Baggrunden for klagen

1. Klageren er en tysk ikke-statslig organisation, der handler på vegne af en række ngo'er.

2. Denne klage vedrører Europa-Kommissionens rolle med hensyn til at medfinansiere gennemførelsen af en undersøgelse, som de tyske myndigheder har iværksat for at undersøge forskellige muligheder for at udvikle Donau i en strækning mellem Straubing og Vilshofen. Undersøgelsen blev gennemført inden for rammerne af et TEN-T-projekt med en finansiering fra Kommissionen på 16,5 mio. EUR.

3. Undersøgelsen havde til formål at overvinde et dødvande i debatterne om to mulige udviklingsmuligheder, som har været i gang i omkring to årtier.

4. Den første af disse muligheder, kaldet Variant A, forudser visse oversvømmelse beskyttelse og andre foranstaltninger, men ingen lås konstruktion. Variant A foretrækkes af miljøgrupper, da den anses for at bevare den sidste fritflydende del af floden i dens midterste del.

5. Den anden af disse muligheder, kaldet Variant C280, giver en nivelleret dybgang på 2,8 m og forudser opførelse af en sluse for at omgå en bøjning af floden. Variant C280 foretrækkes af transportvirksomheder inden for transport ad indre vandveje.

6. Kommissionens finansieringsafgørelse indeholder en bestemmelse om interessekonflikter.

7. Ifølge klageren giver de tyske myndigheders udnævnelse af RMD Wasserstraßen GmbH (i det følgende benævnt "RMD"), et selskab med begrænset ansvar, til at styre undersøgelsen af forskellige muligheder for at udvikle ovennævnte del af Donau anledning til en interessekonflikt i strid med Kommissionens finansieringsafgørelse. Den interessekonflikt, som klageren opfatter, skyldes følgende to betragtninger:

i) Som ingeniørvirksomhed vil RMD være projektleder for den faktiske udvikling af den pågældende flodstrækning, idet vederlaget vil være direkte afhængigt af de samlede anlægsomkostninger. Det ville være betydeligt dyrere at dæmme op for floden i stedet for at træffe andre foranstaltninger til at regulere den.

ii) RMD er et datterselskab af et aktieselskab, som selv ejes af et stort forsyningsselskab. RMD har kontraktlig ret til at anvende alle egnede konstruktioner i Donau til produktion af elektricitet. Hvis ovennævnte afsnit skulle omfatte en lås, ville det være let for RMD at drage en økonomisk fordel af opførelsen af et vandkraftværk. Faktisk havde RMD tidligere utvetydigt fremmet opdæmningen af floden.

8. Den 19. maj 2010 henvendte klageren sig til Kommissionen og anmodede den om at undersøge sagen og træffe passende foranstaltninger til at løse den opfattede interessekonflikt. Klageren vedlagde i sit brev bl.a. et brev af 8. april 2010 fra formanden for overvågningsgruppen ("formanden"), som var blevet oprettet for at følge gennemførelsen af projektet. I denne skrivelse anførte formanden, at RMD siden privatiseringen i 1994 havde opereret under fuld kontrol af og efter instruks fra den tyske regering. Ifølge ham ville institutionelle sikkerhedsforanstaltninger forhindre enhver politik til fremme af opførelsen af en dæmning.

9. I sit svar af 5. august 2010 påpegede Kommissionen, at overvågningsgruppen blev nedsat for at sikre, at undersøgelsen blev gennemført korrekt, og erklærede, at den havde tillid til, at gruppens drøftelser ville være i overensstemmelse med EU-retten. Kommissionen bemærkede endvidere, at klageren havde rejst den opfattede interessekonflikt over for overvågningsgruppen, som efter dens opfattelse var det rette forum til at behandle dette spørgsmål. Den havde forsikret klageren om, at den ville overvåge projektet for at sikre, at undersøgelsen blev gennemført korrekt.

10. I yderligere skrivelser gentog klageren sine betænkeligheder med hensyn til den opfattede interessekonflikt.

11. I et svar af 18. juli 2011 bemærkede Kommissionen, at klageren havde udtrykt mistillid til RMD og havde klaget over, at der ikke blev stillet tilstrækkelige oplysninger til rådighed for den. Kommissionen oplyste, at den var blevet underrettet om et stort antal møder i overvågningsgruppen, og at repræsentanter for miljøsektoren havde været til stede på disse møder. Kommissionen tilføjede, at overvågningsgruppen for nylig havde offentliggjort en aktivitetsrapport. Endelig opfordrede den klageren til at støtte formandens arbejde i forbindelse med forberedelsen af en konference, der skulle afholdes i begyndelsen af 2012.

12. Den 4. november 2011 henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsens genstand

13. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand og påstand:

Påstand

Kommissionen undlod at træffe passende foranstaltninger i lyset af den interessekonflikt, som klageren opfattede.

Krav

Kommissionen bør træffe passende foranstaltninger og bør navnlig kun udbetale sin finansiering, hvis betingelserne i finansieringsafgørelsen utvetydigt er opfyldt.

Undersøgelsen

14. Den 5. december 2011 underrettede Ombudsmanden klageren om beslutningen om at indlede en undersøgelse af klagen og anmodede samtidig klageren om visse præciseringer vedrørende klagen.

15. Den 20. december 2011 fremsendte klageren sine præciseringer.

16. Den 11. januar 2012 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om en udtalelse om påstanden og påstanden. Kommissionens udtalelse blev fremsendt til klageren med henblik på bemærkninger, som sidstnævnte fremsendte den 20. juli 2012. Den 22. juli 2012 og den 23. januar 2013 fremsatte en NGO repræsenteret ved klageren (i det følgende benævnt "NGO'en") yderligere bemærkninger.

17. Efter at have analyseret Kommissionens udtalelse på baggrund af de modtagne bemærkninger fandt Ombudsmanden det hensigtsmæssigt at undersøge Kommissionens sagsakter. Kontrollen fandt sted den 13. marts 2013. En kopi af kontrolrapporten blev sendt til Kommissionen, og en yderligere kopi blev sendt til klageren sammen med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsendte bemærkninger den 29. maj 2013.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

18. Den 2. december 2011 fremsendte klageren en ekspertudtalelse fra et tysk advokatfirma til Ombudsmanden. Ekspertudtalelsen af 12. november 2011 har titlen "Forbundets samarbejde med RMD uden udbudsprocedure"[1] og anfører i det væsentlige på baggrund af den tyske lovgivning og EU's lovgivning om offentlige udbud, at RMD's involvering giver anledning til en række lovovertrædelser. I brevet med anmodning om klagerens præciseringer (se punkt 14 ovenfor) spurgte Ombudsmanden bl.a. klageren, om den også havde til hensigt at klage over en påstået overtrædelse af EU's lovgivning om offentlige udbud ved at udpege RMD. I sine præciseringer anførte klageren, at den stadig var i kontakt med Kommissionen med hensyn til dette aspekt, og ville udvide sin klage i tilfælde af, at Kommissionen ikke behandlede dens argumenter i denne henseende. Ombudsmanden medtog derfor ikke dette aspekt i sin skrivelse med anmodning om Kommissionens udtalelse. I sine yderligere bemærkninger fandt NGO'en, at det var uforståeligt, at Kommissionen ikke behandlede spørgsmålet om den påståede overtrædelse af EU's regler om offentlige udbud, som var blevet dokumenteret i den ekspertudtalelse, der var blevet forelagt Kommissionen. I sine bemærkninger til rapporten om inspektionen af Kommissionens sagsakter vendte klageren tilbage til spørgsmålet om offentlige indkøb og anmodede Ombudsmanden om at tage hensyn til denne ekspertudtalelse.

19. Ombudsmanden bemærker, at hendes nuværende undersøgelse ikke omfatter spørgsmålet om, hvorvidt det er i overensstemmelse med EU's lovgivning om offentlige indkøb at overlade det til RMD at gennemføre undersøgelsen, og Kommissionens holdning til dette spørgsmål. Ombudsmanden kunne i princippet udvide sin undersøgelse til også at omfatte dette spørgsmål, forudsat at klageren har rettet passende administrative henvendelser til Kommissionen i denne henseende (artikel 2, stk. 4, i Ombudsmandens statut). Samtidig indser hun, at en udvidelse af omfanget af hans undersøgelse ville kræve, at hun anmodede Kommissionen om at kommentere dette særlige aspekt, før hun igen gav klageren mulighed for at fremsætte bemærkninger. I betragtning af den fremskredne fase af hendes undersøgelse ville dette imidlertid næppe være i procesøkonomiens interesse. Ombudsmanden vil derfor i sin analyse ikke tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det er i overensstemmelse med EU's lovgivning om offentlige udbud at overlade det til RMD at gennemføre undersøgelsen. Klageren kan dog frit indgive en ny klage i denne henseende efter at have rettet passende administrative henvendelser til Kommissionen, hvis den ønsker at forfølge sagen. De samme betragtninger gør sig gældende for klagerens synspunkt i bemærkningerne til inspektionsrapporten om, at RMD er ansvarlig for den nuværende planlægning og opførelse af udviklings- og oversvømmelsesbeskyttelsesforanstaltninger, uden at der er afholdt et forudgående offentligt udbud.

20. I betragtning af deres iboende logiske forbindelse er det hensigtsmæssigt at behandle klagerens påstand og påstand samlet.

A. Påstand om undladelse af at træffe passende foranstaltninger og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

21. Klageren hævdede, at Kommissionen undlod at træffe passende foranstaltninger i lyset af den interessekonflikt, som klageren opfattede.

22. Til støtte for sin påstand hævdede klageren, at RMD er aktivt involveret og spiller en central rolle i forberedelsen af grundlaget for en beslutning, som påvirker virksomhedens egen økonomiske fremtid. Mere specifikt henviste klageren til argumenterne i punkt 7 ovenfor. Ifølge klageren er ovennævnte interessekonflikt ikke udelukket af de institutionelle garantier, der henvises til i en skrivelse af 8. april 2010 fra formanden for overvågningsudvalget.

23. Klageren hævdede, at Kommissionen bør træffe passende foranstaltninger og navnlig kun bør udbetale sin finansiering, hvis betingelserne i finansieringsafgørelsen utvetydigt er opfyldt.

24. I sine præciseringer af klagen afviste klageren formandens synspunkt om, at RMD's retlige struktur ville udelukke en interessekonflikt. Det var korrekt, at RMD var blevet privatiseret og blev overvåget af den tyske regering. Beslutningen om, hvorvidt overvågningsgruppens input skulle tages op eller ej, lå imidlertid hos styringsgruppen, som gav konkrete instrukser til projektets "driftsniveau". På grund af projektets kompleksitet var det næppe muligt for den øverste ledelse i styringsgruppen og på det operationelle niveau at påvirke den tekniske planlægning i detaljer.

25. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at RMD var blevet oprettet i 1921 til vedligeholdelse og forvaltning af sejlbare floder og kanaler i Sydøsttyskland og blev privatiseret i 1994. Den havde indgået kontrakter med underleverandører om gennemførelse af store dele af undersøgelsen.

26. Kommissionen forklarede, at miljøgrupperne var stærkt imod undersøgelsen. På foranledning af den europæiske koordinator for indre vandveje, der er udpeget af Kommissionen, indvilligede repræsentanter for miljøgrupper i at deltage i en overvågningsgruppe bestående af eksperter, som rapporterer direkte til de kompetente tyske myndigheder. Kommissionen tilføjede, at den havde modtaget adskillige breve fra klageren og en anden ngo, som begge var medlemmer af overvågningsgruppen, hvori de klagede over, at de ikke var blevet behørigt informeret om undersøgelsens forløb. Samtidig bekræftede de deres tillid til formanden for overvågningsgruppen, som på det kraftigste benægtede en sådan mangel på oplysninger. Kommissionen anførte også, at undersøgelsen forventedes afsluttet i slutningen af 2012, og at der ville blive afholdt en konference i efteråret 2012 for at stimulere en åben debat om undersøgelsesresultaterne.

27. På denne baggrund fremførte Kommissionen, at "der ikke er noget bevis for, at der kan forventes en interessekonflikt" på grundlag af de dokumenter, den har til rådighed. Kommissionen anførte, at modtagere af støtte fra Kommissionen skal overholde hovedprincipperne i direktiverne om offentlige indkøb. Desuden indeholder finansieringsafgørelsen en særlig bestemmelse om interessekonflikter, som klageren henviste til i sin klage. Under hensyntagen til flere miljøgruppers bekymringer traf Kommissionen følgende yderligere foranstaltninger:

-Ved finansieringsafgørelsen anmodede den de tyske myndigheder om at nedsætte en overvågningsgruppe. Et brev fra formanden til Kommissionen af 7. oktober 2011 bekræftede gennemsigtigheden i denne proces.

-Efter pres fra den europæiske koordinator for indre vandveje blev de regionale myndigheder enige om at afholde en regional konference i efteråret 2012.

28. Kommissionen forklarede endvidere, at de tyske myndigheder havde overdraget undersøgelsen til RMD under hensyntagen til virksomhedens faglige dygtighed og historie, men at de tyske myndigheder beholdt ansvaret for enhver endelig beslutning. Enhver beslutning som følge af undersøgelsen vil således blive truffet af de kompetente myndigheder og ikke af RMD. I denne forbindelse henviste Kommissionen også til en kontrakt mellem forbundsregeringen, delstaten Bayern og RMD, ifølge hvilken RMD er underlagt forbundsregeringens ledelse og tilsyn og dermed kontrolleres af denne. Endelig anførte Kommissionen, at RMD havde afgivet en offentlig erklæring, hvorefter selskabet gav afkald på sin ret til at opføre et vandkraftværk i det pågældende område og kun ville gøre dette efter udtrykkelig anmodning fra forbundsregeringen og delstaten Bayern.

29. I sine bemærkninger var klageren af den opfattelse, at de foranstaltninger, som Kommissionen henviste til, ikke var egnede til at løse en tilsyneladende interessekonflikt.

30. Med hensyn til overvågningsgruppen anførte klageren, at den modtager omfattende, men til tider ufuldstændige oplysninger. Dens evne til at kontrollere gennemførelsen af undersøgelsen er imidlertid begrænset, da det var overladt til styringsgruppens skøn, om den ville tage dens forslag op. Klageren anførte også, at den kun havde begrænset adgang til foreløbige undersøgelsesresultater og undersøgelsesdata. Desuden var overvågningen af gennemførelsen af undersøgelsen tidskrævende og kompleks. Da der ikke blev stillet finansielle ressourcer til rådighed til overvågning af undersøgelsen, var det umuligt at vurdere troværdigheden og korrektheden af hvert midlertidigt skridt. Derfor måtte overvågningsgruppen blot anerkende mange resultater uden forudgående kontrol. Under disse omstændigheder er det så meget desto mere nødvendigt at undgå enhver form for forudindtagethed eller interessekonflikter. Klageren gentog sit synspunkt om, at der foreligger en sådan konflikt i den foreliggende sag.

31. Med hensyn til de nationale og regionale myndigheders kontrol med RMD påpegede klageren, at sidstnævnte myndigheder stod over for begrænsninger svarende til dens egne med hensyn til ekspertise og arbejdskraft og derfor måtte basere sig på data fra RMD. Igen understregede klageren betydningen af at undgå, at der opstod en interessekonflikt.

32. Med hensyn til RMD's afkald på sin ret erkendte klageren, at det var blevet attesteret af en notar. Det var dog sandsynligt, at de tyske myndigheder ville anmode RMD om at gøre brug af sin ret. Desuden var erklæringen ikke juridisk bindende, og brugen af RMD's koncessionsret kunne kun begrænses i kraft af en kontrakt. Så længe der ikke var nogen juridisk bindende undtagelse, ville en begunstigelse af varianten til støtte for opdæmningen af floden give RMD en betydelig økonomisk fordel.

33. Klageren konkluderede, at undersøgelsens objektivitet og troværdighed kun kunne garanteres ved at udelukke RMD fra deltagelse i undersøgelsen og ved at få alle dens resultater revurderet af uafhængige eksperter.

34. NGO'en har i sine yderligere bemærkninger under henvisning til en række eksempler anført, at de faktuelle oplysninger i Kommissionens udtalelse var ukorrekte af flere grunde.

35. Hvad angår overvågningsgruppen, erklærede ngo'en, at den ikke kunne sikre undersøgelsens og dens resultaters uafhængighed. I denne forbindelse anførte ngo’en, at overvågningsgruppen ikke havde tilstrækkelige beføjelser til at indbyde eksperter efter eget valg. Desuden var styringsgruppens oprindelige tilgang til kun at godtgøre eksperter for rejseudgifter, men ikke for andre udgifter, selv om den senere blev revideret, et vidnesbyrd om styringsgruppens holdning til overvågningsgruppens arbejde. NGO'en påpegede også, at der var problemer med at få sine synspunkter medtaget i foreløbige dokumenter og med adgang til data og foreløbige resultater.

36. Med hensyn til de nationale og regionale myndigheders kontrol med RMD anførte ngo'en, at både forbundsregeringen og delstaten Bayern fremmede et vandkraftværk, hvilket fremgår af offentlige erklæringer. Ifølge ngo'en var en informationsbrochure, der blev offentliggjort af de myndigheder, der fremmede opførelsen af en dæmning, desuden partisk og indeholdt klart ukorrekte oplysninger. Dette var imidlertid i strid med en beslutning fra den tyske Forbundsdag i 2002, som klart vælger at udvikle floden uden at forudse sluser eller dæmninger.

37. Ifølge ngo'en var den fritagelse, som RMD havde erklæret, værdiløs, eftersom en anmodning om at opføre et vandkraftværk kun var et spørgsmål om form.

38. NGO'en konkluderede, at den planlagte regionale konference ville være en afgørende mulighed for at sikre undersøgelsens objektivitet.

39. I sine supplerende bemærkninger fremlagde ngo'en en "politisk vurdering af proceduren og af resultaterne af 22. januar 2013". Bortset fra at gentage de synspunkter, den havde givet udtryk for i sit tidligere brev, anførte den i det væsentlige, at den nu var blevet sikker på, at undersøgelsen blev gennemført på en ensidig måde. Ngo'en anførte også, at nationale og regionale myndigheder, der beskæftiger sig med miljøspørgsmål, ikke havde været involveret i undersøgelsen.

Resultaterne af gennemgangen af Kommissionens sagsakter

40. Under kontrolundersøgelsen fik Ombudsmandens repræsentanter forelagt det tekniske dossier vedrørende det projekt, der var finansieret af Kommissionen, og mere specifikt dokumenter vedrørende forberedelsen og vedtagelsen af Kommissionens finansieringsafgørelse, senere ændringer af denne afgørelse samt gennemførelsen af det finansierede projekt. Ombudsmandens tjenestegrene gennemgik også det udkast til rapport, som formanden for overvågningsgruppen havde sendt til Kommissionen i december 2012.

41. Ombudsmandens repræsentanter fik desuden tilsendt korrespondance fra klageren og en ngo til Kommissionen samt bl.a. en avisartikel fra et stort tysk dagblad, hvori der blev redegjort for Bayerns beslutning om ikke at vælge udviklingsvarianten med en sluse i den relevante del af Donau.

42. Endelig undersøgte de korrespondancen mellem Tyskland og Kommissionen vedrørende gennemførelsen af projektet og mere specifikt spørgsmålet om en potentiel interessekonflikt. Kontrollen af korrespondancen viste, at Kommissionen nøje fulgte overvågningsgruppens arbejde.

43. Klageren anførte i sine bemærkninger til inspektionsrapporten, at udkastet til rapport fra formanden for overvågningsgruppen fra december 2012 ikke indeholdt en fuldstændig analyse af de planer og vurderinger, som RMD styrede, eftersom sidstnævnte først var blevet stillet til rådighed for overvågningsgruppen i december 2012. Klageren påpegede endvidere, at formanden den 30. marts 2013 havde fremsendt overvågningsgruppens endelige rapport, hvoraf klageren havde fremsendt en kopi til Ombudsmanden. Klageren anførte, at den endelige rapport i detaljer dækker miljøorganisationernes holdninger gennem hele processen. Klageren hævdede, at det klart fremgår af den endelige rapport, at undersøgelsen og dens resultater var påvirket af interesser, der understøtter et bestemt resultat. Klageren anmodede Ombudsmanden om at tage hensyn til denne vurdering.

44. Klageren tilføjede, at beslutningen fra delstaten Bayerns regering om ikke at vælge en sluse er af foreløbig karakter og et resultat af pres fra offentligheden, som ikke kunne overbevises om troværdigheden af opførelsen af en sluse ud fra navigationsmæssige, økonomiske eller økologiske overvejelser. Det kunne dog ikke siges, at planerne om at bygge en lås var blevet opgivet for evigt.

Ombudsmandens vurdering

45. I denne forbindelse opfordres Ombudsmanden til at afgøre, om Kommissionen har truffet passende foranstaltninger i lyset af den interessekonflikt, som klageren opfatter.

46. For at undgå misforståelser er det vigtigt at minde om, at artikel 228 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde giver Ombudsmanden beføjelse til at undersøge mulige tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Det fremgår udtrykkeligt af Den Europæiske Ombudsmands statut, at der ikke kan klages til ombudsmanden over handlinger foretaget af nogen anden myndighed eller person. Ombudsmanden har derfor ikke mandat til at behandle klager over andre institutioner eller organer, herunder nationale myndigheder. Nærværende beslutning vedrører derfor udelukkende Kommissionens adfærd. Det er imidlertid også vigtigt at huske på, at Kommissionen som medfinansier af projektet sammen med de tyske myndigheder ikke bærer hele ansvaret for at sikre, at der ikke opstår interessekonflikter i forbindelse med gennemførelsen af projektet.

47. Ombudsmanden minder om, at bestemmelsen om interessekonflikter i finansieringsafgørelsen fastsatte følgende:

"III.2.6 Interessekonflikter

1. Støttemodtageren forpligter sig til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at forebygge enhver risiko for interessekonflikter, der kan påvirke en upartisk og objektiv gennemførelse af foranstaltningen. En sådan interessekonflikt kan navnlig opstå som følge af økonomiske interesser, politisk eller nationalt tilhørsforhold, familiemæssige eller følelsesmæssige årsager eller andre fælles interesser.

2. Enhver situation, der udgør eller kan føre til en interessekonflikt under gennemførelsen af aktionen, skal straks meddeles Kommissionen skriftligt. Støttemodtageren forpligter sig til straks at træffe de nødvendige foranstaltninger for at rette op på denne situation.

3. Kommissionen forbeholder sig ret til at kontrollere, at de trufne foranstaltninger er hensigtsmæssige, og kan om nødvendigt kræve, at støttemodtageren træffer yderligere foranstaltninger inden for en bestemt frist."

48. Artikel III.2.6 har således til formål at forebygge visse interessekonflikter. Med henblik herpå kræver den, at modtageren i) forebygger enhver risiko for interessekonflikter og ii) i tilfælde af en faktisk eller potentiel interessekonflikt underretter Kommissionen og tager de nødvendige skridt til at rette op på situationen. Hvad angår Kommissionen, giver artikel III.2.6 den beføjelse til i) at kontrollere, om de trufne foranstaltninger er hensigtsmæssige, og ii) at kræve, at støttemodtageren træffer yderligere foranstaltninger.

49. Det er på denne retlige baggrund, at Ombudsmanden skal vurdere hensigtsmæssigheden af Kommissionens handling i den foreliggende sag.

50. For det første indeholder artikel III.2.6 ikke en definition af "interessekonflikt". Det fremgår dog klart af denne bestemmelse, at den ud over faktiske konflikter også omfatter potentielle konflikter ("enhver risiko for interessekonflikter, der kan påvirke en upartisk og objektiv gennemførelse af aktionen"; fremhævelse tilføjet). Endelig og i overensstemmelse med OECD's retningslinjer for håndtering af interessekonflikter i den offentlige sektor [2], som er blevet almindeligt anerkendt, mener Ombudsmanden, at artikel III.2.6 bør fortolkes således, at den også omfatter åbenlyse interessekonflikter.

51. Det er ubestridt, at RMD i betragtning af sine historiske rettigheder og de retlige rammer for driften har en særlig økonomisk stilling med hensyn til udviklingen af den del af Donau, der er omtvistet i den foreliggende sag. I den forbindelse henviste klageren til RMD's særlige rolle i gennemførelsen af den variant, der i sidste ende blev valgt, samt RMD's kontraktmæssige ret til at anvende alle egnede konstruktioner i Donau til produktion af elektricitet. I denne forbindelse skal det bemærkes, at artikel III.2.6 specifikt henviser til eksistensen af en økonomisk interesse som en omstændighed, der potentielt kan give anledning til en interessekonflikt.

52. Det er korrekt, at Kommissionen henviste til visse institutionelle garantier, som beskrevet i formandens skrivelse, samt til RMD's afkald på sin kontraktmæssige ret. Selv om Ombudsmanden deler klagerens opfattelse af, at den nuværende fritagelse ikke effektivt kunne udelukke, at RMD ville gøre brug af sin kontraktmæssige ret, som igen kunne have indflydelse på, hvordan den gennemfører undersøgelsen, mener hun også, at de institutionelle garantier er af en sådan art, at de gør en faktisk interessekonflikt mindre sandsynlig. I denne forbindelse er den grad af kontrol, som de tyske myndigheder udøver over RMD, klart relevant. Denne konklusion drages ikke i tvivl af den omstændighed, at de tyske myndigheder i det mindste på et tidspunkt tilsyneladende foretrak Variant C280, eftersom det ikke er omtvistet, at den endelige beslutning om, hvilken udviklingsmulighed der skal vælges, under alle omstændigheder ikke træffes af RMD.

53. Uanset disse betragtninger forholder det sig ikke desto mindre således, at overdragelsen af ansvaret for undersøgelsen til RMD, henset til RMD’s særlige økonomiske situation (jf. præmis 51 ovenfor), kan give anledning til en åbenbar eller potentiel interessekonflikt. I den brede offentligheds øjne kunne man nemlig få det indtryk, at RMD, uanset at virksomheden i sidste ende ikke træffer beslutning om valget af udviklingsmulighed, kunne forsøge at påvirke den endelige beslutningstager på en måde, der ville gøre det muligt for virksomheden fuldt ud at udnytte sin specifikke økonomiske situation. Dette indtryk kunne skabes på trods af RMD's faglige dygtighed og historiske rolle, som Kommissionen henviste til i sin udtalelse. Ombudsmanden mener derfor, at udnævnelsen af RMD kan give anledning til en risiko for en interessekonflikt, jf. artikel III.2.6.

54. Da Kommissionen er blevet behørigt underrettet om udnævnelsen af RMD, er det centrale spørgsmål derfor, om Kommissionen i overensstemmelse med sine forpligtelser i henhold til artikel III.2.6 har truffet passende foranstaltninger.

55. I sin udtalelse henviste Kommissionen til, at den insisterede på at nedsætte en overvågningsgruppe og afholde en regional konference i denne henseende. I det følgende vil Ombudsmanden derfor undersøge de to foranstaltninger hver for sig.

56. Med hensyn til overvågningsgruppen minder Ombudsmanden om, at klageren i sine bemærkninger til inspektionsrapporten lagde særlig vægt på overvågningsgruppens endelige rapport, som den anså for at være objektiv. Ved vurderingen af, om det er hensigtsmæssigt at nedsætte en overvågningsgruppe for at begrænse risikoen for en interessekonflikt, vil Ombudsmanden derfor fokusere på denne rapport.

57. Den endelige rapport er opdelt i fem dele. Del A indeholder formandens beretning. Del B til D indeholder udtalelser fra repræsentanter for i) miljøorganisationer, ii) erhvervssammenslutninger og iii) borgeraktionsgrupper, mens del E består af dokumenter, der er knyttet som bilag til rapporten. I lyset af de divergerende synspunkter i ovennævnte repræsentanters udtalelser finder Ombudsmanden det hensigtsmæssigt at fokusere sin analyse på formandens rapport. Hun bemærker i øvrigt, at klageren understregede sin tillid til formandens arbejde.

58. I formandens beretning redegøres der omhyggeligt for de forskellige møder og de emner, der drøftes. Generelt anfører formanden, at de mange møder i løbet af projektet gav medlemmerne af overvågningsgruppen mulighed for at modtage omfattende og omfangsrige oplysninger. Han tilføjer, at skriftlige og elektroniske dokumenter resulterede i et "godt informationsniveau". Ifølge formandens rapport kunne medlemmerne af overvågningsgruppen f.eks. bidrage væsentligt til en afbalanceret præsentation af de forskellige interesser, der var på spil, i en informationsbrochure om de forskellige udviklingsvarianter.

59. Formandens rapport afsluttes med et afsnit med titlen "Vurdering af overvågningsprocessen". Formanden noterede sig en vis kritik af overvågningsprocessen (f.eks. forsinket levering af oplysninger og processens kompleksitet) og bemærkede også, at oprettelsen af overvågningsgruppen gav sig udslag i markante forbedringer i foreningernes deltagelse i denne henseende. Formanden fremhæver navnlig inddragelsen af foreninger i en tidsubegrænset proces fra en tidlig fase og ii) den høje grad af deltagelse, som f.eks. omfattede intensive dialoger og i sidste ende tilrådighedsstillelse af data, der gjorde det muligt for overvågningsgruppen selvstændigt at følge de forskellige faser. Med hensyn til sidstnævnte aspekt erkender formanden, at denne proces var »delvis besværlig«. Derudover henleder formanden også opmærksomheden på visse begrænsninger i overvågningsgruppens arbejde. I denne forbindelse henviser han navnlig til i) den store investering i form af tid, der kræves af deltagerne, ii) det forhold, at komplekse forhandlinger i nogle tilfælde viste sig at være nødvendige, før de ønskede oplysninger blev givet og iii) behovet for at optimere muligheden for at inddrage eksterne eksperter som erstatning for overvågningsgruppens begrænsede kapacitet til at vurdere meget komplekse processer. Formanden fremførte også iv), at fuldstændig gennemsigtighed og forståelse af meget krævende videnskabelige processer næsten er umulig at opnå, og understregede behovet for en vis grad af tillid til øvelsen. Han tilføjede, at overvågningsgruppens arbejde var påvirket af dette problem, eftersom repræsentanterne for miljøorganisationerne af principielle årsager ikke var enige i RMD's rolle i hele projektet.

60. Ombudsmanden forstår af formandens rapport, at der på trods af visse vanskeligheder, som er beskrevet ovenfor, var en høj grad af deltagelse fra overvågningsgruppens side i projektet. Det er korrekt, at klageren i sine bemærkninger selv henledte opmærksomheden på specifikke problemer i overvågningsgruppens arbejde samt på processens kompleksitet og umuligheden af at kontrollere alle aspekter heraf. Ombudsmanden tager imidlertid også hensyn til, at formanden, bortset fra at gentage forskellige synspunkter vedrørende inddragelse af RMD fra forskellige aktører, ikke rapporterede om nogen specifikke problemer som følge af en risiko for en interessekonflikt. I stedet peger formanden på visse systemiske problemer i forbindelse med overvågningsgruppens arbejde, der som sådan ikke skyldes RMD's deltagelse. Desuden er der intet i formandens rapport, der tyder på, at RMD's rolle ville have påvirket det materielle resultat af undersøgelsen, som foreslået af klageren.

61. Med hensyn til den regionale konference, som Kommissionen henviser til, mener Ombudsmanden, at dette bidrog til at åbne deltagelsen i processen for en bredere kreds af interesserede parter og mindske sandsynligheden for, at en enkelt interesse dominerede projektet.

62. I lyset af disse resultater mener Ombudsmanden, at Kommissionens insisteren på at nedsætte en overvågningsgruppe og afholde en regional konference udgjorde passende foranstaltninger med henblik på at imødegå en risiko for en interessekonflikt. Endelig er det relevant at bemærke, at Kommissionen, som det bekræftes af resultaterne af kontrolundersøgelsen, nøje fulgte hele processen.

63. Ombudsmanden finder derfor, at Kommissionen har truffet passende foranstaltninger og fulgt op på deres gennemførelse i den foreliggende sag. Det følger heraf, at klagerens påstand ikke kan tiltrædes. Påstanden kan derfor heller ikke tages til følge.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der har ikke været fejl eller forsømmelser i Kommissionens aktiviteter.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

Emily O´Reilly

Udfærdiget i Strasbourg, den 19. december 2013

---

[1] "Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD" i den tyske original.

[2] OECD's retningslinjer for håndtering af interessekonflikter i den offentlige sektor (findes på: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf) indeholder følgende definition af "interessekonflikt":

i) Der foreligger en faktisk interessekonflikt, når der er en konflikt mellem en offentligt ansats offentlige hverv og vedkommendes private interesser, f.eks. når den offentligt ansatte har private interesser, som på utilbørlig vis kan påvirke udøvelsen af vedkommendes officielle pligter og ansvar.

ii) En tilsyneladende interessekonflikt kan siges at foreligge, når der, selv om der ikke foreligger en faktisk interessekonflikt, er et indtryk af, at en offentligt ansats private interesser på utilbørlig vis kan påvirke udøvelsen af hans/hendes hverv.

iii) Der opstår en potentiel konflikt, når en tjenestemand har private interesser, som er af en sådan art, at der ville opstå en interessekonflikt, hvis tjenestemanden i fremtiden blev involveret i relevante officielle ansvarsområder.