# Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om afslutning af undersøgelsen af klage 706/2007/(WP)BEH over Europa-Kommissionen
- Forfatter: Den Europæiske Ombudsmand
- Dato: 2009-07-16T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/da/4168)
---
BAGGRUNDEN TIL KONKLUSIONEN
---------------------------

1. Den 17. maj 2005 indgav klageren, der er østrigsk statsborger, en overtrædelsesklage til Kommissionen, hvori han anførte, at grænseværdien for partikler (PM~10)~ var blevet overskredet i Wien i mere end 35 dage mellem januar og maj 2005. Han hævdede, at dette udgjorde en overtrædelse af direktiv 1999/30[\[1\].](#_ftn1){#_ftnref1} Han hævdede endvidere, at der var sket en overtrædelse af direktiv 1996/62[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2}, hvis artikel 7 og 8 kræver, at medlemsstaterne i tilfælde af overskridelse af grænseværdien træffer effektive foranstaltninger for at modvirke en sådan overskridelse. Ifølge klageren havde Østrig ikke truffet nogen effektive foranstaltninger til at gøre dette. Samtidig påpegede han, at projekterede motorveje i Wienområdet ville forværre både den generelle situation vedrørende PM~10~ og de dermed forbundne sundhedsrisici yderligere. Dette var især tilfældet i betragtning af, at motorvejene forventedes at køre tæt på boligområder.

2. Den 8. marts 2007 henvendte klageren sig til Den Europæiske Ombudsmand. Sammen med sin klage fremsendte han bl.a. en skrivelse af 8. marts 2007 til Kommissionen. I dette brev henledte han Kommissionens opmærksomhed på de miljømæssige og sundhedsmæssige konsekvenser af de planlagte motorveje i Wien-regionen.

Forespørgslens genstand
-----------------------

3. I sin klage fremsatte han følgende påstande og påstande.

Påstande:

1. Kommissionen har ikke behandlet hans klage i henhold til EF-traktatens artikel 226, som han indgav den 17. maj 2005, korrekt.
2. Kommissionen undlader at pålægge effektive sanktioner, når den konstaterer overtrædelser af EU's miljølovgivning.

Påstand:

Kommissionen bør udtale sig om de spørgsmål, der rejses i hans klage af 17. maj 2005 og i hans brev af 8. marts 2007.

4. Med hensyn til klagerens anden påstand fandt Ombudsmanden, at klageren ikke havde rejst dette spørgsmål i sine tidligere kontakter med Kommissionen. Da han således ikke havde indgivet de nødvendige forudgående administrative henvendelser i henhold til artikel 2, stk. 4, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand, kunne hans andet klagepunkt ikke antages til realitetsbehandling. Klageren havde tilsyneladende heller ikke sendt sin skrivelse af 8. marts 2007 til Kommissionen. Det andet aspekt af hans påstand kunne derfor heller ikke antages til realitetsbehandling. Ikke desto mindre fremsendte Ombudsmanden på klagerens anmodning sin skrivelse til Kommissionen og foreslog for at undgå forvirring, at den blev behandlet adskilt fra Ombudsmandens undersøgelse. Kommissionen besvarede klagerens brev den 4. maj 2007.

5. I sine supplerende bemærkninger (se punkt 6 nedenfor) påpegede klageren, at der i mellemtiden var blevet iværksat en miljøkonsekvensvurdering med hensyn til en motorvej, der skulle køre gennem områder, hvor PM~10-grænseværdierne~ allerede var overskredet. Han gjorde gældende, at det kompetente østrigske forbundsministerium, så vidt han vidste, ikke blot handlede som ordregivende myndighed for projektet, men også var ansvarlig for at godkende det. Han hævdede, at denne situation modsagde enhver følelse af retfærdighed. Det var endvidere uforståeligt, at en sådan retsstilling kunne tolereres i et frit og retfærdigt Europa. På denne baggrund hævdede han, at EU straks bør standse denne situation og anmode om, at der oprettes en uafhængig kontrolmekanisme. Ombudsmanden bemærker, at klageren allerede i sin skrivelse af 8. marts 2007 henviste til, hvad han syntes at opfatte som en interessekonflikt. I samme brev anmodede han EU om at standse opførelsen af de planlagte motorveje. I sit svar af 4. maj 2007 påpegede Kommissionen, at selv om medlemsstaterne er forpligtet til at overholde fællesskabslovgivningen om fastsættelse af grænseværdier for PM~10~, kan den ikke forpligte medlemsstaterne til at ophøre med at anlægge bestemte motorveje som dem, der er planlagt i Wien-området. Ombudsmanden minder om, at hans nuværende undersøgelse er rettet mod Kommissionen. Han forstår derfor, at klagerens påstand ligeledes er rettet mod Kommissionen. Da Kommissionens holdning imidlertid forekommer rimelig, er der ikke tilstrækkeligt grundlag for at tage klagerens påstand op i undersøgelsen (EF-traktatens artikel 195). Med hensyn til klagerens opfattelse af en interessekonflikt bemærker Ombudsmanden, at klageren tilsyneladende anfægter kompetencefordelingen i Østrig med hensyn til gennemførelsen af miljøkonsekvensvurderinger. Han bemærker endvidere, at klagerens skrivelse af 8. marts 2007 af de grunde, der er anført i punkt 4 ovenfor, ikke indgik i denne undersøgelse. Han mener, at spørgsmålet om en potentiel interessekonflikt ikke har nogen direkte forbindelse med Kommissionens reaktion efter klagerens overtrædelsesklage vedrørende de grænseværdier, der var blevet overskredet. Det følger heraf, at dette spørgsmål vedrører et andet emne end det foreliggende klagepunkt. Af procesøkonomiske hensyn mener Ombudsmanden, at det ikke ville være nyttigt at medtage klagerens opfattelse af en interessekonflikt i denne undersøgelse.

Forespørgslen
-------------

6. Klagen blev fremsendt til Kommissionen med henblik på en udtalelse, som den fremsendte den 28. juni 2007. Kommissionens udtalelse blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som han fremsendte den 28. august 2007. På baggrund af Kommissionens udtalelse og klagerens bemærkninger viste det sig nødvendigt med yderligere undersøgelser. Ombudsmanden anmodede derfor den 21. februar og den 28. oktober 2008 Kommissionen om yderligere oplysninger. Kommissionen besvarede Ombudsmandens anmodninger henholdsvis den 7. april 2008 og den 15. januar 2009. Begge svar blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsatte bemærkninger henholdsvis den 20. maj 2008 og den 26. marts 2009. Den 31. marts 2009 fremsatte han yderligere bemærkninger.

Ombudsmandens analyse og konklusioner
-------------------------------------

### Indledende bemærkninger

7. I sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse (jf. punkt 6 ovenfor) anfægtede klageren Ombudsmandens beslutning om at afvise hans anden påstand. Han gjorde gældende, at eftersom Ombudsmanden overførte sin skrivelse af 8. marts 2007 til Kommissionen, var denne nu i besiddelse af de relevante oplysninger. Der var derfor ingen grund til fortsat at afvise det andet klagepunkt. Klageren gav også udtryk for sin utilfredshed med Kommissionens henvisning til, at Ombudsmanden havde afvist hans anden påstand.

8. Ombudsmanden mener, at der er en logisk forbindelse mellem klagerens første og anden påstand, eftersom Ombudsmanden under overskriften for den første påstand skal analysere, om Kommissionen har behandlet klagerens traktatbrudsklage korrekt, og dermed bl.a. om Kommissionen har truffet passende foranstaltninger. I betragtning af resultatet af sin gennemgang af klagerens første påstand (jf. punkt 27-43) finder Ombudsmanden det ikke nødvendigt at medtage klagerens anden påstand i sin undersøgelse. I denne forbindelse forekommer det nyttigt at minde om, at alle de argumenter, der er fremført til støtte for klagerens anden påstand, faktisk vedrører tilfælde, hvor PM~10-grænseværdierne~ var blevet overskredet, og dermed genstanden for hans første påstand.

### A. Med hensyn til Kommissionens påståede mangelfulde behandling af klagerens overtrædelsesklage

*Argumenter forelagt Ombudsmanden*

9. Klageren hævdede, at Kommissionen ikke havde behandlet hans klage i henhold til EF-traktatens artikel 226, som han indgav den 17. maj 2005, korrekt. Han anførte navnlig, at han endnu ikke havde modtaget noget svar efter sin overtrædelsesklage.

10. Kommissionen forklarede i sin udtalelse, at direktiv 1999/30 ud over en årlig grænseværdi for PM~10~ fastsatte en daglig grænseværdi for PM~10~ fra den 1. januar 2005. Denne værdi måtte ikke overskrides mere end 35 gange i et kalenderår. I 2005 blev den daglige grænseværdi overskredet mere end 35 gange i flere byer og byområder i mange medlemsstater. Kommissionen påpegede, at den havde modtaget en række klager over, at grænseværdierne for PM~10~ var blevet overskredet i flere medlemsstater.

11. Hvad angår Østrig havde Kommissionen modtaget flere hundrede klager vedrørende den omstændighed, at den daglige PM~10-grænseværdi~ som defineret i direktiv 1999/30 var blevet overskredet i mere end 35 dage. Efter Kommissionens opfattelse lå en organiseret storstilet kampagne klart til grund for disse klager, da den samme klageformular blev anvendt af de involverede klagere. Selv om kun de første få klager var blevet registreret individuelt, blev størstedelen af klagerne registreret ved hjælp af proceduren med "flere klager". Klagerne blev underrettet herom ved offentliggørelse i EU-Tidende og online på De Europæiske Fællesskabers *Europa-server.*

12. I overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i Kommissionens meddelelse om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} (\>\>Kommissionens meddelelse\<\<) blev kvitteringen for modtagelsen af den østrigske multiple klage offentliggjort den 17. juni 2005[\[4\].](#_ftn4){#_ftnref4} Da klagerens overtrædelsesklage var en del af den samlede klage, blev han ikke sendt et individuelt svar eller en kvittering for modtagelsen. Kommissionen påpegede endvidere, at den i overensstemmelse med Domstolens praksis rådede over et vidt skøn ved afgørelsen af, om der skulle indledes en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat eller ej.

13. Med hensyn til udviklingen efter registreringen af PM~10-klagerne~ forklarede Kommissionen, at den den 17. august 2005 havde sendt skriftlige anmodninger om oplysninger til de berørte medlemsstater. Kommissionen anmodede navnlig om oplysninger om registrerede tilfælde, hvor grænseværdien var blevet overskredet, deres mulige tilskrivning til naturlige kilder eller sandblæsning af veje om vinteren samt trufne foranstaltninger og udarbejdede planer, programmer og handlingsplaner. Østrigs svar af 24. oktober 2005 viste, at PM~10-niveauerne~ i 2005 i alle tilfælde lå over de luftkvalitetsnormer, der er fastsat i den relevante fællesskabslovgivning. Dette var også tilfældet i visse zoner og bymæssige områder, der ikke var nævnt i klagerne. De østrigske myndigheder bekræftede desuden, at naturbegivenheder og sandslibning om vinteren havde indflydelse på de faktiske niveauer. Selv om en fratrækning af sådanne årsager ville reducere antallet af dage, der overskrider grænseværdien, blev det medgivet, at selv en fratrækning højst sandsynligt ikke ville føre til overholdelse af grænseværdien. Ifølge Kommissionen påpegede Østrig endvidere, at flere regioner havde truffet strategiske foranstaltninger og foranstaltninger for at nå de luftkvalitetsmål, der er fastsat i direktivet. Kortsigtede foranstaltninger var også på plads og under overvejelse. Der var visse tegn på forbedring på visse områder.

14. På denne baggrund konkluderede Kommissionen, at situationen i Østrig sandsynligvis ville ændre sig i den nærmeste fremtid, da der allerede var truffet eller var ved at blive truffet foranstaltninger på både regionalt og føderalt plan. Overordnet set konkluderede Kommissionen, at de østrigske myndigheder tog en række vigtige skridt til at overholde Fællesskabets lovgivning om luftkvalitet.

15. Kommissionen forklarede endvidere, at det af hensyn til en sammenhængende tilgang over for alle medlemsstater var aftalt at afvente medlemsstaternes rapporter i henhold til artikel 11 i direktiv 1996/62, som skulle foreligge senest i september 2006. Disse vil give objektive oplysninger om situationen i 2005. En evaluering af de relevante rapporter ved udgangen af 2006 bekræftede, at alle medlemsstater undtagen Irland overskred den daglige PM~10-grænseværdi~ i mange zoner og bymæssige områder. På denne baggrund overvejede Kommissionen den bedste måde at gå videre med de åbne klagesager, herunder den østrigske flere klagesag.

16. I sine bemærkninger bemærkede klageren, at Kommissionen overvejede den bedste måde at behandle de uafsluttede klagesager på. Han udtrykte håb om, at EU i denne henseende ville anmode medlemsstaterne om at tage konkrete skridt. Han foreslog også, at projekter kunne standses eller suspenderes, og at nye projektvurderinger kunne foretages af uafhængige eksperter.

17. Klageren beklagede, at Kommissionen på trods af de mange klager, der understregede sagens betydning og hastende karakter, ikke havde været i stand til at træffe en beslutning, selv om problemet var åbenlyst. Han udtrykte håb om, at Kommissionen ville indlede overtrædelsesprocedurer, hvis grænseværdierne for PM~10~ blev overskredet. Eksistensen af problemer vedrørende PM~10-grænseværdierne~ i alle medlemsstater undtagen Irland understregede behovet for sanktioner.

18. I sin anmodning om yderligere oplysninger bemærkede Ombudsmanden, at Kommissionen overvejede den bedste fremgangsmåde i forbindelse med de verserende klagesager. I denne forbindelse anmodede han Kommissionen om oplysninger om resultatet af dens overvejelser vedrørende den østrigske klagesag med flere klager.

19. I sit svar forklarede Kommissionen, at den den 12. oktober 2007 anmodede alle de medlemsstater, hvor grænseværdierne for PM~10~ blev overskredet, om at fremlægge detaljerede oplysninger om de foranstaltninger, der allerede var truffet eller planlagt med henblik på at overholde grænseværdierne for PM~10.~ Disse oplysninger blev også indhentet med henblik på at vurdere, om disse medlemsstater opfyldte betingelserne for en eventuel forlængelse af fristerne for opfyldelse i henhold til forslaget til et nyt direktiv om luftkvaliteten og renere luft i Europa. Den 15. januar 2008 fremsendte Østrig sit svar, som derefter var genstand for Kommissionens tekniske vurdering. Kommissionen underrettede de enkelte klagere om denne udvikling og offentliggjorde et relevant notat i EU-Tidende for at informere de borgere, der havde indgivet den østrigske klagesag. Desuden offentliggjorde Kommissionen den 17. oktober 2007 en pressemeddelelse, hvori den redegjorde for sin holdning og de påtænkte yderligere foranstaltninger.

20. Kommissionen påpegede også, at medlemsstaterne efter det nye direktivs ikrafttræden vil have mulighed for at ansøge om forlængelse af fristen for overholdelse af PM~10-grænseværdierne.~ Den påpegede også betydningen af medlemsstaternes svar på dens skrivelse af 12. oktober 2007 med hensyn til betingelserne for at indrømme sådanne forlængelser. Endelig forklarede Kommissionen, at den efter at have modtaget ansøgningerne havde en frist på ni måneder til at vurdere deres gyldighed.

21. I sine bemærkninger bemærkede klageren, at Kommissionen på trods af de massive sundhedsrisici, bekræftede tilfælde, hvor grænseværdierne for PM~10~ var blevet overskredet i så mange som 23 medlemsstater, og masseklager ikke fandt det nødvendigt at indlede overtrædelsesprocedurer. I stedet henviste den til forlængelser af frister, tidsfrister for evaluering af de respektive ansøgninger og igangværende analyser. Efter hans opfattelse reagerede Kommissionen således ikke alvorligt på de pågældende klager ved at handle hurtigt. I lyset af sygdomme og tusindvis af dødsfald som følge af luftforurening hvert år understregede klageren, at der ikke kunne bruges mere tid på at vurdere rapporter og forlænge frister.

22. Ombudsmanden anmodede i sin supplerende anmodning om yderligere oplysninger Kommissionen om resultatet af sin vurdering af Østrigs svar af 15. januar 2008. Han anmodede desuden om oplysninger om, hvilke skridt Kommissionen eventuelt havde taget i forbindelse med den østrigske klagesag efter sin vurdering af Østrigs svar. Endelig spurgte han, om Østrig havde ansøgt om en undtagelse i henhold til artikel 22, stk. 2, i det nye direktiv om luftkvalitet[\[5\],](#_ftn5){#_ftnref5} og i bekræftende fald med hensyn til hvilke zoner eller bymæssige områder.

23. Kommissionen har i replikken forklaret, at direktiv 2008/50 trådte i kraft den 11. juni 2008. Den 19. juni 2008 registrerede Kommissionen på eget initiativ en sag om manglende overholdelse af PM~10-grænseværdierne,~ hvorunder alle klager i sagen ville blive behandlet. Ved skrivelse af 30. juni 2008 meddelte Kommissionen alle medlemsstater, der overskred grænseværdierne, at hvis de ikke inden den 31. oktober 2008 havde fremsendt en meddelelse i henhold til artikel 22 i direktiv 2008/50, ville der blive sendt en åbningsskrivelse. Skrivelsen blev efterfulgt af en pressemeddelelse den 8. juli 2008, hvori Kommissionen redegjorde for sin påtænkte fremgangsmåde.

24. Ved brev af 30. september 2008 meddelte Østrig, at det havde til hensigt at ansøge om en undtagelse i henhold til artikel 22, stk. 2, i direktiv 2008/50[\[6\]](#_ftn6){#_ftnref6} for alle områder og bymæssige områder, hvor grænseværdierne for PM~10~ blev overskredet. Henset til ikrafttrædelsen af direktiv 2008/50 traf Kommissionen ingen yderligere specifikke foranstaltninger med henblik på enten at afslutte den østrigske klagesag med flere klager eller at udstede en åbningsskrivelse. De oplysninger, som Østrig fremsendte i sit brev af 15. januar 2008, vil danne grundlag for Kommissionens vurdering af, om der kan indrømmes en fritagelse. Den 30. oktober 2008 indgav Østrig en formel ansøgning om fritagelse i henhold til artikel 22, stk. 4, i direktiv 2008/50[\[7\]](#_ftn7){#_ftnref7}, som blev yderligere suppleret ved skrivelse af 17. november 2008. Denne ansøgning vedrørte alle områder og byområder, hvor grænseværdierne for PM~10~ blev overskredet. Kommissionen forklarede, at den nu havde ni måneder til at vurdere gyldigheden af Østrigs ansøgning. Hvis betingelserne for at indrømme en fritagelse ikke var opfyldt, ville Kommissionen overveje yderligere retlige skridt.

25. Kommissionen forklarede endvidere, at klageren var blevet fuldt informeret om de skridt, der var taget med hensyn til den østrigske klagesag med flere klager. Han vil ligeledes blive underrettet, når der træffes afgørelse om denne klage.

26. I sine bemærkninger understregede klageren, at han både var foruroliget og forbavset over Kommissionens svar. Hvis Kommissionen i stedet for hurtigt og effektivt at beskytte borgerne mod luftforurening indrømmede undtagelser fra at overholde de relevante grænseværdier, var dette ikke til nogen hjælp for EU-borgerne. Han udtrykte skuffelse over, hvad han opfattede som mangel på hurtig handling, og anmodede Ombudsmanden om at anmode Kommissionen om at handle hurtigt i sagen i stedet for blot at indrømme undtagelser.

*Ombudsmandens vurdering*

27. Ombudsmanden finder det relevant at påpege, at klager fra borgerne er et af de vigtigste midler til information om mulige overtrædelser af fællesskabsretten. De gør det muligt for Kommissionen at udfylde sin rolle i henhold til EF-traktatens artikel 211, som er traktatens \>\>værge\<\<. Det er god administrativ praksis at behandle sådanne klager over overtrædelser så hurtigt og omhyggeligt som muligt.

28. Ombudsmanden forstår klagerens påstand således, at den omfatter to forskellige aspekter, nemlig Kommissionens påståede undladelse af i) at reagere og ii) at træffe passende foranstaltninger inden for en rimelig frist efter hans overtrædelsesklage.

29. Med hensyn til det første aspekt klagede klageren over, at han ikke modtog noget svar eller nogen kvittering for modtagelsen af sin overtrædelsesklage. I sin udtalelse henviste Kommissionen til "masseklageproceduren". Det hedder således i punkt 4, stk. 3,*i Kommissionens meddelelse, at "\[h\]vis der her indgives flere klager over samme klage, kan individuelle anerkendelser erstattes af en offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende og på De Europæiske Fællesskabers Europa-server".* Ombudsmanden noterer sig offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8} af en kvittering for modtagelse af en \>\>masseklage\<\< vedrørende overskridelsen af døgngrænseværdien for PM~10~ i mere end 35 dage i 2005 i byen Graz samt i andre byområder i Østrig (klage 2005/4316). I betragtning af det tilsyneladende store antal relevante klager, der er modtaget i denne henseende, forekommer det rimeligt, at Kommissionen påberåber sig punkt 4, nr. 3, i sin meddelelse. Da klageren ikke har anfægtet Kommissionens begrundelse, ser Ombudsmanden ikke noget behov for yderligere undersøgelser med hensyn til det første aspekt af påstanden.

30. Med hensyn til det andet aspekt af klagerens påstand bemærker Ombudsmanden, at klageren i sin traktatbrudsklage påpegede Østrigs overtrædelse af fællesskabsretten. Selv om grænseværdien for PM~10~ allerede var blevet overskredet over 35 dage i Wien i 2005, havde Østrig ifølge andrageren ikke truffet effektive og tilstrækkelige modforanstaltninger. Efter klagerens opfattelse havde Østrig således overtrådt direktiv 1999/30 og 1996/62. I sin udtalelse bestred Kommissionen ikke, at Østrig havde overtrådt den relevante fællesskabslovgivning ved at overskride grænseværdien for PM~10~ i mere end 35 dage i 2005.

31. Det følger af EF-Domstolens faste retspraksis, at Kommissionen ikke er forpligtet til at indlede overtrædelsesprocedurer i alle tilfælde, hvor en medlemsstat har overtrådt fællesskabsretten. Kommissionen har skønsbeføjelser på dette område. Borgerne har således ikke ret til at kræve, at den indtager en bestemt holdning med hensyn til indholdet af deres traktatbrudsklager. Samtidig er udøvelsen af Kommissionens skønsbeføjelse underlagt rammerne i Kommissionens meddelelse.

32. Som hovedregel kræves det i punkt 8 i Kommissionens meddelelse, at den træffer afgørelse om at udstede en åbningsskrivelse eller afslutte sagen inden for et år fra datoen for registreringen af den pågældende klage. Det følger heraf, at Kommissionen har forpligtet sig til at tage endelig stilling til en overtrædelsesklage normalt inden for et år. Dens holdning kan føre til indledning af en procedure eller endelig afslutning af en sag.

33. Ombudsmanden bemærker, at klageren indgav sin overtrædelsesklage den 17. maj 2005. Kvitteringen for modtagelse af flere østrigske klager blev offentliggjort den 17. juni 2005. Da Kommissionen den 8. marts 2007, da klageren henvendte sig til Ombudsmanden, endnu ikke havde taget stilling til klagerens traktatbrudsklage, er det klart, at Kommissionen overskred den frist på et år, der er fastsat i punkt 8 i Kommissionens meddelelse.

34. Det er klart, at der kan være tilfælde, hvor Kommissionens behandling af en overtrædelsesklage kan tage mere end et år. Som nævnt ovenfor hedder det imidlertid i punkt 8 i Kommissionens meddelelse, at Kommissionen *som hovedregel* skal træffe afgørelse om en overtrædelsesklage inden for et år fra datoen for registreringen. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at god forvaltningsskik kræver, at Kommissionen giver en gyldig begrundelse, hvis den ikke vurderer en overtrædelsesklage inden for fristen på et år[\[9\].](#_ftn9){#_ftnref9} Han bemærker imidlertid, at klageren ikke hævder, at Kommissionen ikke har overholdt punkt 8 i sin meddelelse, men mere generelt, at den ikke har behandlet hans overtrædelsesklage korrekt. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at det i den foreliggende sag er tilstrækkeligt at undersøge, om Kommissionen burde have behandlet hans traktatbrudsklage på det tidspunkt, hvor klageren henvendte sig til Ombudsmanden. På det tidspunkt var der gået næsten et år og ni måneder, siden klageren oprindeligt indgav sin overtrædelsesklage til Kommissionen.

35. Både i sin udtalelse og i sine svar på Ombudsmandens anmodninger om oplysninger redegjorde Kommissionen for sin tilgang til den pågældende traktatbrudsklage. Ombudsmanden forstår, at Kommissionen ønskede at argumentere for, at den tid, den havde brug for til at behandle klagerens sag, skyldtes behovet for i) at undersøge de relevante kendsgerninger korrekt og ii) at sikre en sammenhængende tilgang, også med hensyn til de andre medlemsstater, hvor lignende problemer var opstået.

36. Med hensyn til den første af de grunde, som Kommissionen har påberåbt sig, accepterer Ombudsmanden, at en evaluering af komplekse tekniske data kan tage lang tid. Det er således fuldt ud holdbart, at Kommissionen for at tage stilling til en overtrædelsesklage, der indebærer en vurdering af komplekse tekniske data, kan tage mere end et år fra datoen for registreringen af overtrædelsesklagen. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen gentagne gange har henvist til behovet for at foretage en sådan evaluering i den foreliggende sag. Han er imidlertid ikke overbevist om, at den foreliggende sag faktisk krævede en vurdering af komplekse data.

37. Det fremgår af Kommissionens egne bemærkninger, at den allerede i 2005 og efter et svar fra Østrig af 24. oktober 2005 fandt, at alle områder havde PM~10-niveauer,~ der lå over de respektive standarder, der er fastsat i fællesskabslovgivningen. Samtidig fandt Kommissionen, at situationen*i Østrig sandsynligvis vil ændre sig i den nærmeste fremtid, idet den bemærkede " visse tegn på forbedring på visse områder* " . Efter en evaluering af medlemsstaternes rapporter ved udgangen af 2006 konkluderede Kommissionen, at alle medlemsstater undtagen Irland overskred den daglige PM~10-grænseværdi~ i mange zoner og bymæssige områder. På denne baggrund mener Ombudsmanden, at det må have været klart for Kommissionen ved udgangen af 2006, at situationen i Østrig med hensyn til PM~10-grænseværdierne~ ikke havde ændret sig, således at den var i stand til at overholde de gældende luftkvalitetsstandarder. I lyset af disse faktiske omstændigheder er Ombudsmanden ikke i stand til at se, hvordan det ville kræve en vurdering af komplekse tekniske data at fastslå, om Østrig overholdt PM~10-grænseværdierne.~

38. Med hensyn til Kommissionens anden begrundelse bemærker Ombudsmanden, at institutionen henviste til sin beslutning om at anvende en "sammenhængende tilgang" for alle de medlemsstater, hvor de relevante grænseværdier var blevet overskredet. De resultater, den opnåede fra medlemsstaterne, viste klart, at PM~10-grænseværdierne~ faktisk var blevet overskredet i næsten alle medlemsstater. Det følger heraf, at dette spørgsmål syntes at berøre hele Fællesskabet og således gik ud over en enkelt medlemsstats grænser. På denne baggrund forekommer Kommissionens holdning principielt rimelig. Samtidig minder Ombudsmanden om, at Domstolen i sin retspraksis har understreget, at direktiv 1996/62 "*har til formål at kontrollere og mindske luftforureningen og* *... derfor at beskytte folkesundheden "* [\[10\].](#_ftn10){#_ftnref10} I forbindelse med direktiverne om luften må beskyttelsen af borgernes sundhed derfor anses for at være af afgørende betydning. I det væsentlige i overensstemmelse med disse betragtninger påpegede klageren gentagne gange de alvorlige sundhedsmæssige konsekvenser af, at grænseværdierne for PM~10~ var blevet overskredet.

39. Når Kommissionen vedtager en "sammenhængende tilgang", skal den derfor tage behørigt hensyn til borgernes interesser og navnlig folkesundheden. Med dette in mente mener Ombudsmanden, at en "sammenhængende tilgang" ikke må føre til unødvendige forsinkelser i Kommissionens afgørelse om en traktatbrudsklage vedrørende en bestemt medlemsstat, hvor overskridelser af PM~10-grænseværdierne~ gentagne gange er blevet rapporteret og konstateret.

40. På denne baggrund er Ombudsmanden ikke overbevist om, at Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger til medlemsstaterne i oktober 2007 var afgørende for at kunne tage stilling til klagerens overtrædelsesklage. Dette skyldes, at det allerede var blevet konstateret to gange, at Østrig ikke havde overholdt PM~10-grænseværdierne~ som fastsat i den gældende lovgivning. Ombudsmanden forstår endvidere, at Østrigs svar på Kommissionens anmodning om oplysninger blot bekræftede, at PM~10-grænseværdierne~ blev overskredet. Ombudsmanden er opmærksom på, at Kommissionen har et vidt skøn ved afgørelsen af, om der skal indledes en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat, der har overtrådt fællesskabsretten (jf. præmis 31 ovenfor). Han kan imidlertid ikke se, hvorfor Kommissionen i lyset af en tilstrækkelig klar faktuel baggrund ikke udøvede sin skønsbeføjelse og tog stilling til den østrigske flere klagesag, herunder klagerens overtrædelsesklage.

41. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at Kommissionen ikke behandlede klagerens traktatbrudsklage så hurtigt og omhyggeligt som muligt. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

42. Når Ombudsmanden konstaterer et tilfælde af fejl eller forsømmelser, fremsætter han, hvor det er relevant, et forslag til mindelig løsning eller et udkast til henstilling til den berørte institution. I den foreliggende sag vil et sådant forslag eller udkast til henstilling indebære, at Kommissionen opfordres til at behandle klagerens overtrædelsesklage så hurtigt som muligt. Der skal dog tages hensyn til, at den gældende retlige ramme i mellemtiden har ændret sig. Den 11. juni 2008 trådte direktiv 2008/50 i kraft. Dette direktiv giver medlemsstaterne ret til at ansøge om midlertidige undtagelser på visse betingelser (jf. punkt 24 ovenfor). Efter Ombudsmandens opfattelse betyder dette reelt, at medlemsstater, der opfylder betingelserne for sådanne undtagelser, får en yderligere frist til at opfylde deres forpligtelser i henhold til direktiv 1999/30 og direktiv 1996/62. I sit svar på Ombudsmandens anmodning om yderligere oplysninger forklarede Kommissionen, at Østrig indgav en formel ansøgning om en sådan undtagelse for alle områder og byområder, hvor grænseværdierne for PM~10~ blev overskredet. Den påpegede også, at hvis betingelserne for at indrømme en fritagelse ikke er opfyldt, ville den overveje yderligere søgsmål. Under disse omstændigheder mener Ombudsmanden, at Kommissionen som følge af ikrafttrædelsen af direktiv 2008/50 ikke er i stand til at behandle klagerens traktatbrudsklage, før den har behandlet Østrigs ansøgning om en undtagelse i henhold til nævnte direktiv. Ombudsmanden har tillid til, at Kommissionen vil behandle denne ansøgning uden unødig forsinkelse og om nødvendigt træffe yderligere foranstaltninger.

43. Ombudsmanden noterer sig klagerens utilfredshed med, at Kommissionen i øjeblikket overvejer, om Østrig bør indrømmes en undtagelse. Da Kommissionens tilgang imidlertid synes at være i overensstemmelse med artikel 22 i direktiv 2008/50 og dermed med den relevante retlige ramme, som ændret, er Ombudsmanden af den opfattelse, at det ikke vil tjene noget nyttigt formål at fremsætte et forslag til en mindelig løsning eller et udkast til henstilling i den foreliggende sag. Det forhold, at Kommissionen skal undersøge Østrigs ansøgning om en undtagelse i henhold til direktiv 2008/50 for at nå frem til en endelig konklusion vedrørende klagerens overtrædelsesklage, påvirker imidlertid ikke konklusionen om, at der var unødig forsinkelse fra Kommissionens side, da klageren henvendte sig til Ombudsmanden. I lyset af disse omstændigheder vil Ombudsmanden fremsætte en kritisk bemærkning nedenfor.

### B. Påstand om, at Kommissionen skal udtale sig om de spørgsmål, der rejses i klagerens klage af 17. maj 2005

44. I sin klage krævede klageren, at Kommissionen skulle udtale sig om de spørgsmål, der var rejst i hans klage af 17. maj 2005.

45. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at klagerens klage ikke blev besvaret individuelt, fordi den var en del af en større samlet klage. I sit brev af 4. maj 2007 til klageren besvarede Kommissionen imidlertid klagerens breve af 17. maj 2005 og 3. marts 2007.

46. Klageren kommenterede ikke Kommissionens holdning i sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse.

47. Ombudsmanden bemærker, at klageren i sine bemærkninger ikke gjorde indsigelse mod Kommissionens anvendelse af "masseklageproceduren". Han bemærker også, at Kommissionens meddelelse i sådanne tilfælde fastsætter, at individuelle anerkendelser erstattes af offentliggørelse i EU-Tidende. Under alle omstændigheder bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen i sin skrivelse af 4. maj 2007 og i løbet af sin undersøgelse udførligt redegjorde for sin holdning til klagerens overtrædelsesklage. På denne baggrund er Ombudsmanden af den opfattelse, at Kommissionen har taget skridt til at løse problemet.

### C. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende kritiske bemærkning:

{#CR22/2009}

Kommissionen behandlede ikke klagerens overtrædelsesklage så hurtigt og omhyggeligt som muligt. Dette udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser

Med hensyn til klagerens påstand har Kommissionen taget skridt til at løse sagen.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Udfærdiget i Strasbourg, den 16. juli 2009.

*** ** * ** ***

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Rådets direktiv 1999/30/EF af 22.4.1999 om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler og bly i luften (EFT L 163, s. 41).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Rådets direktiv 1996/62/EF af 27.9.1996 om vurdering og styring af luftkvalitet (EFT L 296, s. 55).

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten (EFT 2002 C 244, s. 5).

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} EUT 2005 C 147, s. 20.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21.5.2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT 2008, L 152, s. 1).

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Artikel 22, stk. 2, i direktiv 2008/50 bestemmer: "Hvis*overholdelse af grænseværdierne for PM10 som anført i bilag XI i en given zone eller et givet bymæssigt område ikke kan opnås på grund af lokalitetsspecifikke spredningsegenskaber, ugunstige klimaforhold eller grænseoverskridende bidrag, fritages en medlemsstat for forpligtelsen til at anvende disse grænseværdier indtil den 11. juni 2011, forudsat at betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og at medlemsstaten godtgør, at der er truffet alle passende foranstaltninger på nationalt, regionalt og lokalt plan for at overholde fristerne."*

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Ombudsmanden mener, at Kommissionens henvisning til både artikel 22, stk. 2 og 4, i direktiv 2008/50 kan indebære, at direktivet efter Kommissionens opfattelse faktisk indeholder to forskellige undtagelser. Han finder det derfor nødvendigt at præcisere, at det efter hans opfattelse kun er direktivets artikel 22, stk. 2, der fastsætter en undtagelse, mens direktivets artikel 22, stk. 4, vedrører proceduremæssige krav, som medlemsstater, der ansøger om en undtagelse, skal opfylde. Artikel 22, stk. 4, i direktiv 2008/50 har følgende ordlyd:

"Medlemsstaterne*underretter Kommissionen, hvis de mener, at stk. 1 eller 2 finder anvendelse, og fremsender den luftkvalitetsplan, der er omhandlet i stk. 1, herunder alle relevante oplysninger, der er nødvendige for, at Kommissionen kan vurdere, om de relevante betingelser er opfyldt. I sin vurdering tager Kommissionen hensyn til de anslåede virkninger for luftkvaliteten i medlemsstaterne, på nuværende tidspunkt og i fremtiden, af foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet, samt de anslåede virkninger for luftkvaliteten af nuværende fællesskabsforanstaltninger og planlagte fællesskabsforanstaltninger, som Kommissionen skal foreslå.*

*Hvis Kommissionen ikke har gjort indsigelse inden for ni måneder efter modtagelsen af denne meddelelse, anses de relevante betingelser for anvendelse af stk. 1 eller 2 for at være opfyldt.*

*Hvis der gøres indsigelse, kan Kommissionen kræve, at medlemsstaterne tilpasser eller fremlægger nye luftkvalitetsplaner."*

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} EUT 2005 C 147, s. 20.

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Afgørelse om klage 2944/2004/(GK)(OV)ID, punkt 1.7.

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Sag C-237/07, *Janecek,* dom af 25.7.2008, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 37.