Baggrunden for klagen

1. Den 12. august 2011 indgav klageren en begæring om aktindsigt til Den Europæiske Centralbank ("ECB"). Klageren anmodede om aktindsigt i et brev, som ECB i begyndelsen af august 2011 sendte til den italienske regering inden for rammerne af statsgældskrisen, der påvirkede visse eurolande ("brevet").

2. Den 7. september 2011 afviste ECB klagerens ansøgning. Den præciserede, at der i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i ECB’s afgørelse om aktindsigt [1] skulle gives afslag på aktindsigt i skrivelsen, eftersom udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats monetære og økonomiske politik. Navnlig vil offentliggørelsen af brevet underminere effektiviteten af ECB's budskaber til medlemsstaterne som et redskab til at fremme et miljø, der bidrager til at genoprette tilliden blandt investorerne på de finansielle markeder. ECB påpegede, at dette spørgsmål er af allerstørste betydning for en smidig gennemførelse af pengepolitikken. Den underrettede også klageren om, at han kunne indgive en genfremsat begæring til bestyrelsen.

3. Den 28. september 2011 genfremsatte klageren sin begæring over for ECB's direktion. Dagen efter kontaktede han igen ECB og bemærkede, at brevet var blevet offentliggjort i en større italiensk avis.

4. Den 20. oktober 2011 afslog ECB den genfremsatte begæring med den begrundelse, at den tidligere påberåbte undtagelse fandt anvendelse. ECB fandt, at offentliggørelsen af brevet "kunne påvirke effektiviteten af de meddelelser, som ECB kan sende" til medlemsstaterne med henblik på at fremme gunstige betingelser for en smidig gennemførelse af pengepolitikken. ECB understregede endvidere, at den skal være i stand til at formidle relevante og oprigtige budskaber til de nationale og europæiske myndigheder på den måde, den finder mest effektiv, for at tjene offentlighedens interesse med hensyn til pengepolitik. Omstændighederne kan navnlig kræve uformel og fortrolig kommunikation. I det foreliggende tilfælde havde den fortrolige meddelelse til formål at skabe et miljø, der kunne genskabe investorernes tillid til de finansielle markeder. ECB underrettede klageren om, hvilke klagemuligheder han havde i henhold til artikel 228 og 263 i TEUF [2].

5. Klageren henvendte sig til Den Europæiske Ombudsmand den 26. oktober 2011.

Undersøgelsens genstand

6. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand og påstand.

Påstand:

ECB afslog ulovligt at give klageren aktindsigt i det ønskede dokument.

Påstand:

ECB bør give aktindsigt i det ønskede dokument og/eller give klageren en tilstrækkelig begrundelse for sin afgørelse.

Undersøgelsen

7. Den 30. november 2011 videresendte Ombudsmanden klagen til formanden for ECB med en opfordring til at afgive en udtalelse om ovennævnte påstand og påstand. Ved denne lejlighed meddelte ombudsmanden også ECB's formand, at han ønskede at få indsigt i bankens sagsakter vedrørende klagen.

8. Den 1. februar 2012 gennemgik Ombudsmandens tjenestegrene ECB's sagsakter vedrørende klagen. Kontrolrapporten blev fremsendt til klagen med henblik på eventuelle bemærkninger. Der blev ikke modtaget bemærkninger til rapporten fra klageren.

9. ECB afgav udtalelse om klagen den 28. februar 2012. Ombudsmanden fremsendte udtalelsen til klageren med henblik på eventuelle bemærkninger, som han fremsendte den 10. maj 2012.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at ECB ulovligt nægtede klageren aktindsigt i det ønskede dokument og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

10. I sin klage henviste klageren til Domstolens og Rettens retspraksis vedrørende aktindsigt for at gøre gældende, at ECB ikke gyldigt begrundede sin afgørelse om afslag på aktindsigt i skrivelsen. Klageren understregede også, at efter offentliggørelsen af skrivelsen i en avis var de grunde, som ECB havde påberåbt sig for at nægte aktindsigt, og navnlig beskyttelsen af effektiviteten af dens meddelelser til medlemsstaterne, ikke længere gældende.

11. I sin udtalelse forklarede ECB, at brevet blev sendt til den italienske regering i august 2011. Det er en strengt fortrolig meddelelse fra ECB's formand til den italienske premierminister, hvori han giver udtryk for"ECB's bekymring over den daværende ekstraordinært alvorlige og vanskelige situation i den italienske økonomi og konsekvenserne for stabiliteten i euroområdet og opfordrer den italienske regering til beslutsomt og hurtigt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at øge vækstpotentialet og sikre finanspolitisk konsolidering". Disse foranstaltninger bør øge den potentielle vækst, sikre de offentlige finansers bæredygtighed og forbedre forvaltningens effektivitet. ECB's mål var at beskytte "integriteten og effektiviteten af sin pengepolitik til gavn for borgerne i euroområdet".

12. ECB fandt, at udbredelsen af skrivelsen ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens monetære politik. Desuden erklærede ECB, at det for sig selv er "af afgørende betydning at være i stand til at formidle relevante og oprigtige budskaber til de europæiske og nationale myndigheder i euroområdet på den måde, der anses for at være mest effektiv til at tjene offentlighedens interesser med hensyn til opfyldelsen af dens mandat". Dette omfatter om nødvendigt muligheden for at sende uformelle eller fortrolige meddelelser.

13. ECB anførte endvidere, at den omstændighed, at skrivelsen blev offentliggjort i en større italiensk avis, var irrelevant, eftersom banken hverken selv havde offentliggjort eller tilladt offentliggørelsen af skrivelsen, som var blevet opnået uden ECB’s tilladelse. ECB påpegede, at hvis den var forpligtet til at give aktindsigt i et fortroligt dokument, som en tredjepart ulovligt havde videregivet, ville den være tvunget til efterfølgende at godkende den ulovlige udbredelse af dokumentet. Dette ville have til følge, at tredjeparter tilskyndes til at offentliggøre fortrolige dokumenter uden tilladelse og derefter søge om godkendelse via reglerne om aktindsigt. ECB mindede også om, at dens holdning på dette punkt er i overensstemmelse med Rettens retspraksis [3].

14. Hvad angår de grunde, der er anført i ECB's erklæring om afvisning af klagerens oprindelige og genfremsatte begæringer, fandt ECB, at de var tilstrækkelige. Den henviste til Domstolens og Rettens praksis, hvorefter en begrundelse skal vurderes fra sag til sag "ikke blot i forhold til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område"[4]. Begrundelsen behøver ikke at omfatte alle relevante faktiske og retlige omstændigheder. I sine breve til klageren kunne ECB ikke have angivet flere grunde til, at udbredelse ville have skadet den beskyttede interesse, da dette ville have medført "(delvis) udbredelse" af brevets indhold.

15. Endelig henviste ECB til Domstolens retspraksis vedrørende den vide skønsmargen, som EU-institutionerne har ved vurderingen af, om udbredelse af dokumenter ville skade de interesser, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001 [5]. Det samme bør gælde for ECB's vurdering af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse ECB/2004/3. ECB fandt, at den "overholdt de gældende procedureregler, herunder begrundelsespligten, og at dens vurdering af almene hensyn hverken er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning".

16. Klageren anførte i sine bemærkninger, at han allerede havde fremført sine argumenter og havde tillid til Ombudsmandens afgørelse.

Ombudsmandens vurdering

17. Artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i afgørelsen om aktindsigt i ECB’s dokumenter fastsætter: "ECB afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af: a) offentlighedens interesse med hensyn til: ... - Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik". Denne undtagelse fra den generelle regel om aktindsigt er identisk med undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), fjerde led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

18. Det skal således vurderes, om ECB på det tidspunkt, hvor den afslog den genfremsatte begæring, i) med rette kunne antage, at undtagelsen vedrørende beskyttelsen af den økonomiske og monetære politik i afgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, fandt anvendelse, og ii) behørigt underrettede klageren om sine synspunkter ved hjælp af en passende begrundelse.

19. Med hensyn til anvendeligheden af den undtagelse, som ECB har påberåbt sig, minder Ombudsmanden om Domstolens faste praksis vedrørende anvendelsen af de materielle undtagelser vedrørende offentlighedens interesser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001:  "[Institutionen] skal indrømmes et vidt skøn med henblik på at afgøre, om udbredelsen af dokumenter vedrørende de områder, der er omfattet af disse undtagelser, kan være til skade for offentlighedens interesser", eftersom " en sådan afgørelse om afslag er af kompleks og delikat karakter, der kræver særlig omhu, og kriterierne i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 er meget generelle"[6].

20. Efter at have gennemgået skrivelsen kan Ombudsmanden bekræfte, at ECB har beskrevet dens indhold nøjagtigt i sin udtalelse. Han er desuden af den opfattelse, at skrivelsen indeholdt oplysninger, der syntes at være af meget følsom karakter, og påpegede adskillige alvorlige svagheder i den italienske økonomi og deres potentielle konsekvenser. indkredsning af de mest sårbare områder og foreslå foranstaltninger, der kan overvejes for at afhjælpe disse svagheder.

21. Den vanskelige økonomiske og markedsmæssige situation, der herskede i Italien på det relevante tidspunkt (dvs. datoen for afslaget på den genfremsatte begæring), er offentligt kendt. På grundlag af sin undersøgelse af skrivelsen er Ombudsmanden af den opfattelse, at offentliggørelsen af ECB's detaljerede analyse af vanskelighederne i den italienske økonomi på det relevante tidspunkt kunne have bragt dette lands (og dets borgeres) interesser i fare ved at udsætte det for spekulative trusler på de finansielle markeder og dermed undergrave dets økonomiske politik.

22. Ombudsmanden anerkender endvidere betydningen af en åben kommunikation mellem ECB og en medlemsstats regering, hvilket Banken selv har understreget. Selv om denne interesse ikke i sig selv er tilstrækkelig til generelt og under alle omstændigheder at udelukke sådanne meddelelser fra offentlighedens kendskab, er den ikke desto mindre en faktor, der skal tages i betragtning ved den konkrete vurdering af en meddelelse med henblik på at fastslå, om dens udbredelse faktisk ville skade de legitime interesser, der er beskyttet af ECB's afgørelse om aktindsigt [7].

23. Under disse omstændigheder medgiver Ombudsmanden, at det ikke var urimeligt at antage, som ECB gjorde på det tidspunkt, hvor den afslog klagerens genfremsatte begæring, at udbredelsen af skrivelsen, selv delvist, i alvorlig grad kunne have skadet de interesser, der er beskyttet af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), i ECB's afgørelse om aktindsigt.

24. Ombudsmanden påpeger, at denne konklusion ikke kan påvirkes af, at skrivelsen blev offentliggjort i en større italiensk avis kort tid efter, at klageren indgav sin anmodning om aktindsigt. Han er af den opfattelse, at den retspraksis, som ECB har henvist til i sin udtalelse (præmis 13 ovenfor), ikke synes at være direkte relevant for den foreliggende sag, eftersom den vedrører borgernes interesse i at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter og navnlig udelukker muligheden for, at en tredjemands offentliggørelse af det ønskede dokument kan påvirke en sådan interesse. ECB gjorde imidlertid også gældende, at hvis den var forpligtet til at give offentligheden aktindsigt i et fortroligt dokument, som en tredjemand ulovligt havde videregivet, ville den være tvunget til efterfølgende at godkende den ulovlige videregivelse . Dette vil tilskynde tredjeparter til at offentliggøre fortrolige dokumenter uden tilladelse. Ombudsmanden finder denne holdning rimelig.

25. I modsætning til artikel 4, stk. 2, i forordning 1049/2001 giver artikel 4, stk. 1, ikke mulighed for en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Med Domstolens ord [8] "fremgår det klart af ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, at [...] institutionens afslag på aktindsigt er obligatorisk, når udbredelsen af et dokument til offentligheden ville være til skade for de interesser, som denne bestemmelse beskytter, uden at det i et sådant tilfælde er nødvendigt [...] at afveje de krav, der er forbundet med beskyttelsen af disse interesser, mod de krav, der følger af andre interesser"(min fremhævelse). Denne retspraksis finder analog anvendelse på artikel 4, stk. 1, litra a), i ECB’s afgørelse om aktindsigt, hvis indhold er identisk med indholdet af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a). Hverken forordning 1049/2001 eller ECB's afgørelse om aktindsigt indeholder derfor bestemmelser om borgernes legitime demokratiske interesse i at blive informeret om de foranstaltninger, som ECB foreslog Italien, med henblik på at tilsidesætte nødvendigheden af at beskytte de interesser, der er fastsat i afgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a), andet led.

26. Hvad angår den begrundelse, som ECB gav klageren, da den afslog både hans oprindelige og genfremsatte begæringer, har ECB med rette anført, at "[d]e krav, som begrundelsen skal opfylde, afhænger af omstændighederne i den enkelte sag", og at begrundelsen skal undgå at skade de følsomme interesser, der er beskyttet af selve den anvendte undtagelse. I den foreliggende sag er Ombudsmanden imidlertid af den opfattelse, at en simpel henvisning til de interesser, der ville blive bragt i fare, uden nogen forklaring, der knytter en eventuel skade på disse interesser til dokumentets specifikke indhold, ikke var tilstrækkelig til at opfylde begrundelseskravet.

27. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at ECB i forbindelse med sin undersøgelse af denne klage gennemgik den holdning, den havde indtaget som svar på de oprindelige og genfremsatte begæringer, og tilpassede sin oprindelige begrundelse til den krævede standard. ECB foretog nemlig i sin udtalelse en konkret vurdering af skrivelsens indhold og beskrev den tilstrækkeligt detaljeret til at give en idé om indholdets følsomhed. ECB forklarede også både årsagerne til, at brevet blev sendt til de italienske myndigheder, og de hensigter, der lå til grund for det. ECB forklarede også, hvorfor den omstændighed, at en påstået kopi af skrivelsen allerede var blevet offentliggjort, ikke betød, at banken var forpligtet til at frigive det relevante dokument. Disse oplysninger kombineret med vurderingen af de risici, som offentliggørelse ville medføre for de beskyttede interesser, og som er indeholdt i bankens oprindelige svar til klageren, gør det objektivt muligt for klageren at fastslå, hvorfor offentliggørelse blev nægtet i den foreliggende sag.

28. Under en retssag til prøvelse af en afgørelse om afslag på aktindsigt i et dokument skal Domstolen tage stilling til, om den pågældende afgørelse skal annulleres eller ej. I denne forbindelse har Retten fastslået, at "[hvis] en afgørelse indeholder en begrundelse af en eller anden art ... kan denne begrundelse ikke udvikles og forklares for første gang efterfølgende " for Domstolen, undtagen under ekstraordinære omstændigheder [9]. Da Ombudsmanden ikke har beføjelse til at annullere en afgørelse, opfylder Ombudsmandens procedurer andre kriterier end og har ikke nødvendigvis samme formål som retssager. I den foreliggende sag mener Ombudsmanden ikke, at det ville være nyttigt at kritisere ECB's oprindelige begrundelse for dens afgørelse om afslag på den genfremsatte begæring. Ombudsmanden vil dog fremsætte en yderligere bemærkning nedenfor og tilskynde ECB til at fokusere på kvaliteten af sin begrundelse, når den besvarer begæringer om aktindsigt.

29. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser af sagen.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der er ikke grundlag for yderligere undersøgelser af sagen.

Klageren og ECB vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkning

Ombudsmanden opfordrer Den Europæiske Centralbank til fortsat at betragte udbredelsen af dokumenter til offentligheden og begrundelsen for afgørelser om afslag på udbredelse, ikke kun som retlige forpligtelser, men også som muligheder for at vise sit engagement i princippet om gennemsigtighed og dermed øge dets legitimitet i borgernes øjne.

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 19. december 2012

[1] Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258/EF af 4.3.2004 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter, EUT L 80, s. 42.

[2] Artikel 228 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde giver Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at modtage klager fra europæiske borgere over tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af EU's institutioner, organer, kontorer eller agenturer. Artikel 263 i TEUF giver borgerne ret til på visse betingelser at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af retsakter fra EU-institutioner, der anses for at være i strid med EU-retten.

[3] ECB har henvist til Rettens dom af 8. oktober 2011, Access Info Europe mod Rådet (sag T-233/09, Sml. II, s. 1073, præmis 36), og af 29. september 1998, Svenska Journalistförbundet mod Rådet (sag T-174/95, Sml. II, s. 2289, præmis 69), som begge bekræfter, at en begæring om aktindsigt ikke berøres af, at dokumentet er blevet offentliggjort af tredjemand.

[4] ECB henviste til følgende sager: sag C-122/94, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1996 I, s. 881, præmis 29; sag C-41/00 P, Interporc mod Kommissionen, Sml. 2003 I, s. 2125, præmis 55, Sag T-188/98, Kuijer mod Rådet, Sml. 2000 II, s. 1959, præmis 36; og forenede sager T-355/04 og T-466/04, Co-Frutta mod Kommissionen, Sml. 2010 II, s. 1, præmis 100.

[5] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[6] sag C‑266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I‑1233, præmis 34-36; og T‑362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH mod Kommissionen, dom af 13. januar 2011, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 104.

[7] EU-Domstolen har nemlig klart fastslået, at institutionerne ved behandlingen af en begæring om aktindsigt skal foretage en konkret undersøgelse af hvert af de pågældende dokumenter. Den blotte omstændighed, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af denne undtagelse. Tværtimod skal den pågældende institution i princippet forklare, hvorledes udbredelsen af dokumentet konkret og faktisk kan være til skade for den interesse, der er beskyttet ved den påberåbte undtagelse. Hertil kommer, at risikoen for, at beskyttede interesser skades, skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk. Sag C-506/08 P, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, dom af 21. juli 2011, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 76; Sag T‑250/08, Bachelor mod Kommissionen, dom af 24. maj 2011, endnu ikke offentliggjort i Sml., præmis 78; Sag T-166/05, Borax Europe mod Kommissionen, dom af 11. marts 2009, endnu ikke offentliggjort i Sml., præmis 88; Forenede sager C‑514/07 P, C‑528/07 P og C‑532/07 P, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Sml. 2010 I, s. 8533, præmis 72, Forenede sager C‑39/05 P og C‑52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 43, Sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. 2005 II, s. 1121, præmis 69, Dommen i sagen Sison mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 75.

[8] Dommen i sagen Sison mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 46, Forenede sager T-3/00 og T-337/04, Pitsiorlas mod Rådet og ECB, Sml. 2007 II, s. 4779, præmis 227.

[9] Jf. dommen i sagen Pitsiorlas mod Rådet og ECB, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 278.