Baggrunden for klagen

1. Denne undersøgelse på eget initiativ er baseret på en klage indgivet af en islandsk ikke-statslig organisation (NGO)[1], som har underskrevet en tilskudskontrakt (»kontrakten«) med Europa-Kommissionen. Kontrakten trådte i kraft den 22. juni 2012, og dens gennemførelsesperiode skulle udløbe på det tidspunkt, hvor Kommissionen ville foretage den endelige betaling, og under alle omstændigheder senest 18 måneder efter udløbet af gennemførelsesperioden (som skulle løbe mellem den 1. september 2012 og den 31. august 2015). Formålet med kontrakten var at gennemføre en foranstaltning, der havde til formål at øge beskæftigelsesegnetheden for lavt kvalificerede arbejdstagere. Foranstaltningen skulle delvis finansieres gennem instrumentet til førtiltrædelsesbistand (»IPA«)[2]. Reglerne for samarbejdet om EU's finansielle bistand til Island under IPA er fastsat i den rammeaftale, der er undertegnet mellem EU og Island [3]. Kommissionen forpligtede sig til at finansiere højst 1 875 000 EUR, svarende til 75 % af de samlede mulige støtteberettigede omkostninger. Kommissionen betalte klageren en første rate på 419 980,66 EUR den 17. juli 2012.

2. I december 2013 meddelte Kommissionen klageren, at der som følge af Islands beslutning om at stille tiltrædelsesforhandlingerne med EU i bero [4] ikke ville blive ydet bistand under IPA til dette land, og at kontrakten derfor ville blive bragt til ophør. Kommissionen opfordrede klageren til at deltage i en høringsprocedure i overensstemmelse med kontrakten. Klageren gjorde indsigelse mod opsigelsen og hævdede, at den ville være ulovlig, og at kontrakten var uafhængig af den islandske regerings politiske beslutninger. Desuden hævdede den, at Kommissionens såkaldte høring var en proces "dikteret af en part" og udelukkende havde til formål at høre klageren om projektets udfasning, mens klageren havde været villig til at nå frem til en rimelig løsning med Kommissionen. Den anførte, at den havde handlet ud fra den antagelse, at kontrakten var et fuldt ud effektivt og bindende instrument. Dette betød f.eks., at selskabet påtog sig omfattende finansielle forpligtelser for omhyggeligt at opfylde sine forpligtelser i henhold til kontrakten. Desuden havde den påtaget sig sociale forpligtelser. Den anførte, at "forventningerne er blevet opbygget i LLL-centre, erhvervsråd, i det formelle skolesystem og blandt praktiserende vejledere under arbejdsmarkedsparternes auspicier. Vigtigst af alt er der personer, der venter på, at deres kompetencer, der er erhvervet på arbejdsmarkedet, formelt anerkendes."

3. Kommissionen opsagde kontrakten med virkning fra april 2014 og meddelte klageren, at den ville refundere alle støtteberettigede udgifter, der var afholdt indtil dette tidspunkt. Klageren beskyldte imidlertid Kommissionen for at tilbageholde betalinger for projekter, der var gennemført forud for opsigelsesskrivelsen. Efter kontraktens ophør holdt klageren projektet i gang på trods af manglende finansiering fra Kommissionen. Klageren modtog fra Kommissionen 419 980,66 EUR ud af det maksimale beløb på 1 875 000 EUR, som klageren ville have været berettiget til i henhold til kontrakten, hvis kontrakten var blevet gennemført fuldt ud.

4. Ombudsmanden indledte en undersøgelse på eget initiativ af påstanden om, at Kommissionen fejlagtigt opsagde kontrakten på grundlag af de islandske myndigheders beslutning om at sætte tiltrædelsesforhandlingerne i bero, samtidig med at den undlod at anvende den mindelige bilæggelsesprocedure, der er fastsat i kontrakten. Knyttet til denne påstand er påstanden om, at Kommissionen bør genoptage udbetalingen af de finansielle bidrag til klageren i henhold til kontrakten ^[5].

Påstand om uretmæssig opsigelse og undladelse af at anvende mæglingsproceduren og tilhørende krav

Ombudsmandens løsningsforslag

5. Den 5. november 2014 fremsatte Ombudsmanden et forslag til en løsning. Ombudsmanden tog i sit forslag til løsning hensyn til parternes argumenter og udtalelser.

6. Ombudsmanden analyserede omhyggeligt kontrakten og fandt, at der ikke er noget i den, der tyder på, at dens gennemførelse er betinget af fortsættelsen eller resultatet af tiltrædelsesforhandlingerne. Ombudsmanden tilføjede, at selv om kontrakten burde fortolkes i lyset af den bredere sammenhæng, hvori den blev undertegnet, er Kommissionens holdning ikke berettiget af mindst to grunde.

7. For det første er formålet med IPA-bistanden at bistå kandidatlande og potentielle kandidatlande med henblik på medlemskab. Målet om faktisk at blive medlem af EU behøver derfor ikke at være umiddelbart eller helt sikkert. Kontrakten kunne derfor fortsat gennemføres.

8. For det andet fastsættes det i rammeaftalen, at hvis kontrakten opsiges, skal "enhver bistand, der stadig er under udførelse, ydes, indtil den er afsluttet". Kommissionen gjorde gældende, at denne artikel ikke bør påberåbes, da rammeaftalen stadig er i kraft. Ombudsmanden afviste imidlertid dette argument som uvederhæftigt. Hun anførte, at hvis Kommissionens bistandsforpligtelser består på trods af opsigelsen af rammeaftalen, er Kommissionen så meget desto mere forpligtet til at opretholde den finansielle bistand, så længe aftalen stadig er i kraft. Kommissionen kunne derfor ikke ensidigt opgive sine finansieringsforpligtelser over for klageren.

9. Ombudsmanden afviste også Kommissionens argument om, at klageren ikke samarbejdede med Kommissionen i god tro om at finde en løsning på dødvandet gennem høringer. Hun mente, at det er tvivlsomt, om der rent faktisk fandt en "høring" sted i forbindelse med kontrakten, eftersom Kommissionen under høringsforhandlingerne ikke overvejede nogen anden løsning end at udfase det igangværende projekt og derfor ikke gav mulighed for at nå til enighed om, hvorvidt parterne effektivt kunne gennemføre kontrakten.

10. Ombudsmanden mente desuden, at kontrakten ikke kun havde skabt retlige forpligtelser, men også moralske og sociale forpligtelser, som forhindrede Kommissionen i at handle på den måde, den gjorde. Det var uretfærdigt, hvis ikke urimeligt, at lægge hele byrden af usikkerheden i forbindelse med tiltrædelsesprocessen på en NGO's skuldre. Det var også urimeligt at forvente, at de finansielle omkostninger ved det politiske dødvande i forhandlingerne skulle bæres af de tiltænkte endelige støttemodtagere, som sammen med klagerens arbejdsmarkedsparter og dennes ansatte havde en berettiget forventning om, at projektet ville blive afsluttet.

11. Ombudsmanden konkluderede, at Kommissionens adfærd udgjorde fejl eller forsømmelser, og foreslog følgende løsning:

"Under hensyntagen til ovenstående resultater foreslår Ombudsmanden, at Kommissionen tager sin holdning op til fornyet overvejelse med henblik på at yde alle de finansielle bidrag, der skal betales i henhold til kontrakten, indtil den er afsluttet."

12. Ombudsmanden anmodede også Kommissionen om at tage stilling til klagerens erklæring om, at Kommissionen ikke havde betalt den de skyldige beløb for foranstaltninger, der var gennemført forud for den påståede opsigelse. Hun tilføjede, at hun forventede, at Kommissionen straks ville træffe foranstaltninger for at afvikle de udestående beløb, hvis klagerens erklæring var korrekt.

13. I sit svar på Ombudsmandens forslag til en løsning anførte Kommissionen, at den af en række grunde ikke var i stand til at acceptere det.

14. For det første fastholdt den, at den var berettiget til at opsige kontrakten på de betingelser, der var fastsat i den [6]. Den insisterede på, at kontrakten skal fortolkes i lyset af den bredere sammenhæng, hvori den blev undertegnet, dvs. EU-tiltrædelsessammenhængen, som bilag I til kontrakten indeholder flere henvisninger til [7]. Desuden var klageren udmærket klar over den bredere sammenhæng, hvori kontrakten blev undertegnet, hvor Islands regering spillede en vigtig rolle [8], og hvor den finansierede foranstaltnings relevans for EU-tiltrædelsesprocessen var af allerstørste betydning. Kommissionen gjorde gældende, at uden denne sammenhæng ville foranstaltningen ikke længere kunne gennemføres effektivt og hensigtsmæssigt.

15. For det andet hævdede Kommissionen, at eftersom Island ophørte med at forfølge målet om EU-medlemskab af egen vilje, var Kommissionens beslutning om at opsige kontrakten ikke "utidig og uden grundlag i fakta", som den islandske regering havde hævdet. Kommissionen gentog, at eftersom målet med IPA-finansieringen om at bistå Island i dets bestræbelser på at overholde gældende EU-ret [9] med henblik på medlemskab ikke længere kunne opfyldes, ville Kommissionen ikke udøve sit ansvar for at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-budgettet korrekt, hvis den accepterede Ombudsmandens forslag. Desuden benægtede Kommissionen, at den havde skabt det indtryk, at den ville være villig til at fortsætte finansieringen af igangværende projekter.

16. For det tredje fastholdt Kommissionen sit synspunkt om, at den ikke var forpligtet til at følge den mindelige forligsprocedure, der er fastsat i artikel 13 i de almindelige betingelser for kontrakten, eftersom denne procedure skal følges, inden en tvist indbringes for retterne i Bruxelles, og ikke inden kontrakten opsiges på grundlag af artikel 12, stk. 1, i de almindelige betingelser. Kommissionen gentog, at den behørigt hørte klageren forud for opsigelsen af kontrakten. Det insisterede på, at det "viste fleksibilitet og foreslog alternativer for at nå frem til en gensidigt acceptabel løsning", og at høringen ikke var formålsløs. Kommissionen tilføjede, at den havde fremsat et forslag om udfasning af kontrakten til klageren mundtligt gennem det islandske udenrigsministerium, men klageren afviste sit tilbud.

17. Med hensyn til de udestående betalinger, som klageren havde anmodet om, anførte Kommissionen, at den i opsigelsesskrivelsen havde forklaret klageren, at den ville refundere alle støtteberettigede omkostninger, der var afholdt indtil datoen for førtidig opsigelse (dvs. den 11. april 2014), så længe den modtog en betalingsanmodning og en endelig rapport i overensstemmelse med artikel 2 i kontraktens almindelige betingelser. Den bemærkede, at den rapport, som klageren sendte i juni 2014, ikke var i overensstemmelse med de kontraktlige krav. Kommissionen havde skrevet til klageren og forklaret, at der skulle indsendes en endelig rapport i den korrekte form, men klageren nægtede at sende en sådan rapport.

18. Kommissionen tilføjede, at på grund af klagerens manglende indsendelse af en endelig rapport for perioden 1. september 2012-11. april 2014 tegnede sidstnævnte sig ikke for 148 670,38 EUR (som var blevet udbetalt til klageren som en del af en første rate i juli 2012). Kommissionen anførte, at medmindre klageren bogfører dette beløb, kan den blive nødt til at inddrive det for at beskytte EU's finansielle interesser.

19. Kommissionen anførte ikke desto mindre, at selv om den ikke er parat til at acceptere Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning af ovennævnte årsager, er den fortsat åben for forslag fra Ombudsmanden om, hvordan Kommissionen og klageren kan finde en alternativ løsning.

20. Klageren anførte, at Kommissionen blot havde gentaget de synspunkter og argumenter, som den allerede havde fremført, og som er baseret på den forkerte forudsætning, at en politisk beslutning om at sætte tiltrædelsesforhandlingerne i bero automatisk bør føre til, at private kontrakter bliver ugyldige. Klageren fastholdt, at kontrakten ikke var betinget af, at Island blev medlem af EU, eller af en fortsættelse af tiltrædelsesforhandlingerne. Da Kommissionen ikke har fremført nye argumenter, som ikke allerede er blevet afvist, er det ikke konstruktivt at fortsætte drøftelserne. Klageren udtrykte håb om, at Ombudsmanden vil være i stand til at løse sagen på den måde, der allerede er foreslået.

21. Med hensyn til de udestående fakturaer afviste klageren den "meget upassende insinuation af uregelmæssigheder ... med hensyn til den finansiering, som Kommissionen allerede havde fordelt". Klageren hævdede, at eftersom klageren altid har anfægtet Kommissionens ulovlige opsigelse af kontrakten, ville fremsendelsen af en endelig rapport modsige klagerens argument om, at opsigelsen er ulovlig og ville svare til at acceptere den. Den statusrapport, som den sendte til Kommissionen den 10. juli 2014, indeholdt alle de krævede finansielle oplysninger og udgør en passende form for rapportering, så længe tvisten ikke er blevet løst. Det tilføjede, at "at fremsætte trusler, som Kommissionen gør, med hensyn til at kræve midler tilbage, som de udmærket er klar over er blevet korrekt fordelt, modtaget og anvendt, er et slag under bæltet, der ikke passer til EU-Kommissionen. Det viser imidlertid udmærket det uoverstigelige pres, som Kommissionen har lagt på [klageren] i denne sag."

Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

22. Ombudsmanden finder det beklageligt, at Kommissionen, som klageren med rette anførte, blot gentog den holdning, den havde indtaget i den udtalelse, den havde forelagt Ombudsmanden, inden hun fremsatte sit forslag til en løsning. Det er ikke nødvendigt, at Ombudsmanden gentager alle de betragtninger, hun fremsatte i dette forslag. Hun har allerede forklaret, hvorfor Kommissionen efter hendes opfattelse ikke var berettiget til at antage, at kontrakten ikke længere kunne gennemføres effektivt eller hensigtsmæssigt, selv under hensyntagen til den bredere sammenhæng, hvori den blev undertegnet.

23. Med hensyn til Kommissionens argument vedrørende den rolle, som den islandske regering spillede i forbindelse med undertegnelsen af kontrakten, påpeger Ombudsmanden, at det ikke desto mindre forholder sig således, at den islandske regering ikke var part i kontrakten, og at dens hensigter eller handlinger ikke bør anses for at udgøre gyldige grunde til at opsige kontrakten, da der ikke findes en specifik bestemmelse herom i selve kontrakten.

24. Med hensyn til Kommissionens påstand om, at den behørigt hørte klageren forud for opsigelsen af kontrakten, erkendte Kommissionen samtidig, at dens "høringer" havde til formål at finde "en gensidigt acceptabel løsning for udfasningen af aktiviteterne i henhold til kontrakten"(fremhævelse tilføjet). Det er klart, at Kommissionen allerede havde besluttet at opsige kontrakten, og at høringen kun vedrørte detaljerne i denne opsigelse. I denne forbindelse bør der tages hensyn til, at i) den pågældende klausul, der fastsætter en sådan høring, giver Kommissionen en betydelig manøvremargen med hensyn til, hvornår den skal påberåbes, og ii) det var Kommissionen, der pålagde klageren klausulen gennem de almindelige betingelser.

25. Ombudsmanden fastholder derfor konklusionen i sit løsningsforslag om, at Kommissionens adfærd udgjorde fejl eller forsømmelser.

26. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen i sit svar på hendes forslag anførte, at den havde vist, at den havde til hensigt at finde en alternativ løsning sammen med klageren, og at den i denne henseende fortsat var åben over for forslag fra Ombudsmanden. Kommissionen gjorde det imidlertid også klart, at den ikke accepterede Ombudsmandens forslag. Ombudsmanden kan derfor ikke se, hvilke andre forslag hun kunne fremsætte, som Kommissionen ville finde acceptable. Under alle omstændigheder er uoverensstemmelsen mellem de synspunkter, som Kommissionen på den ene side og klageren på den anden side har fremført, af en sådan art, at der ikke synes at foreligge en gensidigt acceptabel kompromisløsning.

27. Under disse omstændigheder mener Ombudsmanden, at det ikke vil være hensigtsmæssigt at fortsætte denne undersøgelse ved at fremsætte en henstilling til Kommissionen. Hun afslutter derfor sagen med to kritiske bemærkninger nedenfor.

Konklusion

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion og kritiske bemærkninger:

Kommissionens førtidige opsigelse af kontrakten med den begrundelse, at den islandske regering havde stillet tiltrædelsesforhandlingerne i bero, udgjorde alvorlige fejl eller forsømmelser.

Kritiske bemærkninger

Kommissionen har handlet forkert og i ond tro i denne sag. I betragtning af Kommissionens rolle som traktaternes vogter og under hensyntagen til retten til god forvaltning, der er anerkendt i artikel 41 i EU's charter om grundlæggende rettigheder, kan Kommissionens handlinger forventes at være af den største anstændighed og integritet. Faktisk kan Kommissionen i sine forbindelser med tiltrædelseslandene og med andre parter i tiltrædelseslandene med rimelighed forventes at være et eksempel på god forvaltning og fastsætte standarder, der skal følges af tiltrædelseslandene, når tiden er inde. Den omstændighed, at en tiltrædelsesstat som i det foreliggende tilfælde har stillet sine tiltrædelsesforhandlinger i bero, fritager ikke Kommissionen for dens forpligtelse til at handle eksemplarisk.

Kommissionens handlinger i denne sag er helt uacceptable og har den konsekvens, at ikke blot Kommissionens, men også hele EU's omdømme undermineres. Det er fortsat i Kommissionens, Den Europæiske Unions og klagerens interesse, at Kommissionen retter op på sin retsstridige adfærd, selv på dette sene tidspunkt.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Strasbourg, den 15. juni 2015

[1] Da klageren ikke har bopæl i Den Europæiske Union, kunne Ombudsmanden ikke behandle klagen direkte. Hun besluttede imidlertid at undersøge de betænkeligheder, der var rejst i denne sag, ved hjælp af en undersøgelse på eget initiativ.

[2] Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 af 17.7.2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (Ipa) (EUT 2006, L 210, s. 82).

[3] Rammeaftale mellem Islands regering og Europa-Kommissionen om reglerne for samarbejde om EU's finansielle bistand til Island inden for rammerne af gennemførelsen af bistanden under instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA), undertegnet den 8. juli 2011.

[4] Efterfølgende anmodede Islands regering i marts 2015 om, at "Island ikke skulle betragtes som kandidatland til EU-medlemskab".

[5] Yderligere oplysninger om baggrunden for klagen, parternes argumenter og Ombudsmandens undersøgelse findes i den fulde ordlyd af Ombudsmandens forslag til mindelig løsning på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60402/html.bookmark

[6] Artikel 12.1 i de almindelige betingelser: "Hvis en part mener, at kontrakten ikke længere kan gennemføres effektivt eller hensigtsmæssigt, skal den rådføre sig med den anden part. Hvis der ikke opnås enighed om en løsning, kan hver af parterne opsige kontrakten med to måneders skriftligt varsel uden at skulle betale erstatning.

[7] Kommissionen har som eksempel nævnt punkt 5.4 i bilag I. Den har følgende ordlyd: "Dette projekt støtter beskæftigelse og udvikling af menneskelige ressourcer, hvilket vil forberede Island på deltagelse i EU's fælles politikker og gennemførelse af EU-midler, navnlig Den Europæiske Socialfond (ESF)" (fremhævelse tilføjet af Kommissionen.

[8] Kommissionen forklarede, at den islandske regering havde outsourcet nogle af sine funktioner gennem en tjenesteydelseskontrakt med klageren, og at den sammen med klageren havde deltaget i kontraktforhandlingerne med Kommissionen.

[9] Udtrykket "gældende EU-ret" henviser til den gældende EU-ret i EU (dvs. alle traktater, EU-lovgivning, internationale aftaler, standarder, retsafgørelser, bestemmelser om grundlæggende rettigheder og horisontale principper i traktaterne såsom ligestilling og ikkeforskelsbehandling). Alle kandidatlande skal acceptere den gældende EU-ret fuldt ud for at blive medlem af Den Europæiske Union.