde fremsendt en kopi af sin afgørelse til Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Transport (GD MOVE) til orientering.

3. Klageren henvendte sig derefter til Ombudsmanden og Kommissionens formand for at få hjælp i forbindelse med sin klage vedrørende OLAF.[2] Efterfølgende rettede klageren i slutningen af januar 2015 også sin klage til EASA i overensstemmelse med bestemmelserne om whistleblowing [3].

Ombudsmandens undersøgelse af OLAF's sagsakter

4. Ombudsmanden identificerede følgende påstande og påstande fremsat af klageren.

Påstande

1. OLAF besluttede med urette ikke at undersøge klagerens rapport om whistleblowing.

2. OLAF brugte for lang tid på at beslutte, om der skulle foretages en undersøgelse af whistleblowingrapporten.

Krav

OLAF bør:

i) indlede en undersøgelse af det spørgsmål, som klageren har rejst og

ii) yde ham beskyttelse som whistleblower.

5. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen ved at foretage en inspektion af OLAF's sagsakter for så vidt angår behandlingen af klagerens rapport om whistleblowing [4] Rapporten om denne inspektion blev fremsendt til klageren. Han kom ikke med nogen kommentarer.

Påstand om, at OLAF med urette besluttede ikke at undersøge klagerens whistleblowingrapport

Ombudsmandens foreløbige vurdering forud for inspektionen

6. I sin åbningsskrivelse til OLAF om inspektionen bemærkede Ombudsmanden, at forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 [5] giver OLAF vide skønsbeføjelser med hensyn til at beslutte, om der skal indledes en undersøgelse. OLAF havde meddelt klageren, at det havde besluttet ikke at indlede en undersøgelse af den indberettede sag, hovedsagelig fordi a) sagen ikke faldt ind under OLAF's prioriteter, og fordi b) OLAF ikke har enekompetence til at undersøge en sag, som kan indebære disciplinære spørgsmål.

7. Ombudsmanden gav udtryk for det synspunkt, at OLAF's holdning i princippet syntes at være i overensstemmelse med OLAF's skønsbeføjelser.

8. Ombudsmanden gav imidlertid også udtryk for det foreløbige synspunkt, at OLAF's beslutning om ikke at undersøge sagen og henvise klagen til EASA gav anledning til - muligvis systemiske - betænkeligheder med hensyn til OLAF's håndtering af whistleblowingsager. I henhold til vedtægtens artikel 22a skal en whistleblower indberette et tilfælde af alvorlige uregelmæssigheder enten til sin egen institution eller til OLAF. Følgelig giver vedtægtens artikel 22a mulighed for at vælge, hvor en whistleblower kan henvende sig. I den foreliggende sag syntes klageren bevidst at have valgt at kontakte OLAF, tilsyneladende ud fra den antagelse, at en af hans overordnede i EASA havde instrueret sine kolleger i at manipulere en teknisk rapport af politiske årsager. Desuden rejste klageren tvivl om, hvorvidt dette var et isoleret tilfælde, og hævdede, at sagen kan være et generelt problem. Han hævdede også, at instrukserne kan stamme fra EASA's øverste ledelse. OLAF's beslutning om ikke at indlede en undersøgelse af klagerens rapport om whistleblowing indebar imidlertid, at klageren i første omgang skulle rejse sagen over for de personer, som han mente var ansvarlige for den påståede alvorlige forseelse.

9. Det viste sig, at en sådan tilgang kunne afskrække whistleblowere og dermed risikere at svække effektiviteten af bestemmelserne om whistleblowing. Af disse grunde besluttede Ombudsmanden at indlede en undersøgelse af denne sag.

Ombudsmandens endelige vurdering

10. Denne sag vedrører ikke indholdet af klagerens klage, men snarere den måde, hvorpå den blev behandlet af OLAF.

11. Selv om OLAF har skønsbeføjelser til at beslutte ikke at indlede en undersøgelse i forbindelse med en bestemt sag, er det imidlertid klart, at det bør begrunde enhver sådan afgørelse, det træffer.

12. Under Ombudsmandens inspektion blev det klart, at OLAF nøje havde overvejet, om der skulle indledes en undersøgelse i forbindelse med klagerens whistleblowingrapport, og havde baseret sin konklusion på objektive kriterier. OLAF identificerede sagen som en potentielt alvorlig sag, der falder ind under dets eget mandat. Den konkluderede endvidere, at eftersom rapporten muligvis vedrørte en disciplinærsag, var den ikke det eneste organ, der havde beføjelse til at behandle den. I betragtning af, at en leders manipulation af en inspektionsrapport muligvis udgør et alvorligt magtmisbrug, er OLAF's holdning i denne henseende rimelig.

13. Endnu vigtigere var det, at det fremgik af de kontrollerede dokumenter, at Ombudsmandens bekymring med hensyn til eksistensen af et potentielt systemisk problem var ubegrundet.

14. Ombudsmandens foreløbige analyse havde primært fokuseret på OLAF's beslutning om at henlægge sagen. Det viste sig imidlertid, at OLAF ikke afsluttede sagen, men fremsendte sagen til EASA til vurdering. OLAF anmodede desuden EASA om at underrette det om sin analyse af det underliggende spørgsmål og forbeholdt sig også ret til at indlede sin egen undersøgelse senere. Selv om OLAF havde meddelt klageren, at det ikke ville behandle sagen, tog det derfor de nødvendige skridt til at forfølge sagen og undersøge den ordentligt.

15. Desuden er det nu blevet fastslået, at OLAF aldrig anmodede eller opfordrede klageren til at henvende sig til EASA med sin whistleblowingrapport. de oplysninger, som OLAF fremsendte til EASA, blev behørigt anonymiseret og gjorde det ikke muligt for EASA at identificere kilden til whistleblowingrapporten.

16. Ombudsmanden bemærker, at selv om klageren hævdede, at en eller flere af hans overordnede var involveret i at manipulere den relevante inspektionsrapport, var der intet, der tydede på, at EASA's administrerende direktør, som OLAF henviste sagen til, var involveret i den påståede uregelmæssighed. Ombudsmanden mener derfor, at OLAF handlede hensigtsmæssigt, da det besluttede at henvise sagen til behandling hos EASA's administrerende direktør og kræve, at sidstnævnte aflægger rapport til agenturet.

17. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at OLAF handlede korrekt i forbindelse med behandlingen af klagerens whistleblowingrapport. Ombudsmanden finder det imidlertid yderst uheldigt, at OLAF i sit svar til klageren ikke på en tilstrækkelig eksplicit måde forklarede, at selv om det havde overført sagen til EASA, havde det ikke endeligt besluttet ikke at forfølge sagen. Klageren havde måske ikke fundet det nødvendigt at klage til Ombudsmanden, hvis han havde forstået, at OLAF ikke blot havde afvist sagen, men faktisk forbeholdt sig ret til at blive direkte involveret afhængigt af det svar, det ville modtage fra EASA's administrerende direktør.

Påstand om, at OLAF brugte for lang tid på at beslutte, om der skulle foretages en undersøgelse af indberetningen af uregelmæssigheder

Ombudsmandens foreløbige vurdering forud for inspektionen

18. I Ombudsmandens åbningsskrivelse til OLAF om en inspektion i denne sag bemærkede hun, at forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 ikke fastsætter nogen specifik frist, inden for hvilken OLAF skal underrette en whistleblower om sin afgørelse om, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse eller ej. Vedtægtens artikel 22b bestemmer imidlertid, at OLAF senest 60 dage efter modtagelsen af en indberetning skal underrette en whistleblower om den tid, der er nødvendig for at træffe passende foranstaltninger. Der henvises også til denne frist i punkt 5.2 i OLAF's retningslinjer for undersøgelsesprocedurer for OLAF's ansatte af 1. oktober 2013.

19. I dette tilfælde synes der at have været en misforståelse med hensyn til den nøjagtige karakter af klagerens rapport fra begyndelsen af august 2014. Det fremgik, at det følgeblad, som klageren havde fremsendt sammen med sin rapport, udtrykkeligt henviste til artikel 22c i tjenestemandsvedtægten [6]. Selv om dette forhold skulle afklares, syntes OLAF først at have anmodet om præciseringer i denne henseende i midten af oktober 2014, dvs. mere end 60 dage efter modtagelsen af klagerens rapport. Få dage senere meddelte OLAF endelig klageren, at han skulle modtage sin afgørelse om en eventuel indledning af en undersøgelse senest medio november 2014. Fristen på 60 dage blev således overholdt efter præciseringerne.

20. I midten af november 2014 kontaktede OLAF igen klageren for at meddele ham, at det var ved at færdiggøre sin udtalelse. OLAF anmodede også om yderligere præciseringer. I overensstemmelse med de gældende procedurer sendes den udtalelse, der udarbejdes af OLAF's tjenestegrene, derefter til generaldirektøren, som beslutter, om den skal godkendes eller ændres. Ombudsmanden var af den opfattelse, at det forhold, at dette yderligere skridt tog ca. en måned at fuldføre, ikke forekom overdrevent. Ikke desto mindre underrettede Ombudsmanden OLAF om, at den tid, det tog OLAF at fastslå, at det var nødvendigt at anmode om præciseringer, ved første øjekast forekom alt for lang.

Ombudsmandens endelige vurdering

21. Med hensyn til den påståede forsinkelse i behandlingen af klagerens whistleblowingrapport forklarede OLAF's repræsentanter under inspektionen, at klagerens rapport blev registreret i begyndelsen af august 2014. På grund af en administrativ forsinkelse som følge af sommerferieperioden blev den imidlertid først overdraget til en sagsbehandler i slutningen af august 2014.

22. Repræsentanterne for OLAF undskyldte for eventuelle gener for klageren i denne henseende og anmodede ombudsmandens tjenestegrene om at underrette klageren herom, hvilket de gjorde.

23. Eftersom OLAF har erkendt, at der var en forsinkelse, og har undskyldt denne forsinkelse, og klageren ikke har fremsat bemærkninger, finder Ombudsmanden ingen grund til at gå videre med sagen.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Ved at videresende det spørgsmål, som klageren havde rejst, til EASA med henblik på en første vurdering, behandlede OLAF klagerens whistleblowingrapport på passende vis. Desuden er der ingen grund til at foretage yderligere undersøgelser af den forsinkelse, som OLAF har pådraget sig i forbindelse med undersøgelsen af sagen.

Klageren og OLAF vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkning

Med hensyn til fremtidige lignende sager kunne OLAF overveje at informere whistleblowere på en mere eksplicit måde, således at dets beslutning om ikke at træffe øjeblikkelige foranstaltninger, men først at videresende en sag til en anden EU-institution eller et andet EU-organ til vurdering, ikke indebærer, at OLAF helt har afvist sagen, men snarere bør betragtes som et passende første skridt i vurderingen af den klage, som whistlebloweren har indberettet.

Emily O'Reilly

Strasbourg, den 11. august 2015

[1] I henhold til personalevedtægtens artikel 22a kan en whistleblower indberette de formodede uregelmæssigheder enten til den institution, hvor vedkommende arbejder, eller til OLAF.

[2] I sin klage til Ombudsmanden klagede klageren også over EASA. Han hævdede, at EASA i modsætning til agenturets interne procedurer manipulerede resultaterne af en teknisk inspektion ved at fjerne en konstatering i den endelige rapport. Da EASA imidlertid efterfølgende begyndte at behandle sin whistleblowingrapport, meddelte klageren Ombudsmanden, at han ønskede at frafalde sin klage over EASA for øjeblikket. Ikke desto mindre forbeholdt han sig ret til at henvende sig til Ombudsmanden igen i fremtiden, hvis EASA's opfølgning på hans rapport viser sig at være utilfredsstillende.

[3] Vedtægtens artikel 22a.

[4] Dette skete i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand.

[5] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11.9.2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EUT 2013, L 248, s. 1).

[6] Vedtægtens artikel 22c fastsætter bl.a. en klageprocedure for whistleblowere, der er utilfredse med den måde, hvorpå deres whistleblowingrapport blev behandlet, eller som selv blev behandlet som følge af deres whistleblowingrapport.