Baggrunden for klagen

1. Denne sag vedrører udarbejdelsen af en præstationsevalueringsrapport ("PER") vedrørende en ansat, der havde indgivet en klage over chikane til Det Europæiske Lægemiddelagentur ("EMA").

2. Klageren har arbejdet for EMA siden 1997. Klageren anførte, at der efter en vigtig omstrukturering i EMA blev udpeget en ny tilsynsførende for hendes team. Ifølge klageren begyndte hendes leder fra juni 2011 at chikanere hende psykisk. Den 26. januar 2012 indgav klageren således en klage over psykisk chikane mod sin leder.

3. Den 9. marts 2012 modtog klageren PER for perioden fra den 30. juni 2009 til den 30. juni 2011.

4. Den 14. marts 2012 indgav klageren en klage vedrørende PER i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2.

5. Den 16. april 2012 meddelte EMA klageren, at der efter en grundig gennemgang af resultaterne af undersøgelsen af påstandene om psykisk chikane ikke ville blive truffet yderligere foranstaltninger, og sagen blev afsluttet. EMA meddelte klageren, at hun kunne indgive en klage i henhold til personalevedtægtens artikel 90, stk. 2, over denne afgørelse.

6. Det fremgår af oplysningerne i Ombudsmandens sagsakter, at klageren var på sygeorlov fra den 30. januar 2012 til den 1. maj 2012, på årlig ferie fra den 2. maj 2012 til den 25. juni 2012 og på orlov uden løn i en periode på et år fra den 26. juni 2012. Ifølge klageren havde hun på grund af disse begivenheders traumatiske karakter besluttet at tage et års orlov uden løn.

7. I denne forbindelse henvendte klageren sig den 21. maj 2012 til Ombudsmanden. Klageren hævdede navnlig, at EMA havde opsagt hendes adgang til hendes professionelle e-mailkonto, selv om hun var på årlig ferie indtil den 25. juni 2012. Klageren hævdede derfor, at hun ikke var i stand til at fremlægge dokumentation for sin sag. Selv om hun havde anmodet om en kopi af den endelige rapport, som afgørelsen om afslag på hendes klage over psykisk chikane var baseret på, havde hun i øvrigt endnu ikke modtaget den.

8. På denne baggrund indledte Ombudsmandens tjenestegrene en uformel procedure, hvor EMA blev opfordret til at imødekomme klagerens betænkeligheder med hensyn til adgang til i) hendes professionelle e-mailkonto og ii) den endelige rapport, som lå til grund for EMA's beslutning om ikke at træffe yderligere foranstaltninger i klagerens sag.

9. Den 29. juni 2012 afviste EMA klagen i henhold til artikel 90, stk. 2, vedrørende klagerens PER.

10. Den 9. juli 2012 fremsendte EMA sit svar til Ombudsmanden og vedlagde en kopi af en e-mail, der blev sendt til klageren den 22. maj 2012, hvori det blev meddelt hende, at hun ville få adgang til sin professionelle e-mailkonto for at udskrive og tage kopier af dokumenter et par dage senere. EMA fremsendte desuden en kopi af den skrivelse, der blev sendt til klageren den 29. maj 2012, og som indeholdt den endelige rapport vedrørende klagen over chikane.

11. Ombudsmandens tjenestegrene fremsendte EMA's svar til klageren med henblik på hendes bemærkninger, som hun fremsendte den 28. august 2013.

12. Efter anmodning fra Ombudsmandens tjenestegrene fremlagde klageren den 4. og 18. oktober 2012 visse yderligere dokumenter.

Undersøgelsens genstand

13. Den 10. december 2012 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af følgende påstand:

Påstand:

Klagerens præstationsevalueringsrapport ("PER") var urimelig.

14. I den forbindelse bemærkede Ombudsmanden, at klagen over chikane gik forud for PER, og at den person, der var direkte berørt af klagen over chikane (dvs. klagerens tilsynsførende), deltog i udarbejdelsen af PER sammen med to andre personer, der også var involveret i undersøgelsen af chikane.

15. Med hensyn til påstanden og den dermed forbundne påstand om, at EMA ikke behandlede klagerens anmodning om adgang korrekt, i) til hendes professionelle e-mailkonto og ii) til den endelige rapport, som lå til grund for EMA's beslutning om ikke at træffe yderligere foranstaltninger i klagerens sag, fandt Ombudsmanden, at EMA allerede havde behandlet disse spørgsmål. Der var således ikke grundlag for yderligere undersøgelser vedrørende dette aspekt af klagen.

16. Med hensyn til påstanden og de dermed forbundne påstande om, at EMA ikke havde forhindret den psykiske chikane, som klageren havde været udsat for, konkluderede Ombudsmanden, at dette aspekt af klagen ikke kunne antages til realitetsbehandling. Dette skyldtes, at klageren ikke indgav en klage i henhold til artikel 90, stk. 2, over afgørelsen om at afslutte undersøgelsen af chikane, selv om EMA havde underrettet hende om denne mulighed.

Undersøgelsen

17. Den 25. marts 2013 afgav EMA udtalelse om ovennævnte påstand, som blev videresendt til klageren med henblik på dennes bemærkninger.

18. Den 24. april 2013 fremsatte klageren sine bemærkninger.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at klagerens PER var urimelig

Argumenter forelagt Ombudsmanden

19. EMA anførte i sin udtalelse, at PER afspejlede klagerens arbejdsindsats fra den 30. juni 2009 til den 30. juni 2011. Som EMA allerede havde indrømmet i sin afgørelse om afslag på klagen i henhold til artikel 90, stk. 2, anerkendte EMA, at tidsplanen for udarbejdelse af PER burde have været overholdt bedre. Det var beklageligt, at PER ikke var afsluttet inden for den fastsatte frist og undskyldte over for klageren for dette.

20. Der fandt imidlertid drøftelser sted mellem klageren og hendes tilsynsførende den 5. juli 2011, og hun fik regelmæssig feedback om sine resultater på månedlige bilaterale møder eller ugentlige teammøder i referenceperioden. EMA mener derfor, at klagerens tilsynsførende løbende førte tilstrækkeligt tilsyn med og forvaltede klagerens resultater.

21. Da EMA vurderede klagerens klage i henhold til artikel 90, stk. 2, konkluderede det således, at PER var retfærdig og nøjagtig og hverken urimeligt negativ eller repressiv, som klageren hævdede.

22. EMA erkendte, at klagerens leder og en anden overordnet blev interviewet i forbindelse med undersøgelsen af chikane. Desuden var undersøgeren i chikanesagen en anden overordnet i forhold til klageren, som også deltog i udarbejdelsen af PER. EMA understregede imidlertid, at de udarbejdede PER på en ansvarlig og upartisk måde.

23. EMA bemærkede endvidere, at undersøgelsen af chikane var i gang på det tidspunkt, hvor PER var ved at blive afsluttet. Der var tale om to særskilte formelle procedurer, som skulle afsluttes inden for strenge frister. Det ville således have været uhensigtsmæssigt at suspendere den ene af dem i afventning af resultatet af den anden.

24. EMA vedlagde desuden en kopi af sin vejledning i evalueringsrapporter om resultater ("vejledningen"). Den tilføjede, at det er i overensstemmelse med dens praksis, at en medarbejders tilsynsførende er ansvarlig for udarbejdelsen af PER.

25. Klageren afviste i sine bemærkninger EMA's argumenter. Klagerens holdning var i det væsentlige, at hendes PER, som anført i hendes klage i henhold til artikel 90, stk. 2, var "delvis ukorrekt, urimeligt negativ og repressalier"som følge af hendes klage over psykisk chikane.

26. Hun bemærkede, at den pågældende PER stod i skarp kontrast til hendes tidligere PER'er, som var meget positive og i vid udstrækning henviste til de samme eller lignende opgaver. Klageren påpegede også, at hun havde modtaget PER 8 måneder efter udløbet af referenceperioden på trods af hendes talrige påmindelser til sin tilsynsførende.

Ombudsmandens vurdering

27. Ombudsmanden bemærker som udgangspunkt, at artikel 41, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, der fastsætter retten til god forvaltning, fastsætter følgende:

"Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer."

28. Det fremgår af vedtægtens artikel 43, at "[d]en enkelte tjenestemands kvalifikationer, tjenstlige indsats og adfærd gøres til genstand for en periodisk bedømmelse mindst én gang hvert andet år på de af hver institution fastsatte betingelser".

29. Det fremgår af EMA's vejledning, at der foretages evalueringer hvert andet år.[1] Vejledningen angiver, at PER "giver en objektiv sammenfattende vurdering af den ansattes præstationer og præstationer."[2]

30. Det skal bemærkes, at PER inden for EU-institutionerne normalt udarbejdes af en "rapportør" og en "bedømmer". Desuden kan andre overordnede høres, hvis det er relevant. I den forbindelse fastslås det i EMA's vejledning, at "[a]s et generelt princip er bedømmeren den næste overordnede eller delegerede overordnede for en ansat, og bedømmeren er den næste overordnede " [3] I vejledningen påpeges det imidlertid, at "bedømmeren kan om nødvendigt delegere rollen som bedømmer inden for sektionen. "[4]

31. Desuden skal der udarbejdes en præstationsevalueringsrapport, når den forfalder, selv når en ansat er væk fra kontoret på tidspunktet for barselsorlov, langvarig sygeorlov eller orlov uden løn.

32. Ifølge vejledningen "[bør] præstationsevalueringsrapporten være så objektiv som muligt [...]. Bedømmeren bør være opmærksom på tegn på partiskhed og kontrollere, at bedømmerens vurdering er baseret på faglige grunde."[6]

33. I forbindelse med den foreliggende sag har EU's retsinstanser konsekvent fastslået, at bedømmelsesrapporter, selv om de er vanskelige at kontrollere for en domstol, kan være behæftet med procedurefejl, åbenbare materielle fejl og misbrug af skønsbeføjelser [7].

34. Desuden har Ombudsmanden konsekvent været af den opfattelse, at principperne om god forvaltningsskik og navnlig ligebehandlingsprincippet kræver, at EU-institutionerne sikrer, at ingen faktiske, potentielle eller åbenbare interessekonflikter påvirker deres arbejde [8].

35. I denne forbindelse har Ombudsmanden fundet det nyttigt at henvise til OECD's retningslinjer for håndtering af interessekonflikter i den offentlige sektor [9], som indeholder følgende definition af »interessekonflikt«:

i) Der foreligger en faktisk interessekonflikt, når der er en konflikt mellem en
offentligt ansats offentlige hverv og vedkommendes private interesser, f.eks. når den offentligt ansatte har private interesser, som på utilbørlig vis kan påvirke udøvelsen af vedkommendes officielle pligter og ansvar.

ii) En tilsyneladende interessekonflikt kan siges at foreligge, når
der, selv om der ikke foreligger en faktisk interessekonflikt, er et indtryk af, at en offentligt ansats private interesser på utilbørlig vis kan påvirke
udøvelsen af hans/hendes hverv.

iii) Der opstår en potentiel konflikt, når en tjenestemand har private interesser, som er af en sådan art, at der ville opstå en interessekonflikt, hvis tjenestemanden i fremtiden blev involveret i relevante officielle ansvarsområder.

36. Med hensyn til den foreliggende sag mener Ombudsmanden, at klagerens påstand om, at PER var "uforholdsmæssigt negativ og af repressiv karakter", i det væsentlige svarer til en påstand om en åbenbar fejl og/eller magtfordrejning i forbindelse med udarbejdelsen heraf. EMA hævdede derimod, at PER var udarbejdet på en "ansvarlig og upartisk måde".

37. Ombudsmanden bemærker, at ingen af parterne har fremlagt dokumentation for deres respektive holdninger. Under sådanne omstændigheder har Ombudsmanden ikke tilstrækkeligt grundlag for at vide, om PER var behæftet med en åbenbar fejl eller magtfordrejning. Det kan med andre ord ikke fastslås, om PER var nøjagtig og rimelig, som EMA har gjort gældende, eller unøjagtig, urimelig og motiveret af straffehensyn, som klageren har gjort gældende.

38. Det kan imidlertid ikke bestrides, at klageren indgav en klage over psykisk chikane mod den "rapporterende medarbejder" (dvs. hendes direkte leder). Det fremgår i øvrigt af sagsakterne, at »bedømmeren« i PER’s forstand ligeledes var involveret i undersøgelsen af chikane. Selv om denne person ikke blev beskyldt af klageren for psykisk chikane, benægtede han på det kraftigste anklagerne mod hendes direkte leder og støttede stærkt lederens stilling. Endelig deltog undersøgeren i undersøgelsen af chikane, som i sidste ende foreslog afvisning af klagen over chikane, også i udarbejdelsen af PER.

39. Ombudsmanden bemærker, at EMA's valg af de medarbejdere, der udarbejdede PER, var i overensstemmelse med de generelle principper, der er fastsat i dets vejledning (punkt 30 ovenfor). Som vejledningen også selv anerkender, har PER imidlertid til formål at give en objektiv vurdering af en ansats præstationer. Desuden anerkendes det i vejledningen, at de relevante roller kan delegeres "om nødvendigt" .

40. Henset til de foreliggende omstændigheder, hvor en undersøgelse af psykisk chikane blev gennemført samtidigt og involverede de samme personer som dem, der var ansvarlige for forberedelsen af PER, er Ombudsmanden af den opfattelse, at EMA i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik burde have betroet forberedelsen af PER til andre ansatte, der ikke var berørt af eller involveret i undersøgelsen af chikane.

41. Dette ville have forhindret, at der i det mindste opstod en tilsyneladende interessekonflikt. Det er nemlig vanskeligt at fjerne det indtryk, at den samtidige inddragelse af de pågældende ansatte i undersøgelsen af chikane kunne have bragt dem i fare i forbindelse med udførelsen af deres opgaver, og navnlig deres objektivitet og rimelighed, i forberedelsen af PER.

42. EMA's argument om, at undersøgelsen af chikane og forberedelsen af PER var to særskilte formelle procedurer, som skulle afsluttes inden for strenge frister, er ikke overbevisende. Ombudsmanden er enig med EMA i, at det ville have været uhensigtsmæssigt at suspendere en af dem i afventning af resultatet af den anden. I praksis burde EMA i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik og som fastsat i EMA's egen vejledning have betroet forberedelsen af PER til andre medarbejdere, der ikke var involveret i undersøgelsen af chikane.

43. På baggrund af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at EMA har begået et tilfælde af fejl eller forsømmelser i den foreliggende sag. I et sådant tilfælde kan Ombudsmanden overveje at foreslå en mindelig løsning eller rette et udkast til henstilling til den pågældende institution. Det skal dog bemærkes, at klageren ikke gjorde gældende, at EMA skulle udarbejde en ny PER, som ikke er behæftet med uregelmæssigheder. Dette fremgik heller ikke af klagerens bemærkninger. Det skal også bemærkes, at hun ifølge de oplysninger, som klageren har fremlagt, i mellemtiden har forladt EMA. Under disse omstændigheder mener Ombudsmanden, at det ikke er hensigtsmæssigt at foreslå en mindelig løsning eller fremsætte et udkast til henstilling. Ombudsmanden vil derfor fremsætte en kritisk bemærkning i stedet.

44. Med hensyn til klagerens argument om, at PER ikke blev udarbejdet rettidigt, bemærker Ombudsmanden, at EMA's vejledning er klar i denne henseende, for så vidt som den angiver, at en PER skal udarbejdes, når den forfalder (dvs. hvert andet år). Desuden har Domstolen fastslået, at forsinkelser i udarbejdelsen af PER'er ikke er forenelige med principperne om god forvaltningsskik [10].

45. Ombudsmanden bemærker, at EMA har erkendt dette og har undskyldt for det. Desuden er der ingen tegn i Ombudsmandens sagsakter på, at klageren blev negativt påvirket (f.eks. med hensyn til forfremmelser) af forsinkelsen på ca. 8 måneder. Under sådanne omstændigheder er Ombudsmanden af den opfattelse, at der ikke er behov for yderligere foranstaltninger i forbindelse med dette aspekt af klagen.

B. Konklusioner

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkning:

Det er god administrativ praksis at sikre, at præstationsevalueringsrapporter udarbejdes af medarbejdere, der ikke er berørt af faktiske, potentielle eller åbenbare interessekonflikter. I det foreliggende tilfælde har EMA ikke forhindret en åbenbar interessekonflikt. Der er tale om fejl eller forsømmelser.

Klageren og EMA vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Udfærdiget i Strasbourg, den 28. januar 2014