Baggrunden for klagen

Generel baggrund

1. Klageren er en virksomhed, der opererer i den kemiske industri. Dets aktiviteter falder ind under forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (»REACH-forordningen«)[1], som pålægger alle producenter og importører af kemiske stoffer i mængder på mere end et ton pr. år at registrere disse stoffer (dvs. indsende et registreringsdossier) hos Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA). Den foreliggende klage udspringer af en uenighed mellem ECHA og klageren om, hvilke oplysninger der skal offentliggøres i henhold til REACH-forordningen.

Retlig baggrund

De relevante bestemmelser i REACH-forordningen

2. Artikel 10 har følgende ordlyd:

"En registrering ... skal omfatte ... a) et teknisk dossier, herunder: i) fabrikantens/fabrikanternes eller importørens/importørernes identitet, jf. bilag VI, punkt 1

[...]

xi) en anmodning om, hvilke af oplysningerne i artikel 119, stk. 2, producenten eller importøren mener ikke bør gøres tilgængelige på internettet i overensstemmelse med artikel 77, stk. 2, litra e), herunder en begrundelse for, hvorfor offentliggørelsen kan være til skade for vedkommendes eller andre berørte parters kommercielle interesser."

3. Artikel 77, stk. 2, har følgende ordlyd:

"Sekretariatet varetager følgende opgaver: [...] e) oprettelse og vedligeholdelse af database(r) med oplysninger om alle registrerede stoffer, fortegnelsen over klassificeringer og mærkninger og den harmoniserede klassificerings- og mærkningsliste, der er udarbejdet i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1272/2008. Den gør de oplysninger, der er omhandlet i artikel 119, stk. 1 og 2, offentligt tilgængelige gratis via internettet i databasen/databaserne, medmindre en anmodning i henhold til artikel 10, litra a), nr. xi), anses for at være berettiget. Agenturet stiller efter anmodning andre oplysninger i databaserne til rådighed i overensstemmelse med artikel 118."

4. Artikel 119 har følgende ordlyd:

"1. Følgende oplysninger, som agenturet er i besiddelse af om stoffer som sådan, i blandinger eller i artikler, gøres gratis offentligt tilgængelige via internettet i overensstemmelse med artikel 77, stk. 2, litra e):

[...]

2. Følgende oplysninger om stoffer som sådan, i blandinger eller i artikler gøres gratis offentligt tilgængelige via internettet i overensstemmelse med artikel 77, stk. 2, litra e), undtagen hvis en part, der indsender oplysningerne, fremlægger en begrundelse i overensstemmelse med artikel 10, litra a), nr. xi), der accepteres som gyldig af agenturet, for, hvorfor en sådan offentliggørelse er potentielt skadelig for registrantens eller enhver anden berørt parts kommercielle interesser:

[...]

b) det samlede mængdeinterval (dvs. 1-10 tons, 10-100 tons, 100-1 000 tons eller over 1 000 tons), inden for hvilket et bestemt stof er blevet registreret

[...].

d) andre oplysninger end dem, der er anført i stk. 1, og som er indeholdt i sikkerhedsdatabladet

[...]".

5. Bilag II til REACH-forordningen har overskriften Krav til udarbejdelse af sikkerhedsdatablade. Punkt 1.3 i bilag II har følgende ordlyd:

"1.3. Oplysninger om leverandøren af sikkerhedsdatabladet

Leverandøren, uanset om det er producenten, importøren, den eneste repræsentant, downstream-brugeren eller distributøren, skal identificeres. Leverandørens fulde adresse og telefonnummer skal angives sammen med en e-mail-adresse for en kompetent person, der er ansvarlig for sikkerhedsdatabladet.

Hvis leverandøren ikke er etableret i den medlemsstat, hvor stoffet eller blandingen markedsføres, og han har udpeget en ansvarlig person for den pågældende medlemsstat, skal der desuden angives en fuldstændig adresse og et telefonnummer for denne ansvarlige person.

For registranter skal oplysningerne være i overensstemmelse med oplysningerne om producentens eller importørens identitet i registreringen.

Hvis der er udpeget en enerepræsentant, kan der også gives nærmere oplysninger om fabrikanten eller formulatoren fra et tredjeland."

Faktiske omstændigheder

6. Den 11. maj 2011 offentliggjorde ECHA en pressemeddelelse om fortolkningen af anvendelsesområdet for REACH-forordningens artikel 119, stk. 2. Pressemeddelelsen havde til formål at informere offentligheden om, at ECHA havde til hensigt at offentliggøre navnene på sine registranter på internettet på grundlag af nævnte bestemmelse. ECHA baserede sin fortolkning på en udtalelse fra Kommissionens Juridiske Tjeneste og en afgørelse fra dets bestyrelse.

7. I en skrivelse af 26. september 2011 gav klageren udtryk for sin uenighed i ECHA's fortolkning af REACH-forordningens artikel 119, stk. 2. Efter dens opfattelse tillader artikel 119, stk. 2, ikke offentliggørelse af de registreredes navne. Klageren hævdede, at i) artikel 119, stk. 2, kun vedrører oplysninger vedrørende stoffer, ii) navnet på den leverandør, der er angivet i sikkerhedsdatabladet, kan være forskelligt fra registrantens navn iii) offentliggørelse af registrantens navn ville gøre artikel 4 i REACH-forordningen, som giver mulighed for en ordning med repræsentanter for tredjeparter, meningsløs [2]. Den anmodede således ECHA om at tage sin holdning op til fornyet overvejelse.

8. Den 20. oktober 2011 meddelte ECHA klageren, at dets bestyrelse og Kommissionens Juridiske Tjeneste efter en omhyggelig undersøgelse var nået til den konklusion, at registranternes navne skal offentliggøres i henhold til REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d), fordi de normalt er indeholdt i sikkerhedsdatabladet. ECHA påpegede endvidere, at artikel 119, stk. 2, ikke er begrænset til stoffers iboende egenskaber. Dette fremgår af bestemmelsens litra b) vedrørende de samlede tonnageintervaller. ECHA meddelte også klageren, at registranter kan anmode om, at deres navn ikke offentliggøres. Den tilføjede, at dette kunne være særlig relevant i tilfælde, hvor der udpeges en tredjepartsrepræsentant i henhold til REACH-forordningens artikel 4.

9. Den 2. december 2011 henvendte klageren sig til Den Europæiske Ombudsmand.

Undersøgelsens genstand

10. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand og påstand:

Påstand:

ECHA havde hverken kompetence eller retsgrundlag til at beslutte at offentliggøre registranternes navne.

Påstand:

ECHA bør ikke på sit websted offentliggøre klagerens navn som en af registranterne.

Undersøgelsen

11. Den 16. januar 2012 anmodede Ombudsmanden ECHA om at afgive en udtalelse om klagen. Den 2. maj 2012 fremsendte ECHA sin udtalelse, som blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Den 11. juli 2012 fremsatte klageren sine bemærkninger.

12. Den 5. august 2013 sendte klageren en ny klage vedrørende i det væsentlige det samme spørgsmål, nemlig offentliggørelsen af registranternes navne.

13. Den 9. oktober 2013 meddelte Ombudsmanden klageren, at den ville undersøge bemærkningerne i sin skrivelse af 5. august 2013 inden for rammerne af denne undersøgelse.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

14. ECHA rejste i sin udtalelse tvivl om, hvorvidt dette klagepunkt kunne antages til realitetsbehandling. Den hævdede, at i) klageren anmodede om en juridisk udtalelse om et abstrakt retsspørgsmål og ikke påberåbte sig et konkret tilfælde af fejl eller forsømmelser, ii) klagen vedrørte en hypotetisk fremtidig administrativ praksis, der ikke var tilstrækkelig konkret til at blive undersøgt, og iii) ECHA bør have mulighed for at indføre en administrativ procedure, inden Ombudsmanden undersøger den. Klageren var i sine bemærkninger uenig i ECHA's bemærkninger om, at klagen ikke kunne antages til realitetsbehandling.

15. Ombudsmanden finder det nyttigt at påpege, at der på grundlag af den definition af "fejl eller forsømmelser", som Europa-Parlamentet har godkendt, foreligger fejl eller forsømmelser, når et offentligt organ undlader at handle i overensstemmelse med en regel eller et princip, der er bindende for det. Den foreliggende sag vedrører ECHA’s fortolkning af REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d), dvs. af en konkret regel, der er bindende for agenturet. Endnu vigtigere er det, at det er et grundlæggende princip for god forvaltning at handle proaktivt og forhindre, at der overhovedet opstår fejl eller forsømmelser. ECHA's indsigelser mod, at klagen kan antages til realitetsbehandling, kan således ikke tages til følge.

A. Påstået manglende kompetence eller retsgrundlag for offentliggørelse af registreredes navne

Argumenter forelagt Ombudsmanden

16. Klageren gjorde gældende, at REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, kun henviser til oplysninger om stoffer. Henvisningen til sikkerhedsdatabladet skal derfor forstås således, at den kun vedrører oplysninger om stoffer. En fortolkning, der alene er baseret på visse ord i artikel 119, stk. 2, litra d), ser i sig selv bort fra hele bestemmelsens ordlyd, navnlig bestemmelsens og REACH-forordningens sammenhæng og formål.

17. Det fremgår af sikkerhedsdatabladet, at det kun er leverandøren, der skal nævnes. Leverandøren og registranten er dog muligvis ikke de samme enheder. Ifølge klageren er det således klart, at udbredelsen af en registrants navn på grundlag af det, der fremgår af REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d), ikke var påtænkt. Desuden fremgår det af 117. betragtning til REACH-forordningen [3], at EU-borgerne bør have adgang til oplysninger om kemiske stoffer. fabrikantens identitet udgør ikke sådanne oplysninger.

18. Desuden ville den i REACH-forordningens artikel 4 omhandlede ordning med repræsentanter for tredjemand blive gjort meningsløs, hvis registrantens navn blev offentliggjort.

19. Registrantens navn er en forretningshemmelighed, fordi registrantens adresse, produktionssted og de mængder, der kan anslås, kan identificeres, hvis det videregives.

20. En anmodning om fortrolig behandling i henhold til REACH-forordningens artikel 10, litra a), nr. xi), ville ikke være en passende alternativ løsning, fordi i) den blot kunne afvises af ECHA, og ii) gebyret for anmodning om fortrolig behandling under alle omstændigheder ikke står i et rimeligt forhold til det arbejde, som ECHA skal udføre i denne henseende.

21. ECHA forklarede i sin udtalelse, at REACH-forordningen forpligter alle producenter og importører af kemiske stoffer i mængder på et ton eller mere om året til at registrere disse stoffer hos ECHA. De skal indsende et registreringsdossier til ECHA med visse data om stoffets egenskaber samt en vurdering af og anbefalinger til, hvordan risiciene i forbindelse med stoffet kan kontrolleres. Når et registreringsdossier er indsendt, medtager ECHA oplysningerne i sin database. I henhold til REACH-forordningens artikel 77, stk. 2, litra e), skal ECHA gøre de oplysninger, der er anført i artikel 119, stk. 1 og 2, offentligt tilgængelige, medmindre en anmodning om fortrolig behandling i henhold til artikel 10, litra a), nr. xi), anses for at være berettiget.

22. REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d), forpligter ECHA til at gøre oplysninger i sikkerhedsdatabladet, som ikke allerede formidles på grundlag af artikel 119, stk. 1, offentligt tilgængelige. Da ECHA ikke selv modtager en kopi af sikkerhedsdatabladet [4], skal de oplysninger, der anses for at svare til "oplysningerne i sikkerhedsdatabladet" , fastlægges på grundlag af den type oplysninger, som agenturet er i besiddelse af, og som altid skal medtages i sikkerhedsdatabladet. Oprindeligt var ECHA af den opfattelse, at kun oplysninger om anvendelser og anvendelser, der blev frarådet, var af en sådan art. I forbindelse med en gennemgang af anvendelsesområdet for artikel 119, stk. 2, litra d), identificerede agenturet imidlertid yderligere oplysninger, som altid skal være indeholdt i sikkerhedsdatablade, f.eks. registrantens identitet [5].

23. Sikkerhedsdatabladet indeholder registrantens navn, fordi registranten er den første part, der leverer stoffet, og som sådan er forpligtet til at udarbejde et sikkerhedsdatablad i overensstemmelse med REACH-forordningens artikel 31, stk. 1. Sikkerhedsdatabladet registrerer leverandørens identitet i henhold til punkt 1.3 i bilag II til REACH-forordningen.

24. ECHA anførte, at alle registranter i henhold til artikel 10, litra a), nr. xi), har mulighed for at anmode om ikke at udbrede deres navn på internettet.

25. ECHA anerkendte, at det er særlig vigtigt at indgive en anmodning om fortrolig behandling, når registranten udpeger en tredjepartsrepræsentant i henhold til REACH-forordningens artikel 4. Den bekræftede, at oplysninger om forsyningskæden eller om prisberegningen og andre oplysninger, der behandles fortroligt på et konkurrencepræget marked, ikke ville blive offentliggjort i henhold til REACH-forordningens artikel 119, stk. 2. Da offentliggørelsen potentielt vil være skadelig for registrantens kommercielle interesser, vil ECHA efter al sandsynlighed acceptere en velbegrundet anmodning om fortrolig behandling.

26. Med hensyn til klagerens bekymring for, at dens produktionsmængde kunne udledes af offentliggørelsen af dens navn, påpegede ECHA, at i henhold til REACH-forordningens artikel 10, litra a), nr. xi), og artikel 119, stk. 2, kan enhver registrant allerede indgive en anmodning om fortrolig behandling for så vidt angår det mængdeinterval, der er angivet i vedkommendes registreringsdossier.

27. ECHA tilføjede, at der er fastsat forskellige retsmidler, hvis en anmodning om fortrolig behandling afvises, såsom en anmodning om revision i henhold til REACH-forordningens artikel 118, stk. 3, eller et efterfølgende annullationssøgsmål ved Retten.

28. I sine bemærkninger henviste klageren til de argumenter, den tidligere havde fremført. Den tilføjede, at en anmodning om fortrolig behandling ikke er en passende løsning, fordi det beløb, der opkræves for en anmodning om fortrolig behandling, er uforholdsmæssigt i forhold til registreringsgebyret og ikke afspejler det arbejde, som ECHA skal udføre i henhold til REACH-forordningens artikel 74, stk. 3.

Ombudsmandens vurdering

29. Dette klagepunkt vedrører fortolkningen af REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d). Ombudsmanden bemærker, at EU-Domstolen endnu ikke har haft lejlighed til at undersøge denne særlige bestemmelse. I mangel af en fortolkning fra Domstolen var ECHA berettiget til at udvikle sine egne fortolkningsregler med henblik på at kunne anvende REACH-forordningen, og det tilkommer Ombudsmanden at undersøge, om fortolkningen var korrekt og rimelig. Den højeste myndighed, der kan give en fortolkning af REACH-forordningen, og den eneste, der kan give en bindende fortolkning, er imidlertid Domstolen.

30. ECHA forklarede i sin udtalelse, at REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d), forpligter ECHA til at offentliggøre oplysningerne i sikkerhedsdatabladet, som ikke allerede formidles på grundlag af artikel 119, stk. 1. Klageren bestrider ikke, at en registrants navn er en del af disse oplysninger.

31. Klageren hævdede imidlertid, at i) artikel 119, stk. 1 og 2, kun kræver offentliggørelse af oplysninger "om stoffer" , og ii) ECHA's fortolkning er i strid med betragtning 117. Med hensyn til argument i) er klagerens fortolkning forenelig med ordlyden af den relevante bestemmelse. Som ECHA med rette har anført, forpligter REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra b), imidlertid også ECHA til at offentliggøre oplysninger om det samlede mængdeinterval, hvori stoffet er blevet registreret. Denne type oplysninger udgør ikke " oplysninger om stoffer" i streng forstand, som klageren går ind for. Da REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra b), forpligter ECHA til at offentliggøre oplysninger i sikkerhedsdatabladet (bortset fra oplysninger, der allerede skal offentliggøres i henhold til REACH-forordningens artikel 119, stk. 1), og da det er ubestridt, at en registrants navn er en del af disse oplysninger, finder Ombudsmanden ECHA's fortolkning plausibel. ECHA behandlede ikke specifikt argument ii). Der er imidlertid intet i betragtning 117, der tyder på, at ECHA's fortolkning var åbenbart forkert.

32. Klageren kritiserede også ECHA's tilgang ved at henvise til de tredjepartsrepræsentative ordninger, der er fastsat i REACH-forordningens artikel 4. Det fremgår, at når der anvendes en sådan ordning, er det ikke registrantens navn, men tredjepartsrepræsentantens navn, der fremgår af sikkerhedsdatabladet. ECHA har imidlertid med rette anført, at REACH-forordningens artikel 10, litra a), nr. xi), giver mulighed for at anmode om, at visse data ikke gøres offentligt tilgængelige på internettet. Det fremgår af ECHA's udtalelse, at det ville være positivt indstillet over for at acceptere en sådan anmodning i forbindelse med navne. Det fremgik nemlig af korrespondancen mellem klageren og ECHA (jf. punkt 12 ovenfor), at klageren i mellemtiden havde indgivet en række sådanne anmodninger til ECHA, som alle var blevet godkendt. ECHA rådede også klageren til at overveje at gøre dette med hensyn til offentliggørelse af yderligere registreringsdossierer. Under disse omstændigheder ser det ud til, at offentliggørelse af registranternes navne ikke er uundgåelig, og at ECHA ikke vil foretage en sådan offentliggørelse, hvis der fremsættes en begrundet anmodning om fortrolighed i denne henseende.

33. På denne baggrund mener Ombudsmanden, at ECHA's fortolkning af REACH-forordningens artikel 119, stk. 2, litra d), er rimelig.

34. Endelig gjorde klageren gældende, at det beløb, der opkræves for en anmodning om fortrolig behandling, er uforholdsmæssigt i forhold til registreringsgebyret og ikke afspejler det arbejde, som ECHA skal udføre i henhold til REACH-forordningens artikel 74, stk. 3. I denne forbindelse bør det bemærkes, at de gebyrer, som ECHA skal opkræve, herunder gebyrer for en anmodning om fortrolig behandling i henhold til artikel 10, litra a), nr. xi), i REACH-forordningen, er fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 340/2008 [6]. Det følger heraf, at ECHA i princippet ikke kunne anses for at have begået fejl eller forsømmelser, eftersom det overholdt forordning nr. 340/2008. Det kan også være nyttigt at tilføje, at forordning (EF) nr. 340/2008 fastsætter, at gebyrernes struktur og størrelse bør tage hensyn til det arbejde, der kræves i henhold til REACH-forordningen, og bør fastsættes på et niveau, der sikrer, at indtægterne herfra sammen med andre kilder til ECHA's indtægter er tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved de leverede tjenester [7].

35. I lyset af ovenstående afslutter Ombudsmanden denne sag med en konstatering af, at der ikke foreligger fejl eller forsømmelser.

B. Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der blev ikke konstateret fejl eller forsømmelser i den foreliggende sag.

Klageren og ECHA vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

Emily O'Reilly

Udfærdiget i Strasbourg, den 12. marts 2014

---

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18.12.2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1488/94 samt Rådets direktiv 76/769/EØF og Kommissionens direktiv 91/155/EØF, 93/67/EØF, 93/105/EF og 2000/21/EF (EUT 2006, L 396, s. 1), som ændret.

Enhver producent, importør eller, hvor det er relevant, downstream-bruger kan, samtidig med at han bevarer det fulde ansvar for at opfylde sine forpligtelser i henhold til denne forordning, udpege en tredjepartsrepræsentant for alle procedurer i henhold til artikel 11, artikel 19, afsnit III og artikel 53, der involverer drøftelser med andre producenter, importører eller, hvor det er relevant, downstream-brugere. I sådanne tilfælde må agenturet normalt ikke videregive identiteten på en producent, importør eller downstream-bruger, der har udpeget en repræsentant, til andre producenter, importører eller, hvor det er relevant, downstream-brugere."

[3] De relevante dele af betragtning 117 har følgende ordlyd: "EU-borgerne bør have adgang til oplysninger om kemikalier, som de kan blive eksponeret for, så de kan træffe informerede beslutninger om deres brug af kemikalier. Et gennemsigtigt middel til at opnå dette er at give dem fri og let adgang til grundlæggende data i agenturets database, herunder korte profiler af farlige egenskaber, mærkningskrav og relevant fællesskabslovgivning, herunder godkendte anvendelser og risikostyringsforanstaltninger.

[4] Forpligtelsen til at udarbejde et sikkerhedsdatablad er til fordel for tredjeparter.

[5] Gennemgangsprocessen blev indledt af ECHA's bestyrelses rådgivende gruppe om formidling. Den rådgivende gruppe bestod af medlemmer af bestyrelsen fra forskellige medlemsstater og repræsentanter for Kommissionen, erhvervslivet, fagforeninger og ngo'er. Repræsentanten for industrien kom fra European Chemical Industry Council, som klageren var medlem af.

[6] Kommissionens forordning (EF) nr. 340/2008 af 16.4.2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) (EUT 2008, L 107, s. 6).

[7] Jf. anden betragtning til forordning 340/2008.