BAGGRUNDEN TIL KONKLUSIONEN

1. Denne klage er indgivet af en sammenslutning af fiskere med hjemsted i Skotland. På tidspunktet for klagens indgivelse havde sammenslutningen 68 medlemmer, som alle ejer fiskerfartøjer, og hvoraf de fleste er baseret i det sydvestlige Skotland.

2. I december 2002 vedtog Rådet som led i EU's årlige fiskeriplan for 2003 en delplan, der havde til formål at genoprette sunde og bæredygtige torskebestande i områder, herunder vest for Skotland og Nordsøen. Denne delplan hed genopretningsplanen for torsk og havde til formål at reducere antallet af tildelte fiskedage for visse fartøjsgrupper. Begrænsningerne af fiskeriet tages hvert år op til revision af Rådet på grundlag af et forslag fra Kommissionen. Fiskeriområderne vest for Skotland har været omfattet af sådanne begrænsninger siden 2003.

3. Den kategori, som dette klagepunkt vedrører, vedrører fiskerfartøjer, der anvender en type fiskeredskaber, der kaldes bundtrawl. Den operative maskestørrelse for det net, der anvendes til et sådant trawl, er på mellem 70 og 90 mm. Ifølge de dokumenterede fangster, der blev indberettet i 2002, havde sådanne fartøjer en fangst, hvor torsk, rødspætte og tunge udgjorde mindre end 5 % af den samlede landede fangst. I officielle dokumenter benævnes denne fartøjskategori "4.a.ii/8.1.d".

4. For 2006 tildelte tabel I (»Maksimale dage, som et fartøj må være til stede i 2006 i et område opdelt efter fiskeredskab«) i bilag IIA til Rådets forordning (EF) nr. 51/2006 [1] 280 fiskedage til denne kategori af fartøjer, der fisker enten vest for Skotland eller i Nordsøen. I den relevante tabel findes tildelingen for området vest for Skotland i kolonne 2.d, mens den tilsvarende tildeling for Nordsøen findes i kolonne 2.b-2. For 2007 reducerede bilag IIA til Rådets forordning (EF) nr. 41/2007 [2] antallet af fiskedage for denne fartøjskategori til 252 (10 % mindre end i 2006) for så vidt angår farvandene vest for Skotland. Derimod forblev antallet af fiskedage i Nordsøen på 280 dage.

5. Kommissionen havde oprindeligt foreslået en nedskæring på 25 % i antallet af fiskedage. Dette forslag var baseret på en evaluering af antallet af torskefangster, som hver medlemsstat havde indberettet. Evalueringen blev foretaget af Den Videnskabelige, Tekniske og Økonomiske Komité for Fiskeri (STECF).

6. Den 23. november 2006 underrettede Kommissionen på et møde i Rådets arbejdsgruppe om fiskeri medlemsstaterne om det udkast til forslag, som den ville forelægge Rådet til vedtagelse på samlingen i december. Kommissionen opregnede de kategorier af fiskeredskaber, der ville blive berørt, herunder kategori 4.a.ii/8.1.d.

7. Den 30. november 2006 forelagde Kommissionen på endnu et møde i Rådets arbejdsgruppe om fiskeri et dokument uden for papirudgave nr. 3, som blev anset for at være et udgangspunkt for yderligere forhandlinger med medlemsstaterne. Formålet med beregningerne i Non-Paper var at identificere de fiskeredskaber, der tegnede sig for de største andele af torsk fanget årligt. Undersøgelsen var opdelt i to dele. Den første identificerede de anordninger, der fangede mere end en bestemt ton torsk (f.eks. mere end 500 ton for Nordsøen). Den anden vedrørte kun Nordsøen og Skagerrak og undersøgte antallet af torsk, der blev fanget. Ikke-papiret indeholdt en tabel, der ikke angav det maksimale antal fiskedage, men angav de kategorier, der ville blive berørt af reduktionen af antallet af fiskedage. De tilsvarende felter blev fremhævet med grå farve i tabellen.

8. Med hensyn til fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d blev Rådets dokument 16991/06 efter aftale med Kommissionen forelagt medlemsstaterne til drøftelse med henblik på et første kompromis. Dette indebar en begrænsning af fiskeriet vest for Skotland til 210 fiskedage, dvs. 25 % mindre end i 2006. I dette dokument er der angivet 210 fiskedage i boksen, som er fremhævet med gråt i tabellen på side 12 i Kommissionens non-paper nr. 3, og som svarer til farvandet vest for Skotland. For boksen vedrørende Nordsøen, som ikke var fremhævet med gråt i samme tabel, blev der i dokument 16991/06 ikke foreslået nogen reduktion i antallet af fiskedage i forhold til antallet i 2006, som var 280. Med hensyn til flere andre fartøjskategorier blev der i andre rubrikker i Rådets dokument 16991/06, der svarer til de rubrikker, der er fremhævet med gråt i Kommissionens non-paper nr. 3, også fastsat nedsættelser, om end med forskellige satser, for et eller flere geografiske områder. Inden for rammerne af et andet kompromis blev Kommissionen enig om at begrænse den foreslåede reduktion af fiskedage for fartøjer i kategori 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland til 12 %, dvs. til 246 fiskedage.

9. Endelig enedes Kommissionen inden for rammerne af et tredje kompromis om kun at anvende en reduktionssats på 10 % på udstyr, der falder ind under kategori 4.a.ii/8.1.d. Det var derfor hensigten i Rådets dokument 17046/06 at begrænse fiskeriaktiviteten for fartøjer i denne kategori til 252 fiskedage. Dette tal fremgår af tabel 1 i bilag IIA til forordning 41/2007, som blev vedtaget af Rådet den 21. december 2006. I januar 2007 underrettede den skotske regering klageren om resultatet af Rådets møde. Der blev imidlertid ikke givet nogen præciseringer med hensyn til reduktionen af fiskedage for kategori 4.a.ii/8.1.d.

10. Klageren, som var utilfreds med denne ændring, skrev til den skotske regering i januar 2007. Sidstnævnte svarede ved at give klageren en kopi af Kommissionens non-paper nr. 3. Hvad angår den beregning, der er indeholdt i dette dokument, fandt den skotske regering, at der var begået en fejl. Den påpegede navnlig, at tallene for fartøjskategori 4.a.ii/8.1.d i kolonne 2.b (dvs. 280 fiskedage) og 2.d (252 fiskedage) i tabel I i bilag IIA til forordning 41/2007 burde have været udvekslet, og at denne fejl ikke blev bemærket under de afsluttende forhandlinger på den relevante rådssamling i december 2006. Den skotske regering påpegede endvidere, at den samme fejl opstod i forbindelse med fartøjskategori 4.a.v/8.1.d, hvor oplysningerne i de to kolonner også blev udvekslet. Da fejlen var administrativ snarere end politisk, mente administrationen, at den burde rettes ved administrativ handling snarere end ved politisk indgriben.

11. I hele 2007 fortsatte drøftelserne med Kommissionen om dette spørgsmål. Kommissionens tjenestegrene afviste imidlertid at anerkende, at der var begået en fejl. I november 2007 skrev klageren til Det Forenede Kongeriges ministre, til kommissær Borg (fiskeri og maritime anliggender) og til Kommissionens generaldirektør for fiskeri og maritime anliggender og anmodede om deres bistand til at få den påståede uretfærdighed afhjulpet.

12. I deres svar til klageren af 10. og 21. januar 2008 påpegede kommissæren og generaldirektøren, at fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d havde bidraget væsentligt til fangsten af ungtorsk vest for Skotland og derfor udgjorde en kandidat til reduktion af fiskeriaktiviteten. Ifølge dem var dette blevet drøftet og godkendt af medlemsstaterne på Rådets møde i december 2006. Kommissæren påpegede også, at tallene var blevet kontrolleret igen, og at det viste sig, at der ikke var sket nogen fejl.

Forespørgslens genstand

13. Ifølge klageren baserede Kommissionen sit svar på konklusionerne i sit non-paper nr. 3 for at påvise, at reduktionen af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland var korrekt. Disse konklusioner vedrørte imidlertid ikke Vestskotland, men Nordsøen. Klageren henviste til meddelelser fra Kommissionen til Det Forenede Kongeriges faste repræsentation, som blev videresendt til den skotske regering. Med hensyn til kriteriet vedrørende antallet af torsk, der fanges (baseret på dødeligheden blandt unge fisk), fremførte klageren, at det ikke blev anvendt vest for Skotland, men snarere i Nordsøen/Skagerrak.

14. Den 25. marts 2008 henvendte klageren sig til Ombudsmanden. Klagerens påstand og påstand var følgende:

1. Klageren hævdede - og hævdede, at Kommissionen burde acceptere - at den begik en administrativ fejl, dvs. anvendte de forkerte tal i to kolonner, da den anbefalede Rådet for 2007 at reducere antallet af fiskedage for fartøjer i kategori "4.a.ii/8.1.d" fra 280 til 252 for området vest for Skotland.
2. Klageren hævdede, at Kommissionen burde tage passende skridt til at rette op på den fejl, den havde begået.

Forespørgslen

15. Klagen blev fremsendt til Kommissionen med henblik på en udtalelse. Kommissionen afgav udtalelse den 27. juni 2008. Udtalelsen blev fremsendt til klageren, som fremsendte sine bemærkninger den 18. august 2008.

16. Den 16. februar 2009 fremsatte Ombudsmanden et udkast til henstilling til Kommissionen. Kommissionen afgav sin udførlige udtalelse den 18. juni 2009. Den udførlige udtalelse blev fremsendt til klageren, som fremsendte sine bemærkninger den 20. juli 2009.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

17. I sin skrivelse til Kommissionen af 9. april 2008 om indledning af undersøgelsen påpegede Ombudsmanden, at den foreliggende klage vedrørte en påstået administrativ fejl i forbindelse med et forslag fra Kommissionen, som dannede grundlag for en forordning, der efterfølgende blev vedtaget af Rådet. I henhold til den tidligere artikel 195 i EF-traktaten (nu artikel 228 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) kan Ombudsmanden kun undersøge tilfælde af fejl eller forsømmelser. Han har derfor ikke ret til at undersøge, om fællesskabslovgivningen er velbegrundet. Klageren hævdede imidlertid, at den foreliggende sag vedrørte en administrativ fejl i Kommissionens forslag. Ombudsmanden mente derfor, at det ved første øjekast ville være muligt at skelne mellem forordningen som sådan og fremlæggelsen af visse oplysninger, som i sidste ende blev medtaget i forordningen. Under disse omstændigheder fandt Ombudsmanden det hensigtsmæssigt at indlede en undersøgelse for at afklare spørgsmålet. I sine skrivelser til Kommissionen og klageren anførte Ombudsmanden, at han derfor ikke ville træffe sin endelige afgørelse om, hvorvidt denne klage faldt inden for hans mandat, før han havde modtaget Kommissionens udtalelse.

18. Kommissionen fremsatte i sin udtalelse ingen bemærkninger til ovenstående og satte ikke spørgsmålstegn ved, om klagen kunne antages til realitetsbehandling [3]. Under disse omstændigheder er Ombudsmanden af den opfattelse, at den foreliggende klage faktisk falder ind under hans mandat.

A. Påstand om en administrativ fejl og tilsvarende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

19. Klageren hævdede, at Kommissionen begik en administrativ fejl, dvs. anvendte forkerte tal i to kolonner, da den anbefalede Rådet at reducere antallet af fiskedage for fartøjer i kategori 4.a.ii/8.1.d fra 280 til 252 vest for Skotland for 2007. Sagsøgeren nedlagde påstand om, at Kommissionen skulle træffe passende foranstaltninger for at rette op på den fejl, den havde begået.

20. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at udviklingen i antallet af fiskedage for fartøjer i kategorien 4.a.ii/8.1.d i forbindelse med revisionen af bilag II var baseret på kriterier, der var underbygget af videnskabelig og teknisk dokumentation. Ifølge de data, som medlemsstaterne har fremlagt, og som STECF har analyseret, fangede fartøjerne i kategori 4.a.ii/8.1.d over 50 tons torsk vest for Skotland. Af disse torsk var mere end 10 000 individer i alderen 1 [4] og mere end 4 000 individer i alderen 2 i 2005, referenceåret. Samme år udgjorde torsk på 1 og 2 år mere end 95 % af alle de torskefisk, der blev fanget i farvandene vest for Skotland af 4.a.ii/8.1.d.-fartøjer. Både forud for møderne i Rådets arbejdsgruppe og under drøftelserne i Rådets arbejdsgruppe, i Coreper og på Rådets plenarmøde blev alle elementer forelagt for medlemsstaterne på forskellige stadier af forhandlingerne. Nedsættelsen af antallet af fiskedage for fartøjer i kategori 4.a.ii/8.1.d i farvandene vest for Skotland skete i henhold til de nedsættelsessatser, der blev aftalt på disse forhandlingsstadier. Ved processens afslutning blev det tredje kompromis vedtaget af medlemsstaterne.

21. Kommissionen konkluderede, at den afgørelse, som Rådet vedtog i december 2006, var resultatet af en indgående drøftelse mellem medlemsstaterne og Kommissionen understøttet af den seneste tilgængelige videnskabelige og tekniske dokumentation. Den var derfor uenig i klagerens påstand om, at der var opstået en administrativ fejl enten i forbindelse med Kommissionens forslag eller under vedtagelsesprocessen. Kommissionen anmodede derfor Ombudsmanden om at afslutte sagen.

22. I sine bemærkninger accepterede klageren, at tabellen i ikke-papir nr. 3 indeholdt den relevante rubrik fremhævet med gråt. Klageren accepterede også, at det første, andet og tredje kompromis foreslog reduktioner i den relevante kategori. Det understregede imidlertid, at bordet og kompromiserne først for nylig var blevet stillet til rådighed for det. Hverken de eller ikke-papir nr. 3 blev stillet til rådighed for Kommissionen forud for vedtagelsen af forordning nr. 41/2007.

23. Efter klagerens opfattelse kunne Kommissionen ikke se bort fra, hvad der var indeholdt i dens eget non-paper nr. 3. Kommissionen gav ingen forklaring på, hvorfor der ikke var nogen henvisning i teksten til Non-Paper til kategori 4.a.ii/8.1.d vedrørende vest for Skotland. Klageren spurgte, om Kommissionen med hensyn til området vest for Skotland kunne have forvekslet kategori 4.a.ii/8.1.d med 4.a. iv/8.1.d, som blev identificeret på side 3 i nævnte non-paper. Der blev ganske vist henvist til en øvelse vedrørende torskefangster, men det var i forbindelse med Nordsøen. I denne forbindelse blev kategori 4.a.ii/8.1.d identificeret som fangst af mere end 400 000 torsk i Nordsøen. Papirløse fartøjer foreslog derfor, at antallet af fiskedage i Nordsøen reduceres for fartøjer, der falder ind under kategori 4.a.ii/8.1.d. Uanset denne henstilling blev boksen svarende til den nævnte kategori ikke fremhævet med gråt i tabellen på side 12 i ikke-papir nr. 3, og der var heller ikke planlagt en sådan reduktion i de kompromiser, der blev drøftet på Rådets samlinger. Med hensyn til Nordsøen blev der i forordning (EF) nr. 41/2007 ikke fastsat nogen reduktion for 2007 af antallet af fiskedage i kategori 4.a.ii/8.1.d, som det var tilfældet i 2006.

24. Klageren fremførte, at Kommissionen gjorde det klart, at sagen om nedsættelser blev behandlet i teksten til non-paper nr. 3. Den tilføjede imidlertid, at der ikke kunne findes nogen henvisning til kategori 4.a.ii/8.1.d i denne tekst i forbindelse med Vestskotland. Hvis dataene vedrørende torskefiskeriet vest for Skotland, som Kommissionen har gjort gældende, blev fremlagt af medlemsstaterne og analyseret af STECF, og hvis der som følge heraf var behov for et forslag om en reduktion af antallet af fiskedage, burde dette forslag have været fremsat i non-paper nr. 3. Klageren understregede, at Kommissionen ikke forklarede, hvorfor der ikke blev fremsat et sådant forslag i Non-Paper for så vidt angår det vestlige Skotland. Non-Paper indeholdt derimod en klar henvisning til den relevante kategori i forbindelse med Nordsøen med en lige så klar anbefaling om reduktion. Dette blev dog efterfølgende ikke vedtaget.

25. Klageren gjorde gældende, at den omstændighed, at medlemsstaterne i almindelighed og Det Forenede Kongerige i særdeleshed ikke havde bemærket, at der var begået en fejl, ikke undskyldte Kommissionens administrative fejl. Det var enigt med Kommissionen i, at de foreslåede nedsættelser skal baseres på videnskabelig dokumentation. Klageren tilføjede, at hvis der var behov for yderligere beviser til sin påstand om, at der var opstået en administrativ fejl som følge af forveksling mellem kategorier og mellem områder, skyldtes det, at den samme fejl blev gentaget for så vidt angår kategori 4.a.v/8.1.d. Klageren konkluderede ved at opfordre Ombudsmanden til at kræve, at Kommissionen tog skridt til at vende virkningen af fejlen.

Ombudsmandens vurdering, der førte til et udkast til henstilling

26. Ombudsmanden bemærkede, at de 252 fiskedage, der var tildelt fartøjer i kategori 4.a.ii/8.1.d for området vest for Skotland i bilag IIA til forordning (EF) nr. 41/2007 (sammenlignet med 280 dage for 2006), var resultatet af et forslag fra Kommissionen, som efterfølgende blev vedtaget af Rådet. Det relevante kommissionsdokument i denne henseende er Kommissionens non-paper nr. 3 af 30. november 2006, som blev drøftet i Rådets arbejdsgruppe samme dag og dannede grundlag for yderligere drøftelser mellem medlemsstaterne.

27. Ikke-papirudgaven indeholder en liste over de vigtigste ændringer, som Kommissionen har foreslået for så vidt angår bilag IIA, IIB og IIC til forordning (EF) nr. 51/2006. De dele, der er relevante for denne undersøgelse, er side 2-4 i Non-Paper samt side 12, som indeholder udkastet til tabel med de planlagte maksimale fiskedage i 2007 for de forskellige fartøjskategorier i følgende fire geografiske områder: 1) Kattegat, Nordsøen, opdelt i tre underkolonner (herunder Skagerrak) 3) Det Irske Hav og 4) det vestlige Skotland. Tabellen i Non-Paper indeholdt endnu ikke de nøjagtige tal for de maksimale fiskedage, da reduktionssatsen stadig var genstand for høring på tværs af tjenestegrenene. Rubrikkerne vedrørende de kategorier og områder, for hvilke Kommissionen allerede havde foreslået en reduktion af antallet af fiskedage, blev imidlertid fremhævet med gråt. Med hensyn til kategori 4.a.ii/8.1.d var feltet vest for Skotland gråt, hvilket betyder, at der blev foreslået en reduktion i forhold til det tal på 280 havdage, der var fastsat for 2006.

28. Ifølge Non-Paper ville den reduktion af fiskedage, der følger af fortolkningen af RFO, være mere effektiv, hvis den kun blev anvendt på de flåder, der tegner sig for størstedelen af fiskedødeligheden. På dette grundlag blev de flåder, der tegnede sig for torskefangster (i ton) ud over en given tærskel, udvalgt. Selve tærsklerne afhang af den samlede mængde torsk, der blev fanget i de fire berørte områder. På grundlag af de data, der er indsamlet af STEC, blev der udarbejdet fire geografiske tabeller svarende til de fire geografiske områder med en liste over de fartøjskategorier, der oversteg tærsklerne i ton (side 2 til 3 i Non-Paper). For så vidt angår farvandet vest for Skotland (hvor den fastsatte tærskel var 50 tons torsk) var fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d ikke opført i denne tabel. Det betød, at den ikke var blandt de fartøjskategorier, der fangede mere end 50 tons torsk, og derfor ikke ville komme i betragtning til en eventuel reduktion af fiskedage.

29. De fire geografiske tabeller i Non-Paper blev efterfulgt af en femte tabel (på side 4). Denne tabel vedrørte kun Nordsøen og Skagerrak, hvor der blev foretaget endnu en udvælgelse af fiskeredskaber til fangst af over 400 000 torsk. En sådan tilgang gjorde det også muligt at medtage et kriterium baseret på ungfisks dødelighed. I denne tabel er fartøjskategorierne 4.a.ii/8.1.d og 4.a.v/8.1.d fremhævet med fed skrift, hvilket betyder, at der vil blive foreslået en reduktion af antallet af fiskedage for dem. Det uofficielle dokument konkluderede følgende:

"Det blev derfor foreslået, at ovennævnte redskaber skulle tage højde for den reduktion, som Kommissionens tjenestegrene anbefalede, mens de øvrige redskaber skulle forblive på samme niveau som i 2006. De tilsvarende nettotal for havdage er endnu ikke vist i tabel 1 i næste kapitel, da reduktionssatsen stadig er genstand for høring på tværs af tjenestegrenene."

30. På grundlag af ovenstående viste det sig, at den reduktion af antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d, som Kommissionen foreslog, kun vedrørte Nordsøen og Skagerrak. I tabellen med det planlagte maksimale antal fiskedage på side 12 i Non-Paper svarede den fremhævede grå boks imidlertid til kolonnen markeret med d) vest for Skotland og ikke til kolonnen markeret med b) for Nordsøen og Skagerrak. Med hensyn til fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d så det derfor ud til, at tabellen på side 12 i Non-Paper fejlagtigt afspejlede Kommissionens konklusioner på side 3 og 4 i Non-Paper. Ombudsmanden konkluderede derfor, at der rent faktisk var begået en administrativ fejl. Den samme fejl syntes at være opstået med hensyn til fartøjskategori 4.a.v/8.1.d. Selv om denne fartøjskategori i Nordsøen og Skagerrak i tabellen på side 4 i Non-Paper blev identificeret som potentielt berørt af reduktionen, blev den ikke fremhævet med gråt i tabellen på side 12, men det fremgik snarere, at fartøjerne i denne kategori i Vestskotland potentielt kunne blive berørt af reduktionen. Dette var grunden til, at klageren mente, at de to kolonner vest for Skotland og Nordsøen og Skagerrak syntes at være blevet udskiftet.

31. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at den foreslog en reduktion på 25 % i antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d og efterfølgende indvilligede i at reducere den foreslåede reduktion til 12 % og senere til 10 %. Kommissionen har imidlertid i sin udtalelse ikke kommenteret den mulige inversion af de to kolonner. Den anførte blot, at dens forslag om reduktion af fiskedage for fartøjer i kategori 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland var baseret på kriterier, der var underbygget af videnskabelig og teknisk dokumentation vedrørende data fra medlemsstaterne og analyseret af STECF. Den tog ikke stilling til spørgsmålet om, hvorfor dette ikke var nævnt i dens non-paper nr. 3. Kommissionen har heller ikke givet nogen forklaring på, hvorfor Nordsøflåden af denne fartøjskategori, som den identificerede i tabellen på side 3 i Non-Paper, ikke blev angivet under forhandlingerne og i den endelige forordning som potentielt berørt af reduktionen i tabellen på side 12.

32. Det fremgik endvidere af Rådets dokumenter 16991/06 og 17046/06, der dannede grundlag for de forskellige forhandlinger i Rådet, at der også blev anvendt efterfølgende nedsættelser for andre fartøjskategorier, for hvilke kasserne var fremhævet med gråt i Kommissionens non-paper nr. 3, om end med andre satser end dem, der blev anvendt for fartøjskategori 4.a.ii./8.1.d. Det fremgik, at reduktionen af antallet af fiskedage for fartøjskategori 4.a.ii/8.1.d, der er indeholdt i Rådets dokument nr. 16991/06 og 17046/06 og i tabellen i bilag IIA til Rådets forordning nr. 41/2007, blot afspejlede de forslag, som Kommissionen havde fremsat i de relevante faser af proceduren inden for rammerne af de tre kompromiser.

33. På grundlag af ovenstående viste det sig, at Kommissionens fejl i tabellen i dens non-paper nr. 3 blev gentaget i Rådets dokumenter. Selv om Kommissionen gjorde gældende, at den endelige afgørelse, som Rådet vedtog, var resultatet af en indgående drøftelse mellem medlemsstaterne, var der intet, der tydede på, at denne drøftelse vedrørte grundlaget for hele forslaget, dvs. spørgsmålet om, hvilke områder der skulle være omfattet af den foreslåede reduktion af fiskedage for fartøjer af denne kategori. Hvis Rådet havde overvejet dette spørgsmål, ville det være yderst vanskeligt at forklare, hvordan man kunne have overset Kommissionens fejl. Faktisk var denne fejl ret åbenlys. Dette fremgik af den skarpe modstrid mellem angivelserne på side 3 og 4 i Kommissionens non-paper nr. 3, hvori det foreslås, at fartøjskategori 4.a.ii/8.1.d dækkes i Nordsøen og ikke vest for Skotland, og tabellen på side 12 i non-paperet (og de efterfølgende rådsdokumenter, der afspejler disse angivelser), hvor de pågældende områder var nøjagtigt det modsatte, nemlig vest for Skotland og ikke Nordsøen.

34. På grundlag af ovenstående betragtninger fremsatte Ombudsmanden følgende udkast til henstilling til Kommissionen:

"Kommissionen bør anerkende, at den begik en administrativ fejl ved i rubrikken på side 12 i dens non-paper nr. 3 at foreslå, at antallet af fiskedage for fartøjer, der henhører under kategori 4.a.ii/8.1.d, bør reduceres for så vidt angår området vest for Skotland, selv om de materielle betragtninger i denne non-paper viser, at Kommissionen ikke fandt en sådan reduktion nødvendig.

Kommissionen bør, så vidt det stadig er muligt, træffe passende foranstaltninger til at rette op på den pågældende fejl."

De argumenter, der blev fremlagt for Ombudsmanden efter hans udkast til henstilling

35. Kommissionen anførte i sin udførlige udtalelse, at de retlige regler for lovgivningsprocessen i forbindelse med vedtagelsen af den årlige forordning om begrænsning af fiskeriet er fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 ("grundforordningen")[5]. Den fremhævede bl.a., at grundforordningens artikel 20 fastsætter en særlig procedure, hvorefter Rådet på forslag af Kommissionen træffer afgørelse om fangst- og/eller fiskeriindsatsbegrænsninger og om fordelingen af fiskerimuligheder mellem medlemsstaterne. I henhold til grundforordningens artikel 4 skal alle foranstaltninger vedrørende adgang til farvande og ressourcer og bæredygtigt fiskeri træffes under hensyntagen til især STECF's rapporter. For bestande, der ligger uden for sikre biologiske grænser, kræves det parallelt hermed i grundforordningens artikel 5, at Rådet vedtager prioriterede foranstaltninger i form af genopretningsplaner. Bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 423/2004 [6] vedrørende RFO gjorde bl.a. torskebestanden vest for Skotland til genstand for en genopretningsplan.

36. Den 20. oktober 2006 blev rapporten fra Den Rådgivende Komité for Fiskeriforvaltning (ACFM) under Det Internationale Havundersøgelsesråd (ICES) offentliggjort. Den beskrev torsk i farvandene vest for Skotland som værende i en kritisk tilstand og anbefalede, at der ikke skulle fiskes efter denne torskebestand i 2007. STECF's undergruppe vedrørende forvaltning af fiskeriindsatsen mødtes fra den 5. til den 9. juni 2006 og fra den 9. til den 13. oktober 2006 for at analysere medlemsstaternes data. I den forbindelse vurderede den på baggrund af de foreliggende oplysninger om de forskellige fiskebestandes tilstand også de forskellige fartøjskategoriers indvirkning på de bestande, der er omfattet af RFO, og de deraf følgende konsekvenser for de indsatsbegrænsninger, der er planlagt for 2007. STECF gav Kommissionen sine resultater og sin rådgivning på et møde i november 2006 [7]. Dette viste bl.a., at fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland ville være en klar kandidat til en reduktion af fiskeriindsatsen for 2007.

37. I den lovgivningsproces, der førte til Rådets vedtagelse af forordning (EF) nr. 41/2007 den 21. december 2006, fandt der indledende drøftelser sted i Rådets Gruppe vedrørende den Interne Fiskeripolitik. Spørgsmålet om indsatsbegrænsninger, herunder for kategori 4.a.ii/8.1.d, blev drøftet på to møder i gruppen den 23. og 30. november 2006. Drøftelserne på sidstnævnte møde fandt sted på grundlag af non-paper nr. 3, som Kommissionens tjenestegrene havde forberedt til dette formål. Dette dokument indeholdt beregninger vedrørende forskellige fartøjskategoriers indvirkning på de torskebestande, der er omfattet af RFO, og angivelser af kategorier, der kan berettige en reduktion af antallet af fiskedage for 2007.

38. Den 5. december 2006 fremlagde Kommissionen sit lovgivningsforslag til forordning 41/2007. Dette markerede den formelle start på drøftelser og forhandlinger i Rådet. Kommissionens forslag gik ud på at reducere antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d, der fisker vest for Skotland, med 25 %, dvs. fra 280 dage i 2006 til 210 dage i 2007. I modsætning hertil var det i Kommissionens forslag fastsat, at antallet af fiskedage for samme fartøjskategori i Nordsøen (280 dage) skulle forblive uændret.

39. I den videre lovgivningsproces blev der foretaget visse ændringer i forslaget om reduktion af antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland. I det første kompromis forblev reduktionen på 25 %. I det andet kompromis gik Kommissionen med til en reduktion på 12 % (hvilket resulterede i 246 dage). I det endelige kompromis, der blev vedtaget som en "pakkeaftale", accepterede Kommissionen en reduktionssats på 10 %. Rådet fastsatte således det maksimale antal fiskedage for denne fartøjskategori vest for Skotland til 252 dage for forvaltningsperioden 2007 (1. februar 2007 til 31. januar 2008).

40. Kommissionen anførte endvidere, at den skotske regering, da klageren satte spørgsmålstegn ved reduktionen af fiskedage vest for Skotland, tilsendte den en kopi af non-paper nr. 3 og antog, at Kommissionen begik en administrativ fejl, da den foreslog den pågældende reduktion af fiskeriindsatsen. Den skotske regering så, hvad der anses for at være en fejl i det forhold, at Non-Paper No. 3 på side 12 angav en reduktion i antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland. På side 4 argumenterede Non-Paper imidlertid for en reduktion af fiskeriindsatsen for samme fartøjskategori - ikke vest for Skotland, men i Nordsøen.

41. Kommissionen fremførte, at ræsonnementet i både klagen og i Ombudsmandens udkast til henstilling udelukkende fokuserede på non-paper nr. 3, som dens tjenestegrene stillede til rådighed for de medlemsstater, der var repræsenteret i Rådet, i de tidlige faser af lovgivningsprocessen. Ifølge Kommissionen kvalificerede Ombudsmanden med urette non-paperet som det kommissionsdokument, der var relevant for lovgivningsprocessen. Faktisk var det relevante dokument ikke det uofficielle dokument, men det formelle lovgivningsforslag, som Kommissionen vedtog og fremsendte til Rådet den 5. december 2006. Kommissionen var af den opfattelse, at non-paperet absolut ikke havde nogen status i lovgivningsprocessen. Den påpegede, at et ikke-papir er et meget uformelt middel til at formidle skriftlig information. I international praksis bruges Non-Papers i vid udstrækning som et hjælpememoire for punkter, der er blevet gjort eller vil blive gjort. De er ikke til citat eller tilskrivning, fordi de ikke repræsenterer en autoritativ erklæring, der ville forpligte den oprindelige delegations land på nogen måde. I Kommissionens praksis anvendes ikke-papirer ofte i komplekse lovgivningsprocesser som et uofficielt middel til: i) at gøre medlemsstaterne bekendt med komplekse og følsomme emner så tidligt som muligt i processen ii) at undersøge mulige veje sammen med medlemsstaterne på dette tidspunkt og iii) lette både udarbejdelsen af Kommissionens lovgivningsforslag samt efterfølgende drøftelser og forhandlinger i Rådet. Efter Kommissionens opfattelse kunne ikke-papirer og drøftelser på dette grundlag på grund af deres helt uofficielle karakter ikke bestrides. Desuden kan de på ingen måde begrænse den skønsmargen, som den råder over, når den skal vælge mellem muligheder for sine formelle lovgivningsforslag.

42. Kommissionen hævdede endvidere, at eftersom ikke-papirer kun var arbejdsdokumenter udarbejdet af dens tjenestegrene og forstået som sådanne af alle parter, der var involveret i lovgivningsprocessen, afspejler sådanne dokumenter kun status på et givet tidspunkt. Derfor kan de ikke være omfattende og kan også indeholde uoverensstemmelser. Betragtet isoleret fra andre elementer i den pågældende lovgivningsproces syntes ikke-papir nr. 3 faktisk at indeholde sådanne modsigelser. Faktisk var den uoverensstemmelse, som klageren har nævnt i den foreliggende sag, nemlig manglen på detaljerede overvejelser i hoveddelen af Non-Paper vedrørende reduktionen af antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d i farvandene vest for Skotland, ikke den eneste, der var indeholdt i Non-Paper No. 3. Der var en lignende uoverensstemmelse mellem tallene på side 2, som tyder på en reduktion af fiskedage for fartøjskategori 4.a.iii/8.1.a, når der fiskes i Kattegat, og tabellen på side 11, som i stedet foreslog en reduktion for fartøjskategori 4.a.iv/8.1.a. Kommissionen fastholdt imidlertid, at eventuelle uoverensstemmelser i ikke-papir nr. 3 ikke kunne have påvirket klageren på nogen måde. Dette skyldtes ikke kun, at ikke-papiret ikke havde nogen retlig status, men også, at det ophørte med at eksistere efter vedtagelsen og fremlæggelsen af Kommissionens formelle lovgivningsforslag af 5. december 2006. Fra dette tidspunkt blev ikke-papir nr. 3 uden virkning. Hverken lovgivningsforslaget eller selve forordningen afspejler blot ikke-papir nr. 3 eller for den sags skyld nogen af de dokumenter, der er anvendt til udarbejdelsen heraf. I modsætning til, hvad klageren hævdede, og Ombudsmanden accepterede som påvist, kontrollerede og korrigerede Kommissionens tjenestegrene grundigt tallene i de forberedende dokumenter, inden de blev medtaget i det formelle lovgivningsforslag til forordning (EF) nr. 41/2007. I den forbindelse fremhævede Kommissionen, at inverteringen i ikke-papir nr. 3 mellem kategori 4.a.iii/8.1.a og 4.a.iv/8.1.a for så vidt angår fiskeri i Kattegat blev rettet i dens formelle forslag.

43. Kommissionen understregede, at dens forslag om en reduktion af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland bevidst blev fremsat på grundlag af den videnskabelige rådgivning fra ICES og den videnskabelige, tekniske og økonomiske rådgivning fra STECF. Der blev også taget behørigt hensyn til de komplekse økonomiske og sociale forhold omkring det pågældende fiskeri. Med hensyn til selve forordningen kom drøftelserne i Rådet om dette lovgivningsforslag gentagne gange ind på netop dette punkt, og efterhånden som forhandlingerne skred frem, blev den nedsættelsesprocent, som Kommissionen oprindeligt foreslog, reduceret fra 25 % til 10 %.

44. Kommissionen afviste klagerens argument om, at den eneste logiske forklaring bag Kommissionens forslag om at reducere fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland var, at den uforvarende ændrede de to kolonner svarende til Nordsøen og vest for Skotland i tabellen på side 12 i Non-Paper No 3. Dette var i lyset af, at argumentet for reduktionen på side 3 og 4 i nævnte Non-Paper kun blev fremført med hensyn til Nordsøen. Kommissionen tilbageviste "inversionsteorien" på flere konti. En sådan sammenblanding af de to geografiske områder var utænkelig for alle dem, der var bekendt med spørgsmål vedrørende fiskeriforvaltning. Faktisk vedrørte dette spørgsmål to meget forskellige fiskebestande, og de relevante datasæt og den videnskabelige rådgivning var forskellige. Både Kommissionens tjenestegrene og de medlemsstater, der var repræsenteret i Rådet, var fortrolige med disse emner. Endvidere ønskede Kommissionen at påpege, at drøftelsen i Non-Paper No. 3 af en mulig reduktion af Nordsøen kun viste, at dens tjenestegrene på tidspunktet for denne analyse også betragtede Nordsøen som et potentielt mål for den pågældende foranstaltning. Den omstændighed, at der i Non-Paper No. 3 ikke blev foretaget en detaljeret undersøgelse af antallet af torsk fanget af fiskerfartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland, kunne ikke fortolkes som bevis for, at Kommissionen ikke handlede forsætligt og på grundlag af et velbegrundet valg om at reducere fiskeriindsatsen for denne særlige fartøjskategori vest for Skotland. Faktisk viste rapporten fra STECF's undergruppe om forvaltning af fiskeriindsatsen klart, at denne fartøjskategori havde den næststørste indvirkning på dødeligheden blandt unge torsk på 1 og 2 år efter kategorien 4.a.v/ingen, som også blev foreslået reduceret [8].

45. Kommissionen understregede, at den ugunstige videnskabelige rådgivning for torskebestanden vest for Skotland gjorde fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d i det pågældende geografiske område til en klar kandidat til en reduktion af fiskeriindsatsen for 2007. Dette råd var kendt af alle, der var involveret i lovgivningsprocessen - selv i de tidlige faser i november 2006. Resultaterne fra STECF's undergruppe om forvaltning af fiskeriindsatsen vedrørende den nævnte fartøjskategori vest for Skotland var også almindeligt kendte. Der var derfor ingen grund til at underbygge angivelserne på side 12 i Non-Paper No. 3 vedrørende en eventuel nedsættelse af fiskedage for denne fartøjskategori med særskilte tabeller og argumenter i dokumentets hoveddel.

46. Med hensyn til behandlingen af samme fartøjskategori i Nordsøen henledte Kommissionen opmærksomheden på, at STECF's videnskabelige rådgivning for 2007 med hensyn til blandet fiskeri gav en meget pessimistisk vurdering af begge torskebestande, men var klart strengere for vest for Skotland end for Nordsøen. Den videnskabelige rådgivning anbefalede for området vest for Skotland "uden fangst og udsmid af torsk i underområde VI" , mens anbefalingen for Nordsøen var "minimal bifangst eller udsmid af torsk" (fremhævelse tilføjet af Kommissionen)[9]. Denne forskel i den respektive videnskabelige rådgivning var en afgørende faktor for at forklare, hvorfor Kommissionen i sidste ende og i forventning om lovgiverens vide skønsbeføjelse ved vurderingen af et komplekst spørgsmål inden for fiskeripolitikken ikke foreslog en reduktion af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d for Nordsøen.

47. Med hensyn til Ombudsmandens henstilling om, at Kommissionen bør træffe passende korrigerende foranstaltninger "i det omfang, det stadig er muligt", anførte Ombudsmanden, at det under alle omstændigheder ville være umuligt at klage. Ifølge Kommissionen skyldtes den manglende mulighed for at klage ikke blot, som Ombudsmanden allerede har fremhævet, at "året 2007, som er genstand for den anfægtede reduktion af fiskedage, allerede er forløbet." Enhver klage eller berigtigelse ville frem for alt kræve en ændring af forordning 41/2007, som Rådet vedtog den 21. december 2006. Kommissionen havde imidlertid ingen beføjelse til at ændre nævnte forordning.

48. Den eneste klagemulighed, der er overladt til Kommissionen, vil være at fremsætte et lovgivningsforslag om en tilsvarende ændring af forordning (EF) nr. 41/2007. Af de materielle grunde, der er anført ovenfor, så Kommissionen imidlertid ikke noget grundlag for et sådant lovgivningsforslag. Kommissionen tilføjede, at hvis den fremsatte et sådant forslag, ville det være yderst usikkert, om den ville opnå det krævede flertal i Rådet. Efter Kommissionens opfattelse viste dette klart, at denne sag henhørte under det politiske område og derfor ikke kunne løses ved hjælp af administrative overvejelser og mekanismer.

49. Kommissionen afviste klagerens synspunkt om, at en reduktion af fiskeriindsatsen på et år kunne have afsmittende virkninger på fremtidige tildelinger. Ifølge Kommissionen var den eneste objektive vejledning med hensyn til fiskeriforvaltningen i Fællesskabet den videnskabelige, tekniske og økonomiske rådgivning, der vurderede bestandenes tilstand og anbefalede foranstaltninger til at sikre en bæredygtig udnyttelse af dem. Det var torskebestandens dårlige tilstand i området vest for Skotland, der førte til opretholdelsen af den samme begrænsning af fiskeriindsatsen i 2008, og ikke nogen afsmittende virkninger fra 2007. Under disse omstændigheder var det usandsynligt, hvis ikke udelukket, at Rådet nogensinde ville være parat til at ændre de foranstaltninger, der er truffet for 2007 på nuværende tidspunkt.

50. Endelig henledte Kommissionen opmærksomheden på, at selv om det var muligt for den at opnå erstatning ved et søgsmål, ville dette ikke være nødvendigt i den foreliggende sag. Ifølge Kommissionen viste de oplysninger, den var i besiddelse af, at det gennemsnitlige antal fiskedage for de 136 britiske fartøjer, der fiskede vest for Skotland i 2007, var 118,79. Dette var et godt stykke under de 252 fiskedage, der var tilladt i henhold til forordning (EF) nr. 41/2007. Klageren led derfor ikke nogen reel skade som følge af reduktionen af antallet af fiskedage i 2007.

51. Kommissionen konkluderede, at den ikke havde tilsidesat nogen regel eller noget princip, der påhvilede den i den foreliggende sag, og som kunne begrunde en konstatering af fejl eller forsømmelser. Den kunne derfor hverken acceptere Ombudsmandens udkast til henstilling eller anerkende, at den begik en administrativ fejl i denne sag. Kommissionen nedlagde derfor påstand om, at klagen blev forkastet som ugrundet.

52. Klageren påpegede i sine bemærkninger, at selv om det var almindeligt kendt, at torskebestanden gav anledning til alvorlig bekymring, var der ingen tegn på, at fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d bidrog til torskebestandens dårlige situation. Klageren præciserede, at de skotske myndigheder ikke antog, at Kommissionen havde begået en administrativ fejl. Det var først efter, at uoverensstemmelserne i Non-Paper blev henledt på deres opmærksomhed, at de blev tvunget til at drage den samme konklusion som klageren og senere Ombudsmanden.

53. Klageren hævdede, at Kommissionens argument om, at ikke-papir nr. 3 ikke havde søgsmålskompetence, var irrelevant, eftersom Kommissionen i sin udtalelse af 27. juni 2008 baserede sig på det, den dengang opfattede som ikke-papiret, som grundlag for at opfordre Ombudsmanden til at afvise klagen. Selv om det ikke-papirbaserede dokument kunne være blevet erstattet i lovgivningsprocessen, kunne Kommissionen ikke foregive, at det indeholdt en begrundelse for en nedsættelse af antallet af dage, der skulle anvendes på fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d i farvandene vest for Skotland. Den kunne heller ikke se bort fra, at brevpapiret indeholdt en begrundelse for en reduktion af samme redskabskombination i Nordsøen/Skagerrak, som efterfølgende ikke blev foreslået. Klageren understregede, at den ikke klagede over manglen på detaljerede overvejelser i hoveddelen af Non-Paper No. 3 vedrørende reduktionen i antallet af fiskedage for denne kategori vest for Skotland. Den klagede derimod over, at der ikke forelå sådanne betragtninger.

54. Klageren hævdede, at det spørgsmål, som Ombudsmanden skulle tage stilling til, ikke var, om ikke-papiret havde nogen retsvirkning, men om den relevante passage i forordning 41/2007 var resultatet af en administrativ fejl. For at afgøre, om dette var tilfældet, var det nødvendigt at henvise til Non-Paper, medmindre der blev fremlagt et plausibelt alternativ. Der blev imidlertid ikke peget på et sådant plausibelt alternativ. Det forhold, at der blev opdaget en anden fejl, kunne ikke understøtte den opfattelse, at der ikke opstod en fejl i dette tilfælde. Klageren understregede, at Kommissionen ikke fremlagde nogen af de beviser, som den henviste til for at begrunde reduktionen i antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland. Det var derfor umuligt at nå frem til en konklusion vedrørende denne kategori, endsige at fremsætte et forslag.

55. Klageren hævdede, at Kommissionen både selv, dvs. klageren, og Ombudsmanden ønskede at tro, at der ikke kunne være sket en administrativ fejl, fordi enhver forveksling mellem de involverede geografiske områder var utænkelig. Det var dog relativt enkelt og almindeligt at indsætte højdepunkter og tal i en forkert kolonne. Ombudsmanden skal afgøre, om han kunne acceptere forslaget om, at resultatet ikke desto mindre var berettiget på grundlag af den viden, som Kommissionen havde til rådighed, men som ikke fremgik af non-paperet. Det samme dokument indeholdt naturligvis et velargumenteret argument for en reduktion i samme kategori i Nordsøen. I denne forbindelse at foreslå, at en reduktion i Nordsøen ikke blev forfulgt med den begrundelse, at det antal dage, der var til rådighed til fiskeri, på en eller anden måde var relevant for udsmid af torsk, "strakte grænserne for vantro til bristepunktet".

56. Klageren anførte, at Kommissionen burde udvise større forsigtighed, når den tillægger andre parter viden. I sin udførlige udtalelse foreslog Kommissionen, at den ugunstige videnskabelige rådgivning, som den henviste til ", var kendt af alle, der var involveret i lovgivningsprocessen, selv i de tidlige faser i november 2006". Klageren understregede, at den var og fortsat er fuldstændig uvidende om, hvorfor fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d var en berettiget kandidat til en reduktion af fiskedage vest for Skotland. Den tilføjede, at hverken embedsmændene fra de skotske myndigheder eller embedsmændene fra de britiske myndigheder havde forsøgt at begrunde nedsættelsen med andet end ikke-papir.

57. Klageren konkluderede, at Kommissionen ikke havde behandlet substansen i udkastet til henstilling. Den erkendte imidlertid, at det nu var umuligt at tilbagebetale de pågældende fartøjer, ikke blot på grund af den tid, der var gået, men også fordi grundlaget for forvaltningen af fiskeriindsatsen var blevet ændret radikalt. Efter dens opfattelse kunne æren imidlertid reddes, hvis Kommissionen anerkendte, at den ville have foretaget en sådan tilbagebetaling, hvis den havde været i stand til det. Klageren anmodede derfor Ombudsmanden om at afvise Kommissionens yderligere bemærkninger og bekræfte sit udkast til henstilling.

Ombudsmandens vurdering efter hans udkast til henstilling

58. Ombudsmandens udkast til henstilling var baseret på konstateringen af, at non-paper nr. 3 indeholdt en fejl. Det er korrekt, at dette ikke-papir kun var et forberedende dokument, og at det blev afløst af Kommissionens efterfølgende formelle forslag af 5. december 2006 til Rådets forordning. Efter Ombudsmandens opfattelse betyder dette imidlertid ikke, at der ikke længere er behov for eller mulighed for at undersøge eventuelle fejl eller forsømmelser i forbindelse med det uofficielle dokument. Ombudsmanden bemærker, at det relevante non-paper på side 12 foreslog en reduktion af antallet af fiskedage for den pågældende kategori vest for Skotland. Selv om omfanget af den foreslåede nedsættelse var genstand for en række ændringer under den efterfølgende lovgivningsproces, blev princippet om nedsættelse som sådan ikke påvirket af disse ændringer. Ikke desto mindre var dette princip blevet fastlagt i Non-Paper. Kommissionens argument om, at eventuelle uoverensstemmelser i ikke-papir nr. 3 ikke kunne have påvirket klageren, fordi dette dokument ophørte med at eksistere efter vedtagelsen og fremlæggelsen af Kommissionens formelle lovgivningsforslag af 5. december 2006, er således ikke overbevisende.

59. Med hensyn til Kommissionens argument om, at det pågældende ikke-papir ikke havde nogen status i lovgivningsprocessen, og at det blot var et uformelt diskussionsdokument uden for referatet, anerkender Ombudsmanden, at ikke-papirer ikke udgør formelle dokumenter. Han mener imidlertid, at ikke-papirers uformelle karakter ikke betyder, at eventuelle administrative fejl, de indeholder, bør betragtes som irrelevante. I den foreliggende sag har det relevante non-paper klart tjent som grundlag for drøftelserne i Rådet. Kommissionen bekræftede dette i sin udtalelse af 27. juni 2008, hvori den anførte, at den den 30. november 2006 havde fremsendt ikke-papiret til medlemsstaterne, og at dette dokument "blev betragtet som et udgangspunkt for yderligere drøftelser med medlemsstaterne".

60. I sin udførlige udtalelse om udkastet til henstilling indrømmede Kommissionen, at der var, hvad den betegnede som en uoverensstemmelse i non-paper nr. 3, eftersom non-paperets hoveddel (nemlig side 3 og 4) ikke indeholdt detaljerede overvejelser med hensyn til reduktionen af antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland, som blev nævnt i tabellen på side 12. Kommissionen tilføjede, at non-paperet indeholdt en yderligere uoverensstemmelse vedrørende et andet spørgsmål, og understregede, at denne anden uoverensstemmelse blev korrigeret i dens lovgivningsforslag af 5. december 2006. Det ser således ud til, at Kommissionen ønskede at gøre gældende, at den omstændighed, at den reduktion for Vestskotland, der blev foreslået på side 12 i Non-Paper, ikke blev ændret i lovgivningsforslaget, viste, at det relevante forslag blev fremsat bevidst. Dette argument er ikke ubegrundet. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at korrektionen af den anden inkonsekvens som sådan kun beviser, at det spørgsmål, der var berørt af denne inkonsekvens, blev taget op til fornyet overvejelse. I mangel af yderligere oplysninger herom beviser denne korrektion ikke, at angivelsen vedrørende fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland på side 12 i Non-Paper var bevidst.

61. Kommissionens argument om, at drøftelserne i Rådet om dens lovgivningsforslag gentagne gange berørte den foreslåede reduktion af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii./8.1.d vest for Skotland. Efterhånden som forhandlingerne skred frem, blev den nedsættelsesprocent, som Kommissionen oprindeligt foreslog, nedsat fra 25 % til 10 %. Ombudsmanden noterer sig på baggrund af Rådets dokumenter 16991/06 og 17046/06, at Rådet rent faktisk overvejede procentsatserne for nedsættelserne for de forskellige fartøjskategorier, for hvilke kasserne var fremhævet med gråt i Kommissionens non-paper nr. 3. Han bemærker også, at nedsættelsesprocenterne afhængigt af fartøjskategorien ændrede sig med satser, der var forskellige fra dem, der blev anvendt på fartøjskategorien 4.a.ii./8.1.d vest for Skotland. Det ser således ud til, at Rådet drøftede nedsættelserne pr. kategori, og at det for så vidt angår fartøjskategorien 4.a.ii./8.1.d vest for Skotland fandt, at den oprindelige nedsættelse på 25% burde nedsættes til 10%. Ombudsmanden vil dog gerne påpege, at det forhold, at Rådet fandt, at en nedsættelse var nødvendig med hensyn til fartøjskategorien 4.a.ii./8.1.d vest for Skotland, ikke betyder, at Kommissionens non-paper nr. 3, der tjente som institutionens grundlag for forslaget herom, umuligt kunne have indeholdt en fejl.

62. Med hensyn til Kommissionens argument om, at forveksling mellem de to berørte geografiske områder, nemlig vest for Skotland og Nordsøen, var utænkelig for enhver, der var bekendt med fiskeriforvaltning, bemærker Ombudsmanden, at et sådant argument i det væsentlige postulerer, at der ikke kunne være sket nogen fejl. Dette spørgsmål skal imidlertid vurderes i lyset af sagens faktiske omstændigheder og ikke på grundlag af en generel teori. Da der ikke er andre elementer til støtte for denne opfattelse, er Kommissionens argument ikke overbevisende.

63. Med hensyn til Kommissionens argument om, at fiskerne i farvandene vest for Skotland ikke led nogen skade som følge af reduktionen af antallet af fiskedage i 2007, eftersom det fremgik af de foreliggende oplysninger, at det gennemsnitlige antal fiskedage for de 136 britiske fartøjer, der fisker i farvandene vest for Skotland, var 118,79 i 2007 og dermed under alle omstændigheder langt mindre end de 252 dage, der er fastsat i bilag II A til forordning nr. 41/2007, bemærker Ombudsmanden, at klageren ikke rejste tvivl om dette tal i sine bemærkninger. Han mener imidlertid, at den omstændighed, som Kommissionen henviste til, ikke betyder, at Ombudsmanden kunne eller ikke længere bør tage hensyn til den fejl, som han mener at have begået i non-paperet.

64. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionens hovedargument for at vise, at dens forslag om en reduktion af antallet af fiskedage for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland blev fremsat bevidst, er, at forslaget var i overensstemmelse med den videnskabelige rådgivning.

65. Med hensyn til denne rådgivning henviste Kommissionen til en ACFM-rapport, som var blevet tilgængelig i oktober 2006. Ifølge Kommissionen beskrives torsk i den vestlige del af Skotland i denne rapport som værende i en kritisk tilstand, og det anbefales, at der ikke fiskes efter denne torskebestand i 2007. Kommissionen forelagde ikke denne rapport for Ombudsmanden. Han fandt imidlertid en kopi af rapporten på ICES' websted. I denne rapport anbefalede ICES faktisk nulfangst af torsk i 2007 vest for Skotland [10].

66. Kommissionen henviste endvidere til de drøftelser, der fandt sted fra den 5. til den 9. juni 2006 og fra den 9. til den 13. oktober 2006 i STECF's undergruppe vedrørende forvaltning af fiskeriindsatsen. Den henviste også til de konklusioner, som STECF efterfølgende fremlagde i en første rapport på et møde i november 2006 [11]. Ifølge Kommissionen viste oplysningerne fra STECF bl.a., at fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland ville være en klar kandidat til en reduktion af fiskeriindsatsen for 2007. Kommissionen citerede også fra en anden STECF-rapport [12].

67. Ombudsmanden bemærker, at de relevante rapporter fra STECF ikke blev forelagt ham af Kommissionen. Men han var i stand til at finde en version af den anden af disse rapporter på internettet. Af denne rapport [13] fremgår det, at ICES anbefalede nulfangst af torsk i 2007 vest for Skotland med den begrundelse, at torsk var i en kritisk tilstand, og at STECF var enig i ICES' rådgivning. For så vidt angår området vest for Skotland blev der anbefalet nulfangst af torsk ("uden fangst og udsmid af torsk"). For så vidt angår Nordsøen anbefalede ICES, at torskefiskeriet suspenderes, indtil der er etableret en første genopretning af torskegydebestandens biomasse (SSB). STECF tilsluttede sig denne rådgivning. Med hensyn til Nordsøen anbefalede den derfor en nulfangst af torsk ("med minimal bifangst eller udsmid af torsk").

68. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen i sin detaljerede udtalelse endvidere anførte, at rapporten fra STECF's undergruppe om forvaltning af fiskeriindsatsen vedrørende møderne i juni og oktober 2006 klart viste, at den fartøjskategori, der er berørt af den foreliggende sag, havde den næststørste indvirkning på dødeligheden blandt unge torsk på 1 og 2 år efter kategorien 4.a.v/ingen, som også blev foreslået reduceret. Ombudsmanden var ikke i stand til at kontrollere disse oplysninger, da i) han ikke fik tilsendt en kopi af den relevante rapport, og ii) denne rapport ikke kunne findes på internettet.

69. Selv om Ombudsmanden således ikke har modtaget alle de beviser, som Kommissionen synes at have lagt til grund, mener han, at den videnskabelige rådgivning faktisk synes at have givet Kommissionen ret til at foreslå, at der ikke fanges torsk i 2007 vest for Skotland og i Nordsøen. På dette grundlag kan det ikke udelukkes, at Kommissionen ville have været berettiget til at foreslå en reduktion af fiskeriindsatsen for fartøjskategorien 4.a.ii/8.1.d vest for Skotland.

70. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at den tilgang, som Kommissionen har fastlagt i sit non-paper, er baseret på en anden forudsætning. Kommissionen har faktisk anført følgende:

"Kommissionens tjenestegrene foreslår, at den reduktion af fiskedage, der følger af fortolkningen af genopretningsplanen for torsk og af politikerklæringen, kan gøres mere effektiv, hvis den kun anvendes på de flåder, der tegner sig for størstedelen af fiskeridødeligheden for torsk.

Ifølge dette ræsonnement blev de flåder, der tegnede sig for torskefangster (i t) ud over en given tærskel, udvalgt. Tærsklerne blev valgt afhængigt af størrelsen af de samlede torskefangster i det pågældende område og var: 500 til Nordsøen og Skagerrak, 100 t til Det Irske Hav og 50 t til Kattegat og vest for Skotland. Følgende tabeller er udarbejdet på grundlag af data indsamlet af STECF's undergruppe om analyse af fiskeriindsatsen og medtaget i STECF's rapport, som findes på STECF's websted."

Det er således klart, at Kommissionen fandt, at der for så vidt angår området vest for Skotland kun skulle foreslås reduktioner for flåder, hvis fangster udgjorde mere end 50 tons torsk.

71. Tabellen for vest for Skotland på side 3 i Non-Paper indeholder derfor en liste over de kategorier, der fanger over 50 tons torsk. Denne tabel indeholder tre kategorier, som tilsammen (og ifølge de deri angivne tal) tegner sig for 72,5 % af den samlede torskefangst (herunder både torskelandinger og torskeudsmid) i dette område. Kategori 4.a.ii/8.1.d er ikke nævnt i denne tabel. Dette kan kun betyde, at denne kategori tegnede sig for mindre end 50 tons torsk, der blev fanget, og derfor ikke blev anset for at kræve en begrænsning af fiskeriindsatsen.

72. Desuden specificerer Non-Paper følgende:

"For Nordsøen og Skagerrak blev der foretaget endnu en udvælgelse af fiskeredskaber til fangst af mere end 400 000 torsk, hvilket gjorde det muligt også at medtage et kriterium baseret på dødeligheden blandt unge fisk (tabellen nedenfor). Dette gjorde det muligt at identificere gear 4aii og 4av ved hjælp af den særlige betingelse IIA81d (historiske optegnelser på mindre end 5 %), der er angivet med fed skrift i tabellen nedenfor."

73. Denne erklæring gør det klart, at indvirkningen på dødeligheden hos unge torsk i alderen 1 og 2 slet ikke blev taget i betragtning for så vidt angår vest for Skotland i almindelighed og kategori 4.a.ii/8.1.d i særdeleshed.

74. På baggrund af ovenstående kan Ombudsmanden kun bekræfte sin konklusion om, at forslaget om en reduktion af fiskeriindsatsen for kategori 4.a.ii/8.1.d i farvandene vest for Skotland, som er fremsat på side 12 i Non-Paper, ikke finder noget grundlag i den forklarende del af dette dokument. Efter hans opfattelse begik Kommissionen således en administrativ fejl, da den i rubrikken på side 12 i dens Non-Paper No. 3 foreslog, at antallet af fiskedage for fartøjer, der henhører under kategori 4.a.ii/8.1.d, skulle nedsættes for så vidt angår området vest for Skotland, selv om de materielle betragtninger i Non-Paper No. 3 viser, at Kommissionen ikke fandt en sådan nedsættelse nødvendig.

75. Hvis Kommissionens non-paper rent faktisk havde været baseret på den videnskabelige dokumentation, som Kommissionen henviste til, ville det desuden være endnu vanskeligere at forstå, hvorfor der slet ikke blev foreslået nogen begrænsninger for Nordsøen, selv om det på side 4 i non-paperet blev anført, at sådanne begrænsninger burde gennemføres. Dette spørgsmål er imidlertid ikke omfattet af denne undersøgelse.

76. Ikke desto mindre finder Ombudsmanden det nyttigt at tilføje en mere generel bemærkning. Ovenstående ræsonnement, som også er det ræsonnement, Ombudsmanden har udviklet i sit udkast til henstilling, og som svarer til klagerens synspunkter, er baseret på konstateringen af, at Kommissionen begik en administrativ fejl i sit non-paper nr. 3. For at sige det mere enkelt fandt Ombudsmanden det sandsynligt, at Kommissionen på side 12 i sit non-paper havde angivet, at der var behov for en reduktion i det vestlige Skotland for så vidt angår kategori 4.a.ii/8.1.d. På grundlag af det, den anførte på side 3 i samme dokument, havde Kommissionen imidlertid ikke til hensigt at forfølge en sådan reduktion. I sin udførlige udtalelse gjorde Kommissionen imidlertid resolut gældende, at der ikke var sket en sådan fejl, og at dens forslag var blevet fremsat bevidst. Hvis denne redegørelse for begivenhederne var korrekt, ville det betyde, at det forslag, som Kommissionen fremsatte på s. 12 i Non-Paper og efterfølgende i sit formelle lovgivningsforslag af 5. december 2006, ikke var i overensstemmelse med selve den tilgang, som den hævdede at have valgt, og som fremgik af s. 3 og 4 i Non-Paper. Dette ville betyde, at der var en stærk modsætning mellem den foreslåede foranstaltning og de grunde, som forslaget var baseret på. Ombudsmanden finder det derfor rimeligt at antage, at dette ikke er den måde, hvorpå de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag bør forklares.

77. Med hensyn til klagerens påstand om, at Kommissionen bør træffe passende foranstaltninger for at rette fejlen, har Kommissionen forklaret, hvorfor den mener, at hvis der rent faktisk var sket en fejl, ville det nu være umuligt at træffe korrigerende foranstaltninger. Ombudsmanden finder disse forklaringer overbevisende.

78. På grundlag af ovenstående betragtninger er Ombudsmanden af den opfattelse, at Kommissionen ved ikke at anerkende, at den begik en administrativ fejl, har forpasset en god mulighed for at anerkende et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Da det imidlertid ikke længere synes muligt at rette op på den opståede fejl, mener Ombudsmanden, at der ikke er behov for at aflægge en særlig beretning til Parlamentet om denne sag. Ombudsmanden vil dog fremsætte en kritisk bemærkning nedenfor.

B. Konklusion

79. På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkning:

Kommissionen begik en administrativ fejl ved i rubrikken på side 12 i sit non-paper nr. 3 at foreslå, at antallet af fiskedage for fartøjer, der henhører under kategori 4.a.ii/8.1.d, skulle nedsættes for så vidt angår området vest for Skotland, selv om de materielle betragtninger i dette non-paper viser, at Kommissionen ikke fandt en sådan nedsættelse nødvendig.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Udfærdiget i Strasbourg, den 15. januar 2010.

---

[1] Rådets forordning (EF) nr. 51/2006 af 22.12.2005 om fastsættelse for 2006 af fiskerimuligheder og dertil knyttede betingelser for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EF-farvande og for EF-fartøjer i andre farvande, som er omfattet af fangstbegrænsninger (EUT 2006, L 16, s. 1).

[2] Rådets forordning (EF) nr. 41/2007 af 21.12.2006 om fastsættelse for 2007 af fiskerimuligheder og dertil knyttede betingelser for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande gældende for EF-farvande og for EF-fartøjer i andre farvande, som er omfattet af fangstbegrænsninger (EUT 2007, L 15, s. 1).

[3] Ombudsmanden vil gerne påpege, at Kommissionen i en lignende sag (1102/2008/(SL)OV), som også vedrørte en påstået administrativ fejl vedrørende en kommissionsforordning, meddelte Ombudsmanden, at den havde truffet foranstaltninger til at rette fejlen.

[4] Referencerne på 1 og 2 år vedrører dødeligheden blandt unge fisk.

[5] Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20.12.2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (EFT L 358, s. 59).

[6] Rådets forordning (EF) nr. 423/2004 af 26.2.2004 om foranstaltninger til genopretning af
torskebestande (EUT L 70, s. 8).

[7] STECF, 2006. Rapport fra STECF's undergruppe om forvaltning af fiskeriindsatsen, Barza d'Ispra, Italien, den 5.-9. juni 2006, og Lissabon, Portugal, den 9.-13. oktober 2006, STECF's rapport, JRC (red.), Ispra.

[8] STECF, 2006. Rapport fra STECF's undergruppe om forvaltning af fiskeriindsatsen, Barza d'Ispra, Italien, den 5.-9. juni 2006, og Lissabon, Portugal, den 9.-13. oktober 2006, STECF's rapport, JRC (red.), Ispra, s. 108.

[9] STECF, 2006. Gennemgang af den videnskabelige rådgivning for 2007 - del 2, rådgivning om andre fiskebestande end dybhavsressourcer og bestande i Østersøen STECF's rapport, JRC (red.), Barza d'Ispra, s. 265-267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, afsnit "5.4.21 Torsk i afsnit VIa (vest for Skotland)" i rapporten, s. 154.

[11] STECF, 2006. Rapport fra STECF's undergruppe om forvaltning af fiskeriindsatsen, Barza d'Ispra, Italien, den 5.-9. juni 2006, og Lissabon, Portugal, den 9.-13. oktober 2006, STECF's rapport, JRC (red.), Ispra.

[12] STECF, 2006. Gennemgang af den videnskabelige rådgivning for 2007 - del 2, rådgivning om andre fiskebestande end dybhavsressourcer og bestande i Østersøen STECF's rapport, JRC (red.), Barza d'Ispra, s. 265-267.

[13] Se fodnote 11. Ombudsmanden bemærker, at den rapport, han fandt på STECF's websted (https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs ), nævnte datoerne den 23.-27. oktober 2006 og var en "Advance copy pending SEC number" . Den rapport, som Kommissionen henviste til i fodnoten til sin udførlige udtalelse, synes at være en anden version.