Baggrunden for klagen

1. Klagerne vedrører afslag på anmodninger om aktindsigt. I betragtning af den tætte forbindelse mellem de to klager, som begge vedrører en enkelt oprindelig anmodning, vil Ombudsmanden behandle begge klager i denne afgørelse.

2. Den 14. november 2011 indgav klageren, der er belgisk statsborger, en begæring til Europa-Kommissionen om aktindsigt [1]. De ønskede dokumenter var blevet udarbejdet i forbindelse med udarbejdelsen af Kommissionens forslag til lovgivning om de europæiske tilsynsmyndigheder [2] og kreditvurderingsbureauer [3] samt referaterne af møderne mellem lederne af kommissærernes kabinetter i forbindelse hermed.

3. Samme dag meddelte Kommissionen klageren, at den forstod hans anmodning om at vedrøre dokumenter vedrørende høringer af andre tjenestegrene, udtalelser fra Den Juridiske Tjeneste, referater af de særlige ugentlige møder mellem lederne af kommissærernes kabinetter, alle dokumenter, der var udarbejdet efter vedtagelsen af den respektive lovgivning, og dokumenter, som Kommissionen havde modtaget fra tredjeparter, og svarene herpå.

4. Kommissionen registrerede derefter klagerens anmodning under tre referencenumre: Gestdem 5763/2011 for så vidt angår Kommissionens forslag til forordninger om de europæiske tilsynsmyndigheder, Gestdem 5764/2011 for så vidt angår Kommissionens forslag til forordninger om kreditvurderingsbureauer og Gestdem 5774/2011 for så vidt angår referaterne af de særlige møder mellem lederne af kommissærernes kabinetter.

5. Kommissionen tilføjede endvidere, at den på grund af antallet af ønskede dokumenter og behovet for at foretage søgninger samt interne og eksterne høringer var forpligtet til at forlænge svarfristen med femten arbejdsdage.

6. Den 25. november 2011 besvarede Kommissionens Generalsekretariat klagerens anmodning om aktindsigt 5774/2011 for så vidt angår referaterne af de særlige møder mellem lederne af kommissærernes kabinetter. Klageren har ikke anfægtet gyldigheden af Kommissionens svar.

7. Den 6. december 2011 gav Kommissionen aktindsigt i dokumenter, som Generaldirektoratet for det Indre Marked og Tjenesteydelser ("GD MARKT") ligger inde med, og som er omfattet af klagerens anmodning om aktindsigt 5763/2011 for så vidt angår de europæiske tilsynsmyndigheder.

8. Da Kommissionen ikke udtrykkeligt havde truffet afgørelse om hans begæring om aktindsigt 5764/2011, anmodede klageren den 10. januar 2012 på ny Kommissionen om at give ham aktindsigt i dokumenterne.

9. Den 27. januar 2012 gav Kommissionens Juridiske Tjeneste aktindsigt i tre yderligere dokumenter, der er omfattet af begæring 5763/2011 om aktindsigt.

10. Den 31. januar 2012 forlængede Kommissionen fristen (med 15 arbejdsdage) for svar på klagerens genfremsatte begæring vedrørende hans begæring om aktindsigt 5764/2011.

11. Den 13. februar 2012 genfremsatte klageren sin begæring 5763/2011 om aktindsigt.

12. Den 5. marts 2012 forlængede Kommissionen fristen (med 15 arbejdsdage) for at besvare klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt 5763/2011.

13. Den 20. marts 2012 klagede klageren til Ombudsmanden over, at Kommissionen ikke havde behandlet hans anmodning om aktindsigt 5764/2011 korrekt.

14. Den 26. marts 2012 underrettede Kommissionen klageren om vanskeligheder i forbindelse med behandlingen af hans anmodning om adgang 5763/2011 og den yderligere forsinkelse, dette medførte.

15. Den 4. maj 2012 indledte Ombudsmanden en undersøgelse (klage 636/2012/DK) vedrørende Kommissionens behandling af klagerens begæringer om aktindsigt 5764/2011.

16. I betragtning af, at Kommissionens svar af 26. marts 2011 udgjorde et implicit afslag på aktindsigt, henvendte klageren sig den 10. maj 2012 til Ombudsmanden for at klage over Kommissionens manglende behandling af hans anmodning om aktindsigt 5763/2011.

17. Den 21. juni 2012 indledte Ombudsmanden en undersøgelse (klage 1076/2012/DK) vedrørende Kommissionens behandling af klagerens anmodninger om aktindsigt 5763/2011.

Genstanden for undersøgelserne

18. I forbindelse med klage 636/2012/DK og 1076/2012/DK indledte Ombudsmanden undersøgelser af identiske påstande og påstande, nemlig:

Påstand:

Kommissionen gav ikke klageren aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Påstand:

Kommissionen bør imødekomme klagerens begæringer om aktindsigt.

Forespørgslerne

Klage 626/2012/DK - vedrørende klagerens begæringer om aktindsigt 5764/2011

19. Den 4. maj 2012 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at afgive en udtalelse om klagen. Kommissionen afgav udtalelse den 17. juli 2012. Udtalelsen blev fremsendt til klageren, som fremsatte sine bemærkninger den 8. september 2012.

Klage 1076/2012/DK - vedrørende klagerens anmodninger om aktindsigt 5763/2011

20. Den 21. juni 2012 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at afgive en udtalelse om klagen. Kommissionen afgav udtalelse den 25. oktober 2012. Udtalelsen blev fremsendt til klageren, som fremsatte sine bemærkninger den 29. november 2012. Efter at have modtaget Kommissionens svar på hans genfremsatte begæring fremsendte klageren den 16. april 2013 yderligere bemærkninger.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

21. Den 23. juli 2012 og den 3. april 2013, dvs. efter at Ombudsmanden havde indledt undersøgelserne, gav Kommissionen aktindsigt i de pågældende dokumenter. Kommissionen mener derfor, at den nu har givet aktindsigt i alle de ønskede dokumenter. Klageren har imidlertid sat spørgsmålstegn ved, om Kommissionen har identificeret og givet aktindsigt i alle de dokumenter, som han har anmodet om, navnlig de dokumenter, der er omhandlet i klage 636/2012/DK.

22. Ombudsmanden bemærker, at retten til aktindsigt kun gælder for dokumenter, som en institution er i besiddelse af, og at der er en formodning om lovlighed med hensyn til en institutions erklæring om, at et dokument ikke findes.

23. Klageren hævder, at det er logisk og nødvendigt, at visse dokumenter skal foreligge. Han henviser til de skriftlige synspunkter, som han mener, at forskellige generaldirektorater i Kommissionen må have givet udtryk for i forbindelse med lovgivningsforslagene. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at der ikke var noget lovkrav om, at de pågældende generaldirektorater skulle fremsætte skriftlige synspunkter vedrørende lovgivningsforslagene.

24. Ombudsmanden ser som sådan ingen grund til at sætte spørgsmålstegn ved Kommissionens synspunkt om, at den nu har givet klageren adgang til alle de ønskede dokumenter.

25. Klageren hævder også, at hans klage vedrører proceduremæssige aspekter af Kommissionens behandling af hans anmodning. Da disse proceduremæssige aspekter af Kommissionens behandling af klagerens anmodning resulterede i afslag på aktindsigt i visse dokumenter i mere end et år efter indgivelsen af den oprindelige anmodning, finder Ombudsmanden det hensigtsmæssigt at forstå klagerens påstand som omfattende disse proceduremæssige aspekter.

26. Med hensyn til klagerens argument om, at Kommissionen med urette besluttede at opdele hans oprindelige anmodning i flere anmodninger, accepterer Ombudsmanden imidlertid, at dette var en rimelig administrativ foranstaltning under alle omstændigheder.

27. Med hensyn til klagerens argument om, at Kommissionen oprindeligt fejlagtigt svarede ham på engelsk i stedet for på fransk (klageren havde fremsat sin anmodning om aktindsigt på fransk), bemærker Ombudsmanden endvidere følgende. Principperne om god forvaltningsskik kræver, at institutionerne sikrer, at en unionsborger, der skriver til institutionen på et af traktatens sprog, modtager et svar på samme sprog [4] I den foreliggende sag tilsidesatte Kommissionen oprindeligt dette krav, da den sendte sit brev af 5. december 2011 på engelsk. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at Kommissionen reagerede hurtigt for at rette op på sin fejl. Faktisk sendte Kommissionen kun én dag efter, at klageren havde gjort Kommissionen opmærksom på sin utilfredshed med det svar, han havde modtaget på engelsk, ham en e-mail på fransk for at undskylde for fejlen. Under disse omstændigheder og navnlig i betragtning af, at Kommissionen undskyldte sin fejl, mener Ombudsmanden, at dette aspekt af klagen ikke kræver yderligere undersøgelser.

A. Påstand om, at Kommissionen ikke gav klageren aktindsigt i de ønskede dokumenter

Argumenter forelagt Ombudsmanden

Vedrørende klage 626/2012/DK: anmodning om aktindsigt 5764/2011

28. I sin udtalelse af 17. juli 2012 anerkendte Kommissionen, at den ikke havde vedtaget en bekræftende afgørelse om klagerens anmodning inden for de fastsatte frister. Kommissionen anførte imidlertid, at den holdt klageren underrettet om de vanskeligheder, den var stødt på i forbindelse med behandlingen af anmodningen. Den understregede, at omfanget af klagerens begæring om aktindsigt var stort, og at hentning og analyse af de pågældende dokumenter indebar en tidskrævende proces, der involverede flere interne tjenestegrene. Kommissionen anførte, at den på tidspunktet for afgivelsen af sin udtalelse om denne klage stadig var i færd med at færdiggøre sit svar vedrørende de dokumenter, der var udarbejdet med henblik på udarbejdelsen af Kommissionens forslag om kreditvurderingsbureauer. Kommissionen afsluttede sin udtalelse med at anføre, at den forventede at sende sit svar til klageren i begyndelsen af juli 2012 [5].

29. I sine bemærkninger påpegede klageren, at sagerne på grund af Kommissionens egen beslutning om at opdele sin anmodning i flere anmodninger blev behandlet af forskellige tjenestegrene i Kommissionen. Ikke desto mindre fulgte Kommissionen ikke begrundelsen for sin egen afgørelse, da den i sin udtalelse i denne klage også behandlede behandlingen af de to andre anmodninger om aktindsigt, der ikke var en del af Ombudsmandens nuværende undersøgelse.

30. Med hensyn til sagens realitet bemærkede klageren, at de frister, der er fastsat i forordning 1049/2001, er proceduremæssige frister, som hverken sagsøgeren eller institutionen kan fravige. Han insisterede på, at det klart fremgår af artikel 7 i forordning (EF) nr. 1049/2001, at institutionerne inden for en frist på femten arbejdsdage enten skal give aktindsigt i de ønskede dokumenter eller begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Manglende svar anses for at være et implicit afslag på begæringen om aktindsigt, hvilket giver ansøgeren ret til at anmode institutionen om en fornyet undersøgelse.

31. Klageren tilføjede, at Kommissionen ikke kan anvende artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 [6] til at forlænge svarfristen yderligere. Han anførte, at artikel 6, stk. 3, kun finder anvendelse på anmodninger om et meget langt dokument eller på et meget stort antal dokumenter. Han bemærkede imidlertid, at Kommissionen aldrig har erklæret, at dette var tilfældet for så vidt angår hans anmodning.

32. I lyset af ovenstående anfægter klageren Kommissionens synspunkt om, at klageren havde afvist sit forslag om en retfærdig løsning: Han insisterede faktisk på, at Kommissionen ikke havde nogen grund til at fremsætte et sådant forslag, og at den bestemt ikke rådførte sig med ham, før den fremsatte et sådant forslag.

33. Med hensyn til den tid, det tog Kommissionen at behandle hans anmodning, bemærkede klageren, at han først modtog de ønskede dokumenter otte måneder efter, at han fremsatte sin oprindelige anmodning. Desværre bemærkede han, at Kommissionens udtalelse om den foreliggende klage ikke indeholdt nogen forklaring på denne forsinkelse.

34. Klageren bemærkede endvidere, at Kommissionen fandt, at hans anmodning vedrørte et stort antal dokumenter. Han bemærkede imidlertid, at Kommissionen i sidste ende kun gav ham aktindsigt i 20 dokumenter. Klageren fandt det vanskeligt at forstå, hvordan Kommissionen kunne hævde, at hans anmodning vedrørte et meget stort antal dokumenter, da den kun vedrørte 20 dokumenter. Subsidiært fandt klageren, at Kommissionen ikke måtte have givet ham aktindsigt i alle de ønskede dokumenter.

35. Med hensyn til Kommissionens argument om, at den skulle foretage specifikke søgninger for at finde de pågældende dokumenter, bemærkede klageren, at disse dokumenter burde indgå i den sagsmappe, der føres af den tjenestemand i Kommissionen, der er ansvarlig for sagen. Under alle omstændigheder bør de arkiveres elektronisk. Han kunne derfor ikke forstå, hvorfor Kommissionen tog så lang tid om at gennemgå de 20 dokumenter. Med hensyn til Kommissionens argument om, at behandlingen af hans anmodning krævede input fra flere interne enheder i Kommissionen, bemærkede klageren, at de dokumenter, han endelig modtog, alle var udarbejdet af GD MARKT. Han undrede sig derfor over, hvorfor interne og eksterne høringer var nødvendige.

36. Endelig bemærkede klageren, at han fik aktindsigt i referatet af den tværtjenstlige høring den 21. maj 2010, og at dette dokument ikke nævner svarene fra de forskellige generaldirektorater i Kommissionen, der blev hørt under den tværtjenstlige høring, som er uundværlige dele af en sådan høring. Klageren satte derfor spørgsmålstegn ved, om Kommissionen havde givet ham aktindsigt i alle de pågældende dokumenter.

Vedrørende klage 1076/2012/DK: anmodning om adgang 5763/2011

37. I sin udtalelse af 25. oktober 2012 anerkendte Kommissionen igen, at den ikke havde vedtaget en bekræftende afgørelse om klagerens anmodning inden for de fastsatte frister. Kommissionen bemærkede imidlertid, at den havde forklaret, hvorfor behandlingen af hans begæring om aktindsigt krævede mere tid end tilladt i henhold til forordning 1049/2001. Faktisk var omfanget af klagerens anmodning stort, og hentning og analyse af de pågældende dokumenter indebar en tidskrævende proces. Kommissionen bemærkede, at den gav aktindsigt i 11 dokumenter i sin skrivelse af 6. december 2011 og i yderligere 3 dokumenter i sin skrivelse af 27. januar 2012. Med hensyn til klagerens genfremsatte begæring anførte Kommissionen, at den var i færd med at afslutte analysen af de pågældende dokumenter, og at det var sandsynligt, at den endelige afgørelse ville blive truffet i løbet af oktober 2012 [7].

38. I sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse bemærkede klageren, at han mere end et år efter indgivelsen af sin begæring om aktindsigt stadig ikke havde modtaget de ønskede dokumenter.

Ombudsmandens vurdering

39. I lyset af at klageren nu har fået aktindsigt i de ønskede dokumenter, begrænser Ombudsmanden omfanget af sin undersøgelse til den tid, det tog Kommissionen at behandle begæringerne om aktindsigt.

40. Forordning (EF) nr. 1049/2001 fastsætter frister for behandling af begæringer om aktindsigt.

41. Artikel 7 i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd:

"En begæring om aktindsigt i et dokument skal behandles omgående. Der sendes en kvittering for modtagelsen til ansøgeren. Inden for en frist på 15 arbejdsdage fra registreringen af begæringen giver institutionen enten aktindsigt i det ønskede dokument og giver aktindsigt i overensstemmelse med artikel 10 inden for denne frist, eller den giver i et skriftligt svar en begrundelse for, hvorfor den helt eller delvis har givet afslag… Besvares begæringen ikke inden for den fastsatte frist, kan den, der har fremsat begæringen, genfremsætte den."

42. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer:

"En genfremsat begæring behandles omgående. Senest 15 arbejdsdage efter registreringen af en sådan begæring skal institutionen enten give aktindsigt i det ønskede dokument og give aktindsigt i overensstemmelse med … inden for denne frist eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Afslår institutionen helt eller delvis begæringen om aktindsigt, underretter den den, der har fremsat begæringen, om de retsmidler, der står til vedkommendes rådighed, nemlig anlæggelse af en retssag mod institutionen og/eller indgivelse af en klage til Ombudsmanden (…)."

43. Artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer:

"I undtagelsestilfælde, f.eks. hvis begæringen vedrører et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den i stk. 1 fastsatte frist forlænges med 15 arbejdsdage, forudsat at den, der har fremsat begæringen, på forhånd underrettes herom og gives en detaljeret begrundelse."

44. Klageren indgav en enkelt begæring om aktindsigt den 14. november 2011. Han fik først aktindsigt i alle de ønskede dokumenter den 3. april 2013. Det er 506 kalenderdage senere.

45. Kommissionen har gjort gældende, at de oprindelige forlængelser af svarfristerne var berettigede på grund af antallet af ønskede dokumenter og behovet for at foretage søgninger og høringer. Uanset om dette synspunkt var korrekt, og ombudsmanden noterer sig i den forbindelse klagerens rimelige argumenter med hensyn til det begrænsede antal dokumenter, som han i sidste ende modtog, er det vanskeligt at acceptere, at klagerens anmodning var så omfattende, at den krævede 506 kalenderdage.

46. Ombudsmanden finder derfor, at det i forbindelse med begge de her omhandlede begæringer om aktindsigt er åbenbart, at Kommissionen ikke har overholdt de frister, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001.

47. Ombudsmanden er af den opfattelse, at hvis Kommissionen ikke er i stand til at imødekomme en anmodning inden for de frister, der er fastsat i forordning 1049/2001, bør den altid give en detaljeret begrundelse for forlængelsen af fristerne. Generelle forklaringer - f.eks. at Kommissionen skal foretage søgninger og interne og eksterne høringer, eller at den endnu ikke har indsamlet alle de elementer, der er nødvendige for at formulere et endeligt svar - kan ikke opfylde dette krav, navnlig når de frister, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, tydeligvis overskrides. Sådanne erklæringer indeholder ikke tilstrækkelige oplysninger til, at det kan efterprøves, om en forlængelse er berettiget i det konkrete tilfælde. De forklarer f.eks. ikke, hvorfor Kommissionen ikke kunne indhente de oplysninger, der var nødvendige for, at den kunne behandle anmodningen.

48. I artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 fastsættes det, at "den pågældende institution uformelt kan rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning". Det er muligt, at en sådan retfærdig løsning ville omfatte en aftale om at forlænge de frister, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001. Artikel 6, stk. 3, kan imidlertid ikke fortolkes således, at den giver en institution mulighed for ensidigt at pålægge, hvad den opfatter som en "rimelig løsning".

49. I den foreliggende sag pålagde Kommissionen imidlertid ensidigt den yderligere frist. Med hensyn til den periode, der i sidste ende var nødvendig for at behandle anmodningen fuldstændigt, forsøgte Kommissionen ikke engang at nå til enighed med klageren.

50. Kort sagt bemærker Ombudsmanden, at det tog Kommissionen mere end tyve måneder at behandle klagerens anmodning om aktindsigt 5763/2011, og at det tog syv måneder at behandle klagerens anmodning om aktindsigt 5764/2011. Ombudsmanden mener, at dette er en åbenlys tilsidesættelse af retten til aktindsigt, og at forsinkelsen ikke kan begrundes.

51. I lyset af ovenstående betragtninger finder Ombudsmanden, at Kommissionen åbenbart har tilsidesat bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1049/2001 vedrørende fristerne for behandling af klagerens begæring om aktindsigt. Dette udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser, og Ombudsmanden vil fremsætte en relevant kritisk bemærkning nedenfor.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkning:

Det er åbenbart, at Kommissionen ikke har overholdt bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1049/2001 vedrørende fristerne for behandling af begæringer om aktindsigt.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

Emily O'Reilly

Udfærdiget i Strasbourg, den 29. januar 2014

---

[1] Han fremsatte begæringen i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[2] Nemlig Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed og Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger.

[3] I november 2011 fremsatte Kommissionen forslag om at styrke de lovgivningsmæssige rammer for kreditvurderingsbureauer. Dette gav i 2013 anledning til forordning (EU) nr. 462/2013 og direktiv 2013/14/EU.

[4] Artikel 13 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik bestemmer: "Tjenestemanden sørger for, at enhver unionsborger eller ethvert medlem af offentligheden, der skriver til institutionen på et af traktatens sprog, modtager et svar på samme sprog. Det samme gælder så vidt muligt for juridiske personer såsom foreninger (NGO'er) og selskaber."

[5] Kommissionen sendte faktisk sit svar på klagerens genfremsatte begæring den 23. juli 2012.

[6] I artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 hedder det: "Hvis en begæring vedrører et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den pågældende institution uformelt rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning."

[7] Kommissionen sendte sit endelige svar til klageren den 3. april 2013.