# Afgørelse i sag 1148/2013/TN - Afslag på aktindsigt i et dokument vedrørende gennemførelsen af aftalen mellem EU og USA om programmet til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP)
- Forfatter: Den Europæiske Ombudsmand
- Dato: 2015-03-02T07:30+01:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/da/54678)
---
> Sagen vedrørte Europols afslag på at give aktindsigt i et dokument vedrørende gennemførelsen af aftalen mellem EU og USA om programmet til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP).
> 
> For at kunne vurdere, om Europol anvendte de relevante regler for aktindsigt korrekt, var Ombudsmanden nødt til at se det pågældende dokument. Europol hævdede dog, at det ikke var muligt at tillade Ombudsmanden at se dokumentet, efter som det ville kræve samtykke fra de amerikanske myndigheder, og dette havde de amerikanske myndigheder afvist. Ifølge de aftalte "teknikaliteter" mellem EU og USA vedrørende gennemførelsen af TFTP-aftalen har USA ret til at nedlægge veto mod, at Europol deler oplysninger, der er tilvejebragt af USA, med tredjepart. USA gjorde i dette tilfælde brug af vetoretten og afviste at give samtykke.
> 
> Ombudsmanden mødtes med den amerikanske ambassadør, men USA fastholdt sit veto. Det var følgelig ikke muligt for Ombudsmanden at få indsigt i dokumentet, selv om Europol samarbejdede fuldt ud med Ombudsmanden.
> 
> Ombudsmanden så sig derfor nødsaget til at afslutte sin undersøgelse. Hun bad dog Europa-Parlamentet overveje, om det kan accepteres, at en aftale med en udenlandsk regering forhindrer Ombudsmanden i at udføre sit arbejde. Hun påpegede i særdeleshed, at "teknikalitetsbestemmelserne" i modsætning til selve TFTP-aftalen aldrig var blevet sendt til godkendelse hos hverken Rådet eller Europa-Parlamentet.
> 
Baggrunden for klagen
---------------------

**1.** Klagen, som et medlem af Europa-Parlamentet indgav til Ombudsmanden i juni 2013, vedrørte Europols afslag i august 2012 på i henhold til Europols regler om aktindsigt at give aktindsigt i et dokument vedrørende gennemførelsen af aftalen mellem EU og USA om programmet til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP)[\[1\].](#_ftn1 ""){#_ftnref1} Dokumentet er en rapport fra marts 2012 om en revision foretaget i november 2011 af Europols Fælles Kontrolinstans[\[2\].](#_ftn2 ""){#_ftnref2}

Undersøgelsen
-------------

**2.** Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen og identificerede følgende påstand og påstand:

1) Europol har med urette nægtet aktindsigt i den pågældende rapport fra Den Fælles Kontrolinstans.

2) Europol bør tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse og give fuld eller delvis aktindsigt i indberetningen.

**3.** Europol nægtede aktindsigt i rapporten med den begrundelse, at en af undtagelserne fra aktindsigt, der er fastsat i de regler, som Europols Styrelsesråd har vedtaget om aktindsigt i Europols dokumenter[\[3\],](#_ftn3 ""){#_ftnref3} fandt anvendelse. For at Ombudsmanden kunne afgøre, om disse regler rent faktisk var blevet anvendt korrekt af Europol, meddelte Ombudsmanden Europol, at hun var nødt til at gennemgå rapporten. Ombudsmandens statut giver Ombudsmanden ret til at foretage en sådan kontrol[\[4\].](#_ftn4 ""){#_ftnref4}

**4.** I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Europols udtalelse om klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Europols udtalelse. Europol samarbejdede også med ombudsmanden ved på forhånd at nå til enighed om de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger, således at ombudsmandens tjenestegrene kunne få indsigt i det pågældende dokument.

**5.** Samtidig underrettede Europol ombudsmanden om, at "tekniske modaliteter"[\[5\],](#_ftn5 ""){#_ftnref5} der var aftalt mellem Europa-Kommissionen og USA i henhold til TFTP-aftalen, krævede, at Europol indhentede tilladelse fra de amerikanske myndigheder, inden dokumentet blev fremlagt for ombudsmanden. Europol anmodede derfor de amerikanske myndigheder om at acceptere, at ombudsmanden fik lov til at inspicere dokumentet.

**6.** De amerikanske myndigheder afviste derefter Europols anmodning om at lade ombudsmanden inspicere dokumentet. De hævdede, at "JSB's*beslutning om uden amerikansk viden eller samtykke at udarbejde en klassificeret rapport og derefter rundsende et offentligt \[resumé\] af denne rapport uden forudgående skriftlig tilladelse fra informationsejeren (i dette tilfælde finansministeriet) overtrådte de sikkerhedsprotokoller, der er forbundet med TFTP. I lyset af disse erfaringer er vi bekymrede for, at yderligere udveksling af amerikanske klassificerede informationer ud over, hvad der er tilladt i henhold til TFTP-aftalen, potentielt kan underminere det tillidsforhold, der er nødvendigt for at dele følsomme oplysninger mellem retshåndhævende myndigheder."*

**7.**I lyset af ovenstående besluttede Europol derfor, at Ombudsmandens inspektion ikke kunne finde sted.

**8.** Ombudsmanden mødtes derefter med USA's ambassadør i EU for at sikre, at de amerikanske myndigheder var fuldt ud klar over Den Europæiske Ombudsmands rolle i henhold til EU-traktaterne. På dette møde nægtede de amerikanske myndigheder fortsat at lade Ombudsmanden se dokumentet. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at dokumentet er en rapport udarbejdet af et EU-organ, Den Fælles Kontrolinstans, om, hvordan oplysninger om EU-borgere og personer med bopæl i EU overføres til USA.

### Ombudsmandens vurdering

**9.** Ombudsmanden anerkender, at Europol har samarbejdet fuldt ud med hendes tjenestegrene under hele undersøgelsen. Ombudsmanden bemærker navnlig, at Europol gjorde sit yderste for at overbevise de amerikanske myndigheder om nødvendigheden af, at Ombudsmanden inspicerede det pågældende dokument.

**10.** Ombudsmanden og hendes personale er i forbindelse med gennemførelsen af inspektioner underlagt en juridisk bindende tavshedspligt. Det pågældende dokument og dets indhold ville således ikke være blevet tilgængeligt for klageren eller nogen tredjepart som følge af en inspektion foretaget af Ombudsmanden. Europol og Ombudsmanden gjorde denne vigtige proceduremæssige garanti helt klar for de amerikanske myndigheder. På trods af disse faste forsikringer nægtede de amerikanske myndigheder at acceptere, at Ombudsmanden kunne inspicere dokumentet.

**11.** I artikel 4, stk. 9, i TFTP-aftalen fastsættes det, at parterne "*i fællesskab koordinerer de tekniske bestemmelser, der er nødvendige for at støtte Europols kontrolproces*" (dvs. den proces, hvorved Europol kontrollerer, at en amerikansk anmodning om oplysninger, der er nødvendige med henblik på forebyggelse, efterforskning, afsløring eller retsforfølgning af terrorisme eller finansiering af terrorisme, opfylder en række krav i TFTP-aftalen). Ombudsmanden forstår, at sådanne tekniske bestemmelser blev forhandlet og vedtaget af Kommissionen og de amerikanske myndigheder umiddelbart efter TFTP-aftalens ikrafttræden. De amerikanske myndigheder mener, at disse tekniske bestemmelser er juridisk bindende for EU.

**12.** I punkt d), stk. 6, i de tekniske bestemmelser fastsættes det, at "ingen*oplysninger, der fremsendes af det amerikanske finansministerium, herunder oplysninger om typer eller kategorier af meddelelser, må deles enten med EU-medlemsstater eller med andre parter uden udtrykkelig skriftlig tilladelse fra det amerikanske finansministerium".*

**13.** Ombudsmanden bemærker, at de "tekniske modaliteter", som blev forhandlet og vedtaget af Kommissionen, aldrig blev godkendt af EU-lovgiveren, nemlig Rådet og Parlamentet.

**14.** I denne forbindelse er det centrale spørgsmål, om bestemmelserne i de "tekniske bestemmelser" rent faktisk er juridisk bindende for EU på samme måde som bestemmelserne i selve TFTP-aftalen. Hvis de er juridisk bindende, selv om de ikke er blevet godkendt af Rådet eller Parlamentet, ville de amerikanske myndigheder faktisk have fået en juridisk ret til at forhindre ombudsmandens aktindsigt i dokumentet.

**15.** Ombudsmanden bemærker, at det kan hævdes, at en international aftale kun kan betragtes som ugyldig, når den er indgået i *åbenbar* strid med interne love af grundlæggende betydning for så vidt angår kompetencen til at indgå internationale traktater[\[6\].](#_ftn6 ""){#_ftnref6} Det kan hævdes, at Kommissionen havde juridisk kompetence til at forhandle og nå til enighed om de "tekniske bestemmelser". Det kan således hævdes, at Kommissionen ikke handlede uden for sine retlige beføjelser, da den aftalte de tekniske bestemmelser med de amerikanske myndigheder.

**16.** Da de amerikanske myndigheder afviste Europols anmodning om at give Ombudsmanden tilladelse til at inspicere Den Fælles Kontrolinstans' rapport, har Ombudsmanden ikke været i stand til at fastslå, om rapportens indhold begrundede afslaget på at offentliggøre rapporten. Det er derfor blevet umuligt for Ombudsmanden at undersøge denne sag nærmere. Ombudsmanden har derfor ikke andet valg end at afslutte sagen og meddele sine bekymringer til Europa-Parlamentet for at give Parlamentet mulighed for at overveje, hvilke passende foranstaltninger der skal træffes.

### Afsluttende bemærkninger

**17.** Eftersom de "tekniske modaliteter", som Kommissionen har forhandlet sig frem til og vedtaget, gør det muligt at tilsidesætte Ombudsmandens ret til at inspicere dokumenter, og eftersom de "tekniske modaliteter" derved har forhindret Ombudsmanden i at foretage sin undersøgelse i den foreliggende sag, er Ombudsmanden bekymret over, at Kommissionen nogensinde har accepteret disse "tekniske modaliteter". Hun bemærker, at Kommissionen ikke har valgt at forelægge disse "tekniske retningslinjer" for EU-lovgiveren, nemlig Rådet og Europa-Parlamentet, til godkendelse. Hun mener derfor, at den måde, hvorpå de "tekniske retningslinjer blev vedtaget, selv om deres vedtagelse blev anset for formelt at være "lovlig", afspejler et demokratisk underskud på EU-plan, som der skal tages hånd om.

**18.** Ombudsmanden bemærker, at de tekniske bestemmelser fastsætter, at de "*om nødvendigt kan ændres*". Det står derfor helt sikkert Kommissionen frit for at forsøge at genforhandle de tekniske bestemmelser, herunder de vilkår, der angiveligt forhindrer Ombudsmanden i at udøve sine undersøgelsesbeføjelser.

**19.** Ud over ovenstående bemærker Ombudsmanden også, at klageren, et medlem af Europa-Parlamentet, mente, at det var nødvendigt at påberåbe sig retten til aktindsigt i et forsøg på at udøve kontrol med Europols aktiviteter i henhold til TFTP-aftalen. I det mindste i nogle EU-medlemsstater og i USA findes der ordninger, der gør det muligt for lovgiveren gennem særligt nedsatte udvalg at få adgang til hemmelige oplysninger for at kunne udøve behørig demokratisk kontrol med den udøvende magt. Hverken TFTP-aftalen eller de tekniske bestemmelser henviser imidlertid til Europa-Parlamentets kontrol (i henhold til TFTP-aftalen skal Parlamentet blot modtage rapporter om fælles undersøgelser foretaget af Kommissionen og de amerikanske myndigheder[\[7\]).](#_ftn7 ""){#_ftnref7}

**20.** I lyset af ovenstående foreslår Ombudsmanden, at Parlamentet overvejer de forskellige spørgsmål, der rejses i denne sag. Disse omfatter, om det er acceptabelt, at der aftales ordninger med en udenlandsk regering, som har den konsekvens, at mekanismer, der er oprettet ved eller i henhold til EU-traktaterne med henblik på kontrol med EU's udøvende indsats, undermineres. Parlamentet kan også overveje at anbefale, at enhver fremtidig TFTP-aftale eller enhver anden lignende aftale, der skal indgås i fremtiden, bør indeholde en specifik bestemmelse for at sikre, at EU's kontrolorganer fører passende kontrol med EU's udøvende indsats.

**21.** Ombudsmanden har skrevet til Europa-Parlamentets formand og gjort ham opmærksom på ovenstående.

Konklusion
----------

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

**Det er ikke muligt for Ombudsmanden at foretage yderligere undersøgelser i den foreliggende sag.**

Klageren og Europol vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly  
Udfærdiget i Strasbourg, den 2. september 2014   

*** ** * ** ***

[\[1\]](#_ftnref1 ""){#_ftn1} Ifølge TFTP-aftalen skal Den Europæiske Union sende finansielle betalingsdata til USA's finansministerium. Artikel 4 i aftalen giver Europol til opgave at kontrollere, om anmodninger fra de amerikanske myndigheder om at indhente sådanne oplysninger fra EU opfylder bestemte kriterier.  
[\[2\]](#_ftnref2 ""){#_ftn2} Europols fælles kontrolinstans består af repræsentanter for medlemsstaternes databeskyttelsesmyndigheder, og dens rolle er at sikre, at lagring, behandling og anvendelse af de oplysninger, som Europol er i besiddelse af, ikke krænker individuelle rettigheder. I den forbindelse foretager Den Fælles Kontrolinstans årlige revisioner af Europol og udarbejder rapporter om disse revisioner. Med hensyn til revisionen i november 2011 forelagde Den Fælles Kontrolinstans Parlamentet et ikkefortroligt sammendrag af resultaterne af denne revision. Den fælles kontrolinstans' fuldstændige rapport blev imidlertid ikke forelagt Parlamentet.  
[\[3\]](#_ftnref3 ""){#_ftn3} Europols Styrelsesråds afgørelse nr. 3550-95r3 af 8. juli 2009 om regler for aktindsigt i Europols dokumenter.  
[\[4\]](#_ftnref4 ""){#_ftn4} Artikel 3, stk. 2, i Ombudsmandens statut, som findes på http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/statute.faces  
[\[5\]](#_ftnref5 ""){#_ftn5} Disse tekniske bestemmelser er fastsat i artikel 4, stk. 9, i TFTP-aftalen.  
[\[6\]](#_ftnref6 ""){#_ftn6} Jf. f.eks. artikel 46 i Wienerkonventionen om traktatretten og artikel 46 i Wienerkonventionen om traktatretten mellem stater og internationale organisationer eller mellem internationale organisationer (endnu ikke trådt i kraft).  
[\[7\]](#_ftnref7 ""){#_ftn7} Jf. aftalens artikel 13.