Strasbourg, den 17. december 2007

Kære R.

Den 7. juni 2006 indgav De på vegne af den polske NGO Polska Zielona Siec (klageren) en klage til Den Europæiske Ombudsmand over Den Europæiske Investeringsbank ("EIB") vedrørende bankens finansiering af transportprojekter i Polen.

Den 6. juli 2006 videresendte jeg klagen til formanden for EIB.

Den 17. oktober 2006 sendte EIB en udtalelse, som jeg sendte til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger.

Den 23. november 2006 modtog jeg Deres bemærkninger.

Den 27. marts 2007 bad jeg EIB om yderligere forklaringer.

Den 15. maj 2007 sendte EIB sit svar på min ovennævnte anmodning, som jeg videresendte til Dem sammen med opfordringen til at fremsætte bemærkninger. Der er ikke modtaget bemærkninger fra Dem.

I mellemtiden foretog mine tjenestegrene den 14. maj 2007 en inspektion af sagsakterne i EIB’s kontorer i Luxembourg, og den 5. juli 2007 blev kopier af rapporten om denne inspektion sendt til Dem og EIB til orientering.

Den 10. juli 2007 sendte De mig yderligere dokumenter vedrørende Deres klage, som jeg videresendte til EIB til orientering.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

Klageren er en polsk NGO, der beskæftiger sig med miljøspørgsmål.

Klagepunktet kan sammenfattes således:

Den 1. oktober 2001 trådte en ny polsk lov om miljøbeskyttelse af 27. april 2001 ("den polske miljølov fra 2001") i kraft i Polen. I henhold til artikel 40 kræver alle projekter i planer og programmer vedrørende transport, der skal udarbejdes og/eller vedtages af en myndighed på nationalt eller regionalt plan, og som kræves i henhold til love og administrative bestemmelser, at der gennemføres en miljøvurdering.

Den 5. maj 2004 vedtog EIB's bestyrelse sin "miljøerklæring". I henhold til denne erklæring bør EIB i) støtte investeringer, der direkte beskytter og forbedrer miljøet, ii) derfor nøje vurdere deres indvirkning på miljøet og iii) navnlig sikre, at projekter, der finansieres af banken, overholder de principper og standarder, der er fastsat i både EU's og den nationale miljølovgivning, herunder krav vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Når forskellige love pålægger forskellige niveauer af krav, kræver erklæringen, at den strengere lovgivning skal anvendes.

I juli 2004 trådte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (1) ("SMV-direktivet") i kraft.

Den 4. januar 2005 blev det nationale vejfondsprogram 2005/2006 ("NRFP"), der består af forskellige investeringsordninger (individuelle vej- og motorvejsbyggerisordninger), vedtaget i Polen.

Den 20. september 2005 indvilligede EIB i at finansiere en del af de nationale genopretnings- og resiliensplaners investeringsordninger ("projektet"). Den polske statslige administrative myndighed "Generaldirektoratet for Nationale Veje og Motorveje" blev udpeget som initiativtager til projektet ("initiativtageren").

Klageren var af den opfattelse, at ovennævnte NRFP opfylder alle de krav, der skal indgives til en SMV i henhold til polsk lovgivning, selv om en sådan SMV ikke syntes at være påkrævet i henhold til SMV-direktivet. Efter klagerens opfattelse pålægger polsk lovgivning strengere miljøkrav med hensyn til transportinvesteringer end SMV-direktivet.

I strid med den polske miljølov fra 2001 blev der imidlertid ikke foretaget en strategisk miljøvurdering af ovennævnte NRFP, og den 1. december 2005 kontaktede klageren projektlederen om dette spørgsmål. Initiativtageren svarede, at NRFP (og dermed projektet) ikke krævede en strategisk miljøvurdering i henhold til polsk lovgivning, fordi programmet var blevet vedtaget som en bekendtgørelse.

Klageren var ikke enig i ovenstående udtalelse og var af den opfattelse, at formen af den retsakt, hvorved programmet blev vedtaget, ikke havde nogen relevans med hensyn til kravet i polsk lovgivning om at gennemføre en strategisk miljøvurdering for så vidt angår alle projekter i planer, strategier og programmer vedrørende transport.

Den 6. december 2005, da projektet stadig var under vurdering, kontaktede klageren EIB for første gang. Den anmodede skriftligt EIB om at sikre, at det projekt, den skulle medfinansiere, var i overensstemmelse med polsk lovgivning og SMV-direktivet. Klageren meddelte også EIB, at projektet efter klagerens opfattelse var i strid med ovennævnte retlige bestemmelser. Endelig anmodede det EIB om adgang til EIB's analyse af NRFP's overholdelse af SMV-direktivet.

Den 31. januar 2006 svarede EIB klageren. Den anførte, at alle de projekter, der var indeholdt i de nationale genopretnings- og resiliensplaner, var blevet iværksat inden begyndelsen af 2002. Alle formelle forberedelser til at gennemføre denne nationale genopretnings- og resiliensplan begyndte i hvert fald i 2002 og under alle omstændigheder inden SMV-direktivets ikrafttræden. Ifølge EIB fandt SMV-direktivet derfor ikke anvendelse på de nationale genopretnings- og resiliensplaner i Polen, herunder det projekt, der skal medfinansieres af EIB, og EIB foretog derfor ingen analyse, som klageren havde anmodet om. EIB henviste ikke til spørgsmålet om projektets overensstemmelse med polsk lovgivning.

Klageren sendte derfor den 13. februar 2006 en klage til EIB. For det første understregede den, at NRFP blev godkendt den 5. januar 2005. For det andet var den af den opfattelse, at NRFP i henhold til polsk ret opfyldte alle betingelserne for at blive underkastet en SMV i henhold til polsk ret. En sådan SEA var imidlertid endnu ikke blevet gennemført. Klageren understregede derfor, at en SMV, selv om den måske ikke er påkrævet i henhold til SMV-direktivet, faktisk var påkrævet i henhold til polsk lovgivning, og at alle projekter, der finansieres af EIB, i henhold til EIB's miljøredegørelse ikke blot skulle være i overensstemmelse med EU-lovgivningen, men også med national lovgivning.

Den 12. april 2006 svarede EIB, at alle de projekter, som EIB havde udvalgt til finansiering, skulle være acceptable ud fra et miljømæssigt synspunkt, men at en projektiværksætter har det fulde ansvar for at sikre, at EU's politikker og lovgivning samt den relevante nationale lovgivning overholdes. EIB anførte, at den ville underrette initiativtageren til projektet om klagerens klage og desuden spørge de polske myndigheder, om en strategisk miljøvurdering af NRFP var påkrævet i henhold til polsk lovgivning, og i bekræftende fald, hvornår en sådan strategisk miljøvurdering ville blive gennemført, og hvis ikke, hvad retsgrundlaget for en sådan afgørelse var. EIB anførte også, at den ville underrette klageren om de polske myndigheders svar.

Indtil datoen for klagerens klage til Ombudsmanden havde EIB imidlertid ikke meddelt den de svar, den havde modtaget fra de polske myndigheder. I den forbindelse bemærkede klageren også, at den den 26. januar 2006 kontaktede det polske miljøministerium med hensyn til den nationale genopretnings- og resiliensplans overensstemmelse med polsk lovgivning, og at den indtil datoen for klagen ikke havde modtaget noget svar.

I maj 2006 indgik EIB en låneaftale med initiativtageren.

I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at EIB, selv om den var blevet underrettet om projektets manglende overholdelse af polsk lovgivning, accepterede at medfinansiere det i strid med sine egne retningslinjer, nemlig miljøredegørelsen.

Klageren hævdede også, at EIB undlod at underrette den om de polske myndigheders svar.

Den hævdede, at EIB burde suspendere sin finansiering, indtil projektets retlige status var afklaret.

Forespørgslen

EIB's udtalelse

EIB's udtalelse kan sammenfattes således:

Den 13. februar 2006 indgav klageren en klage til EIB's generalsekretær, hvori han anførte, at NRFP krævede en strategisk miljøvurdering i henhold til polsk lovgivning. Den 12. april 2006 svarede EIB, at den havde underrettet initiativtageren til projektet om klagen og anmodet de polske myndigheder om at kommentere den. Efterfølgende underrettede det polske ministerium for transport og byggeri EIB "ved brev og ved direkte kontakter" om, at den relevante polske lovgivning i modsætning til klagerens opfattelse ikke krævede, at NRFP skulle underkastes en strategisk miljøvurdering. For det første udgjorde NRFP ifølge dette ministerium kun en finansieringsplan, der angav finansieringskilderne til vejinvesteringer og havde til formål at støtte gennemførelsen af de politikker, programmer og strategier, der var vedtaget for vejsektoren, såsom strategien for udvikling af vejinfrastrukturen for 2004-2006 og de efterfølgende år samt tidsplanen for anlæg af motorveje og motortrafikveje for 2005-2013. For det andet krævede polsk lovgivning ifølge samme ministerium ikke en strategisk miljøvurdering på det tidspunkt, hvor ovennævnte generelle strategiplan og tidsplan for NRFP blev udstedt.

Efter kontakter med det polske ministerium for transport og byggeri og en omfattende gennemgang af den foreliggende sag underrettede EIB ved brev af 28. juni 2006 klageren om grundene til, at den mente, at alle de nødvendige foranstaltninger var blevet truffet for at sikre overholdelsen af dens miljøredegørelse. EIB vedlagde en kopi af denne skrivelse til sin udtalelse. I sit brev af 28. juni 2006 meddelte EIB også klageren, at forskellige programmer på listen over investeringer i de nationale genopretnings- og resiliensplaner ifølge EIB's vidende oprindeligt var blevet defineret, før den polske miljølov fra 2001 krævede, at programmer skulle underkastes en strategisk miljøvurdering (dvs. før den 1. oktober 2001). Den anførte, at det ud fra de oplysninger, der blev modtaget i forbindelse med vurderingen, var klart, at selv om de femten ordninger, der udgør en del af projektet, kan anses for at udgøre en del af større programmer, blev den indledende planlægningsproces for disse ordninger indledt, før den polske lov om, at investeringsordninger, der finansieres via et EIB-lån, skulle underkastes en strategisk miljøvurdering, trådte i kraft. Desuden opfordrede EIB i dette brev klageren til at mødes med EIB's repræsentanter i Warszawa og drøfte spørgsmålet yderligere, hvis den "mener, at banken [] ikke behandler [dens] krav på tilfredsstillende vis." EIB gentog de samme argumenter i sit yderligere brev af 13. oktober 2007, der blev sendt til klageren som svar på sidstnævntes yderligere brev af 25. juli 2006.

EIB anførte, at klageren ikke besvarede denne opfordring.

EIB anførte ligeledes, at visse krav i SMV-direktivet, som trådte i kraft den 21. juli 2001, efter bankens opfattelse var blevet gennemført i polsk ret ved den polske miljølov fra 2001. EIB bemærkede endvidere, at der i 2005 blev vedtaget yderligere ændringer af denne polske lov. I henhold til SMV-direktivets artikel 13 gælder forpligtelsen til at gennemføre en SMV for planer og programmer, for hvilke den første formelle forberedende retsakt blev udarbejdet efter den 21. juli 2004. Planer og programmer, for hvilke den første formelle forberedende retsakt er dateret før den 21. juli 2004, kræver også en strategisk miljøvurdering, medmindre den pågældende medlemsstat beslutter, at dette ikke er muligt, og informerer offentligheden herom.

EIB konkluderede, at låneaftalen blev undertegnet den 11. maj 2006, da den ikke så nogen overtrædelse af fællesskabslovgivningen eller den nationale lovgivning om VVM og mente at have fulgt dens miljøretningslinjer.

Desuden godkendte EIB's bestyrelse den 13. juni 2006 et andet lån, "Polen Motorways", der også finansierede individuelle motorvejsordninger under NRFP.

Klagerens bemærkninger

Klagerens bemærkninger kan sammenfattes som følger:

Klageren indledte med "at understrege [, at] klagen er direkte baseret på polsk lovgivning - navnlig manglende overholdelse af artikel 40, stk. 1, i den polske lov om miljøbeskyttelse (...) og ikke direktiv 2001/42/EF."

Klageren gentog sit synspunkt om, at den polske miljølovgivning fra 2001 anvendte strengere krav end det efterfølgende SMV-direktiv, og påpegede, at "EIB anvendte SMV-direktivet til at svække kravene i [den polske miljølovgivning fra 2001] for at undgå en strategisk miljøkonsekvensvurdering."Klageren bemærkede, at alle medlemsstater kan vedtage strengere miljøkrav end dem, der er indeholdt i EU's politikker.

Sammenfattende fastholdt klageren sit synspunkt om, at den polske miljølov fra 2001 krævede, at NRFP skulle underkastes en SMV.

Klageren var ikke enig i EIB's erklæring om, at de nationale genopretnings-og resiliensplaner ikke krævede en strategisk miljøvurdering, fordi dette program "kun var en finansieringsplan, der præsenterede finansieringskilderne til vejinvesteringer og havde til formål at støtte gennemførelsen af de politikker, programmer og strategier, der er vedtaget for vejsektoren." Klageren understregede, at de nationale genopretnings- og resiliensplaner selv er en finansieringskilde, og at deres mål er at fastsætte prioriteter for finansieringen, at identificere aktiviteter og projekter at skabe rammerne for vejinvesteringerne at skitsere eksterne finansieringskilder og angive de retlige eller administrative aktiviteter, der er nødvendige for dens gennemførelse.

Klageren mindede om, at artikel 40, stk. 1, i den polske miljølov fra 2001 specifikt fastsætter, at transportsektorpolitik, -strategier, -planer og -programmer, som skal udarbejdes og/eller vedtages af en myndighed på nationalt plan, kræver, at der gennemføres en strategisk miljøvurdering. Det følger heraf, at NRFP's karakter betød, at en SMV var nødvendig.

Klageren anførte også, at den ikke var bekendt med nogen politikker, programmer, strategier eller planer i transportsektoren, der blev vedtaget, efter at den polske miljølov fra 2001 trådte i kraft, og for hvilke der blev gennemført en strategisk miljøvurdering.

Klageren bemærkede også, at EIB henviste til strategien for udvikling af vejinfrastrukturen for 2004-2006 og de efterfølgende år og til tidsplanen for anlæg af motorveje og motortrafikveje for 2005-2013. Ifølge klageren blev denne strategi udarbejdet i 2003 og udstedt i august 2003, dvs. to år efter ikrafttrædelsen af den polske miljølov fra 2001.

Med hensyn til EIB's erklæring om, at projektets investeringsordninger blev defineret før den dato, hvor den polske miljølov fra 2001 trådte i kraft, bemærkede klageren, at EIB ikke gav nogen eksempler til støtte for sit synspunkt.

Klageren hilste EIB's indbydelse til at møde den velkommen. Klageren besluttede imidlertid, at det ville være mere hensigtsmæssigt, hvis klageren skriftligt gav udtryk for alle sine betænkeligheder og sendte dem til EIB. Det er, hvad klageren har gjort.

Med hensyn til EIB's erklæring om, at den ikke havde identificeret overtrædelser af fællesskabslovgivningen eller national lovgivning i den pågældende sag, anførte klageren, at selv om EIB godkendte det andet vejlån i juni 2006 (2), indledte Europa-Kommissionen en traktatbrudsprocedure mod Polen vedrørende den manglende gennemførelse af de relevante miljødirektiver. Klageren vedlagde en kopi af Kommissionens åbningsskrivelse til de polske myndigheder af 28. juni 2006 (3). Ifølge klageren betød dette, at EIB's projekter i Polen ikke var i overensstemmelse med nøgledirektiverne på miljøområdet og dermed med EIB's miljøredegørelse.

Klageren anførte, at "den polske regerings bekendtgørelse, som EIB henviste til i sin udtalelse, og som [er] dateret den 15. maj 2004 (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2004 w sprawie sieci autostard i dróg ekspresowych, - DZU. 128, fjols. 1334) er helt forskellig fra bekendtgørelsen af 4. januar 2005, hvorved det nationale vejfondsprogram for 2005-2006 blev godkendt. Bekendtgørelsen af 15. maj 2004 er på ingen måde en finansieringsplan som anført af EIB, men præciserer kun, hvilke motorveje og motortrafikveje der udgør NRFP-målet (Wykaz autostrad i dróg expresowych w RP. Układ docelowy)."

Efter klagerens opfattelse bør bekendtgørelsen af 15. maj 2004 betragtes som et supplement til bekendtgørelsen af 4. januar 2005 og som sådan være underlagt en strategisk miljøvurdering i henhold til polsk lovgivning.

Klageren anfører, at en miljøkonsekvensvurdering ("VVM") for individuelle projekter er i gang eller for nylig er blevet afsluttet.

Endelig meddelte klageren Ombudsmanden, at "[i] denne sag er [de nationale rammebestemmelsers] overensstemmelse med artikel 40, stk. 1, i [den polske miljølov af 2001] også ved at blive undersøgt af den polske ombudsmand."

Yderligere undersøgelser

Efter nøje overvejelse af Kommissionens udtalelse og klagerens bemærkninger og supplerende skrivelser viste det sig, at der var behov for yderligere undersøgelser.

Ombudsmandens brev til Kommissionen af 27. marts 2007

For det første anmodede Ombudsmanden EIB om at besvare klagerens bemærkning vedrørende EIB's erklæring om, at forskellige investeringsordninger i projektet var blevet defineret forud for datoen for den relevante polske lovs ikrafttræden, og at EIB ikke gav nogen eksempler til støtte for sit synspunkt.

For det andet spurgte Ombudsmanden EIB, hvilke midler og vurderingsmetoder EIB anvender i situationer, hvor de oplysninger, som de nationale myndigheder, projektledere og gennemførelsesagenturer har fremlagt om projekter, der finansieres af EIB og andre kilder, tyder på, at det pågældende projekt ikke umiddelbart er i overensstemmelse med national ret eller EU-retten. I den forbindelse anmodede Ombudsmanden EIB om at kommentere klagerens bemærkning om, at banken godkendte det andet vejlån i juni 2006, og samtidig anmodede Kommissionen den polske regering om en forklaring på den manglende gennemførelse af et relevant miljødirektiv.

For det tredje anførte Ombudsmanden, at han mente, at en undersøgelse af de relevante dokumenter i EIB's sagsakter ville være nyttig.

EIB’s svar af 15. maj 2007

For det første henviste EIB til den kronologiske udvikling af det polske vejsystem fra 1930'erne.

EIB har sammenfattende anført, at de transportinvesteringsordninger, der skal finansieres, er fastlagt i det polske ministerråds bekendtgørelse, som kan dække en periode på et til seks år. Den seneste bekendtgørelse fra ministerrådet om oprettelse af et net af motorveje, motortrafikveje og veje af strategisk betydning er dateret den 29. september 2001 og går således forud for den polske miljølov fra 2001. I februar 2001 godkendte den polske regering programmet for tilpasning indtil 2015 af det polske hovedvejnet til EU's standarder.

Den 4. januar 2005 vedtog og ændrede den polske regering den 6. januar 2006 en resolution om det program for investeringer i vejsektoren, der skal finansieres af de nationale genopretnings- og resiliensplaner. Investeringerne er et udvalg af ordninger, der tidligere er fastlagt i ovennævnte forordninger. Programmet, der betragtes som en finansieringsplan, beskriver projekterne motorveje, motortrafikveje og omfartsveje samt deres finansieringskilder, der skal gennemføres i denne periode.

Det projekt, der blev finansieret af EIB, omfattede 15 individuelle vejinvesteringsordninger, som var spredt ud over hele Polen. En SMV var ikke nødvendig i henhold til den polske miljølovgivning fra 2001 eller SMV-direktivet, fordi i) ordningerne udgør supplerende investeringer til de igangværende projekter, der allerede modtager EU- og EIB-finansiering, ii) ordningerne er i overensstemmelse med EU's prioriterede mål som defineret i EF-traktatens artikel 267, litra a) og c), og iii) godkendelsen af projektet blev påbegyndt inden ikrafttrædelsen af den polske miljølov fra 2001. I betragtning af den betydning, der tillægges miljøet, var behovet for VVM imidlertid en betingelse for udbetaling for hver af de 15 individuelle ordninger.

EIB overholder sin forpligtelse til at udvise rettidig omhu i sin vurdering af låneanmodninger ved at basere sig på den foreliggende dokumentation, herunder de nødvendige godkendelser og tilladelser, der er udstedt i overensstemmelse med den relevante nationale og europæiske lovgivning. For projekter beliggende i EU anvender EIB en formodning om lovlighed og, hvor det er relevant, en formodning om, at den nationale lovgivning er i overensstemmelse med EU-lovgivningen. "I det omfang det er nødvendigt" kontrollerer EIB overholdelsen for at sikre, at dens midler anvendes rationelt. For projekter uden for EU anvender EIB også formodningen om lovlighed. Dette er baseret på de nødvendige tilladelser til at opføre og drive projektet og understøttes af anden tilgængelig dokumentation, sin egen vurdering og låneaftaler. Med forbehold af lokale forhold og lovgivning skal hvert projekt som minimum overholde de principper og standarder, der er fastsat i EU's politikker. For alle projekter er projektlederen ansvarlig for overholdelse, mens regulerings- og håndhævelsesopgaver er de kompetente myndigheders ansvar. Det er klart hensigtsmæssigt og passende, at EIB forlader sig på EU-medlemsstaterne eller de relevante myndigheder i medlemsstaterne for at fastslå overholdelsen af de relevante miljøstandarder, og at EIB accepterer en medlemsstats dokumentation som bevis for deres overholdelse. I tilfælde, hvor miljøgodkendelsesprocessen i medlemsstaten endnu ikke er afsluttet, vil de relevante udbetalingsbetingelser blive knyttet til finansieringskontrakten.

Med hensyn til lånet til projektet "Polens motorveje" (som den oprindelige klage ikke henviste til) anførte EIB, at den på tidspunktet for sin vurdering vidste, at Kommissionen havde forbehold med hensyn til gennemførelsen af VVM-direktivet (4) i polsk ret. Som følge af de betænkeligheder, som Kommissionen havde givet udtryk for, blev låntageren (Bank Gospodarstwa Krajowego (5)) pålagt en række udbetalingsbetingelser for at sikre, at den proces, der blev fulgt med hensyn til de ordninger i projektet, der blev finansieret ved hjælp af dette lån, var i overensstemmelse med kravene i VVM-direktivet. Som følge heraf modtog projektet Kommissionens formelle ikke-indsigelse den 27. juni 2006.

EIB konkluderede, at den beklager, at klageren ikke accepterede EIB's indbydelse til et møde i Warszawa. Det understregede også, at det som altid er åbent over for et konstruktivt samarbejde med ngo'erne.

Klagerens bemærkninger til EIB´'s svar af 15. maj 2007

Klageren fremsendte ingen bemærkninger.

Gennemgangen af dokumenter af 14. maj 2007

Den 14. maj 2007 foretog Ombudsmandens tjenestegrene en undersøgelse af EIB's sagsakter vedrørende sagen i EIB's lokaler. Den detaljerede rapport om inspektionen blev sendt til klageren og EIB.

Klagerens supplerende brev af 10. juli 2007

I sin skrivelse af 10. juli 2007 anførte klageren, at den polske ombudsmand var blevet gjort opmærksom på, at der ikke forelå en strategisk miljøvurdering i henhold til polsk lovgivning for NRFP, og at den polske ombudsmand havde afsluttet sin undersøgelse af dette spørgsmål. Ifølge klageren "afsluttede den polske ombudsmand sagen med den udtalelse, at [de nationale genopretnings- og resiliensplaner] skulle have været underkastet [] en miljøkonsekvensvurdering" , og at hans udtalelse var "i overensstemmelse med udtalelsen fra det polske transportministerium" . Klageren vedlagde en kopi af den polske ombudsmands svar og af svaret fra det polske ministerium for transport og byggeri. I sit brev af 28. juni 2007 til den polske ombudsmand anførte ministeriet for transport og byggeri, at "Miljøministeriet var af den opfattelse, at den finansielle liste over projekter for vejinvesteringer, der skal finansieres af den nationale vejfond, bør underkastes proceduren for miljøkonsekvensvurdering på tidspunktet for de tværministerielle høringer. " I sit brev til klageren anførte den polske ombudsmand, at " Transport-og Miljøministeriet deler ombudsmandens opfattelse af, at miljøkonsekvensvurderingen bør gennemføres for de virksomheder, der er omfattet af den nationale vejfond. "

Ombudsmanden fremsendte klagerens skrivelse med bilag til EIB til orientering.

Afgørelsen

1 Indledende bemærkning

1.1 Den Europæiske Ombudsmand bemærker, at klageren i sine bemærkninger henviste til, at Europa-Kommissionen havde indledt en traktatbrudsprocedure mod Polen vedrørende den manglende gennemførelse af de relevante miljødirektiver, og anførte, at "det betyder, at EIB-projekter i Polen ikke er i overensstemmelse med det relevante EU-VVM-direktiv og dermed med EIB's miljøredegørelse 2004."

Ombudsmanden bemærker imidlertid også, at klageren i de samme bemærkninger understregede, at "klagen er direkte baseret på polsk lovgivning - navnlig manglende overholdelse af artikel 40, stk. 1, i den polske lov om miljøbeskyttelse (...) og ikke direktiv 2001/42/EF".

I lyset af ovennævnte vægtning fra klagerens side forstår Ombudsmanden, at klagerens erklæring ikke bør betragtes som en ny påstand, der skal behandles i denne afgørelse.

2 EIB's vurdering af projektets overholdelse af lovgivningen

2.1 Klagen vedrører et EIB-lån, der dækker 15 investeringsordninger i forbindelse med anlæggelsen i Polen af motorveje, motortrafikveje og omfartsveje, som er omfattet af det nationale vejfondsprogram 2005/2006 ("NRFP"), der er oprettet af den polske regering. Ovennævnte 15 investeringsordninger udgjorde EIB-projektet "Modernisering af veje i Polen", som omfattede "opgradering af investeringer på motorveje, motortrafikveje og omfartsveje under [NRFP]", i det følgende benævnt "projektet". Projektet blev foreslået til EIB-finansiering af de polske myndigheder den 1. juni 2005 (6). Den 6. december 2005 henvendte klageren sig til EIB vedrørende projektet, som på daværende tidspunkt stadig var under drøftelse. Klageren klagede over, at den strategiske miljøkonsekvensvurdering ("SMV") i strid med de relevante bestemmelser i den polske miljølov fra 2001 ikke blev gennemført for hele den nationale genopretnings- og resiliensplan. Som svar herpå meddelte EIB klageren, at den havde henvendt sig til de polske myndigheder med hensyn til klagerens bekymringer, og at den ville informere klageren om deres svar. EIB underrettede imidlertid ikke klageren om dette svar, men besluttede at finansiere projektet og undertegnede den 11. maj 2006 lånet og foretog den første betaling. Derefter henvendte klageren sig den 6. juni 2006 til Ombudsmanden.

Klageren hævdede, at EIB, på trods af at den var blevet underrettet om projektets manglende overholdelse af polsk lovgivning, i strid med sin "miljøerklæring" accepterede at medfinansiere dette projekt. I henhold til denne erklæring sikrer EIB, at projekter, der finansieres af banken, overholder de principper og standarder, der er fastsat i både EU's og den nationale miljølovgivning, herunder krav vedrørende sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Erklæringen fastsætter også, at når forskellige love pålægger forskellige niveauer af krav, bør den strengere anvendes ("første påstand ").

Klageren hævdede også, at EIB undlod at informere den om det svar, som de polske myndigheder havde sendt til den ("anden påstand").

Klageren hævdede, at EIB burde suspendere sin finansiering, indtil projektets retlige status var afklaret ("påstand").

2.2 Sammenfattende anførte EIB, at initiativtageren til et projekt, dvs. i det foreliggende tilfælde det polske generaldirektorat for nationale veje og motorveje, i det følgende benævnt "det polske direktorat", har det fulde ansvar for at sikre, at EU's politikker og EU-retten og den relevante nationale lovgivning overholdes. Efter klagerens klage kontaktede EIB de polske myndigheder, som meddelte den, at den relevante polske lovgivning ikke krævede, at de nationale genopretnings- og resiliensplaner skulle underkastes en strategisk miljøvurdering, fordi i) de nationale genopretnings- og resiliensplaner har form af en regeringsbekendtgørelse, ii) NRFP er kun en finansieringsplan, og iii) den definerer ikke udviklingsstrategien og fastlægger heller ikke en ramme for den fremtidige gennemførelse. Desuden blev den indledende planlægningsproces for 15 af projektets investeringsordninger, som var dækket af EIB-lånet og var en del af de nationale genopretnings- og resiliensplaner, fastlagt før den 1. oktober 2001, dvs. den dato, hvor den polske miljølov af 2001 trådte i kraft. EIB bekræftede også, at kontrol af investeringernes overholdelse af lovgivningen i overensstemmelse med dens miljøredegørelse udgør en integreret del af dens vurderingsprocedurer. EIB anførte også, at den mener, at den i dette særlige tilfælde har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre en sådan overholdelse. EIB konkluderede, at låneaftalen blev undertegnet den 11. maj 2006, da den ikke mente, at der var sket nogen overtrædelse af fællesskabslovgivningen eller national lovgivning vedrørende miljøkonsekvensvurderingen ("VVM"), og da den mente, at den havde fulgt miljøredegørelsen.

I sin udtalelse forklarede EIB også, at den i mellemtiden den 28. juni 2006 i en særskilt skrivelse underrettede klageren om de polske myndigheders konklusioner. Disse oplysninger blev forklaret nærmere i EIB's yderligere skrivelser til klageren.

2.3 Ombudsmanden påpeger indledningsvis, at denne klage henviser til projektet "modernisering af veje i Polen" (EIB-projekt nr. 20050226), som blev finansieret gennem et lån, der blev undertegnet af EIB den 11. maj 2005, og ikke til projektet "motorveje i Polen" (EIB-projekt nr. 20050428), som efterfølgende blev finansieret af EIB.

2.4 Ombudsmanden påpeger endvidere igen, at klagen henviser til de polske myndigheders påståede manglende overholdelse af den polske miljølov fra 2001, som ifølge klageren krævede en strategisk miljøvurdering for hele den nationale genopretnings- og resiliensplan. Som klageren udtrykkeligt har anført, er overholdelse af de europæiske miljødirektiver, herunder Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (7) ("SMV-direktivet"), ikke genstand for denne klage.

Ombudsmanden minder i den forbindelse om, at Den Europæiske Ombudsmand i henhold til EF-traktatens artikel 195 har beføjelse til at modtage og behandle klager over fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner og organer. Ingen handling fra en anden myndigheds eller persons side kan derfor gøres til genstand for en klage til Ombudsmanden. Det er således ikke Ombudsmandens opgave at undersøge, om fællesskabslovgivningen eller den nationale lovgivning er velbegrundet, og om de nationale myndigheder har anvendt den nationale lovgivning eller EU-lovgivningen korrekt.

Af ovennævnte grunde behandler Ombudsmanden i sin undersøgelse af denne klage udelukkende eventuelle fejl eller forsømmelser fra EIB's side.

2.5 Ombudsmanden bemærker endvidere, at EIB i maj 2004 udsendte et dokument, dens miljøredegørelse, som skitserer dens tilgang til miljøspørgsmål i forbindelse med finansiering af projekter. Afsnittet med overskriften "Beskyttelse og forbedring af miljøet" indeholder følgende erklæring:

"I de 25 EU-medlemsstater og kandidatlandene overholder projekter, der finansieres af EIB, de principper og standarder, der er fastsat i både EU's (…) og den nationale miljølovgivning, herunder krav om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Når [en] anden lov pålægger forskellige krav, gælder den strengere regel."

Afsnittet med titlen "Organisation og strategi" indeholder desuden følgende erklæring:

"Resultatet af EIB's miljøvurdering afgør, om et projekt er "acceptabelt" til finansiering. Dette vil være baseret på balancen mellem miljøvirkningernes art og omfang og de foranstaltninger, der er nødvendige for at undgå, reducere og, hvor det er relevant, opveje eventuelle negative virkninger, samt andre kriterier såsom [] overholdelse af lovgivningen og miljøforvaltning. Banken accepterer ikke et finansieringsprojekt, der kan forventes at få en betydelig negativ indvirkning på miljøet og/eller indebære en høj risiko for miljøet."

2.6 Ombudsmanden påpeger, at selv om ovennævnte EIB-dokument ikke er en kilde til retlige forpligtelser, er det en vigtig erklæring om EIB's politik, som banken erklærer, at den bør overholde.

På grundlag af ovennævnte dokument forstår Ombudsmanden, at EIB begrænser sig til kun at finansiere de projekter, der var i overensstemmelse med både den nationale miljølovgivning og de vigtigste EF-miljødirektiver, og at sidstnævnte bør anvendes, hvis den nationale lovgivning er strengere med hensyn til kravene om at sikre beskyttelsen af miljøet. Det ser ud til, at EIB sikrer en sådan overholdelse i første omgang ved at screene projekter, inden de godkendes til finansiering, og efterfølgende ved at overvåge dem under deres gennemførelse.

2.7 Ombudsmanden påpeger imidlertid, at EIB for at kunne handle i overensstemmelse med ovennævnte miljøredegørelse i vid udstrækning synes at være afhængig af oplysninger fra de nationale myndigheder, som den anvender til at kontrollere, om miljølovgivningen er blevet anvendt på ethvert projekt, der finansieres af Banken, og som opererer på det pågældende lands område.

2.8 I den forbindelse finder Ombudsmanden det nyttigt at minde om princippet om loyalt samarbejde, som EF-institutionerne og medlemsstaterne er pålagt ved EF-traktatens artikel 10, stk. 2, og Euratom-traktatens artikel 192, stk. 2, og som Fællesskabets retsinstanser henviser til i forbindelse med traktatbrudsproceduren i henhold til EF-traktatens artikel 226 (8). I henhold til begge artikler skal medlemsstaterne afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af EF-traktatens mål i fare.

2.9 Ved at anvende ovennævnte princip analogt på omstændighederne i den foreliggende sag er Ombudsmanden af den opfattelse, at EIB i) med rette kunne antage, at de polske myndigheder overholdt de gældende retlige bestemmelser om miljøbeskyttelse, og ii) med rette kunne forvente, at de polske myndigheder gav den pålidelige oplysninger om deres anvendelse af den relevante polske miljølovgivning. Som anført af EIB i miljøredegørelsen fra 2004 "(f)eller de projekter, der er beliggende i EU, anvender banken en formodning om lovlighed, og at den nationale lovgivning er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, hvor det er relevant. Promotoren er ansvarlig for overholdelse, mens regulerings- og håndhævelsesopgaver er de kompetente myndigheders ansvar."

2.10 I lyset af ovenstående betragtninger og på grundlag af den dokumentation, der blev indsamlet under undersøgelsen, og navnlig under hans tjenestegrenes aktindsigt, er Ombudsmanden af den opfattelse, at der er tale om følgende. Det ser ud til, at gennemførelsen af en strategisk miljøvurdering af NRFP i projektets indledende vurderingsfase på grundlag af artikel 40 i den polske miljølov fra 2001 ikke syntes at være genstand for kommunikation mellem EIB og de polske myndigheder, mens overholdelsen af SMV-direktivet var det.

2.11 Det kan derfor konkluderes, at EIB indtil den 6. december 2005, dvs. før klageren underrettede EIB om, at NRFP ikke overholdt artikel 40 i den polske miljølov fra 2001, som ifølge klageren krævede en strategisk miljøvurdering, ikke var bekendt med en sådan potentiel manglende overholdelse.

2.12 Ombudsmanden er imidlertid af den opfattelse, at EIB efter modtagelsen af ovennævnte oplysninger fra klageren i lyset af sin miljøredegørelse, der er nævnt i punkt 2.5 ovenfor, med rimelighed kan forventes at være særlig omhyggelig med at kontrollere sådanne oplysninger.

2.13 Ombudsmanden bemærker derfor, at EIB den 27. marts 2006 sendte en skrivelse til låntageren (Bank Gospodarstwa Krajowego (9)), hvori det hed, at "[den] modtog en klage (…) over, at National Road (Fund) Programme (NRFP) for 2005-2006 opfyldte alle nødvendige betingelser for at blive underkastet en miljøvurdering på grundlag af artikel 40 i miljøbeskyttelsesloven (...)". I samme brev anmodede EIB låntageren om at oplyse den om de polske myndigheders holdning med hensyn til "1) hvorvidt miljøvurderingen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner er påkrævet i henhold til polsk lovgivning, og 2) i bekræftende fald, hvornår en sådan vurdering vil blive foretaget, eller 3) hvis ikke, hvad retsgrundlaget for en sådan afgørelse er." EIB kopierede dette brev til det polske finansministerium og til ministeriet for transport og byggeri.

2.14 Ombudsmanden bemærker endvidere, at låntager besvarede ovennævnte EIB-skrivelse den 7. april 2006. I denne meddelelse meddelte låntager EIB, at banken ikke havde kompetence til at tage stilling til bankens forespørgsel, men at den havde videresendt den til de statslige myndigheder med henblik på deres bemærkninger.

Efterfølgende sendte det polske ministerium for transport og byggeri den 6. april 2006 sit første svar til EIB, hvori det forklarede, at de nationale genopretnings- og resiliensplaner er en finansieringsplan og angiver finansieringskilderne for transportinvesteringer. Ministeriet tilføjede, at NRFP kun er et instrument, der har til formål at gennemføre den finansielle del af transportinvesteringerne, som er indeholdt i andre statslige dokumenter af strategisk betydning for transportområdet. Ministeriet forklarede, at disse dokumenter omfatter "strategien for udvikling af transportinfrastrukturen i årene 2004-2006 og de efterfølgende år", som blev offentliggjort i 2003 som en del af den nationale udviklingsplan. Ministeriet henviste også til dokumentet "Tidsplan for anlæg af motorveje og motortrafikveje for årene 2005-2013", som blev offentliggjort i juni 2005, og hvori retningen for den videre udvikling af vejnettet i Polen blev skitseret, og de dermed forbundne opgaver og tidsplanen herfor blev fastlagt. Med hensyn til disse "strategier" blev der ikke gennemført en strategisk miljøvurdering, fordi der på det tidspunkt, hvor de blev udarbejdet, ikke var lovkrav om en strategisk miljøvurdering.

Transport- og Byggeministeriet påpegede endvidere, at i) NRFP blev drøftet af en række ministerier, herunder Miljøministeriet, som "ikke kommenterede det". Transport- og Byggeministeriet forstod derfor, at der ikke var nogen forpligtelse til at gennemføre en strategisk miljøvurdering for NRFP i henhold til artikel 40 i den polske miljølov. Den påpegede, at ii) for hvert enkelt projekt inden for rammerne af de nationale genopretnings- og resiliensplaner, herunder projekter, der skal finansieres over EIB-lånet, er VVM-undersøgelserne allerede blevet gennemført eller er ved at blive gennemført.

Ministeriet konkluderede, at SMV-proceduren vedrørende virkningerne af gennemførelsen af hele NRFP som omhandlet i ovennævnte artikel 40 i den polske miljølov fra 2001 ikke var påkrævet.

2.15 Ombudsmanden forstår, at EIB på grundlag af ovennævnte forklaringer fra de polske myndigheder konkluderede, at projektets overensstemmelse med den nationale lovgivning var sikret, selv om det kunne have krævet yderligere præcisering.

I lyset af sine overvejelser i punkt 2.7, 2.8 og 2.9 ovenfor finder Ombudsmanden denne konklusion rimelig.

Det fremgår endvidere, at Transport- og Byggeministeriet i sine svar på EIB's anmodning om yderligere præcisering af 1. juni 2006 og 28. juli 2006 bekræftede sit oprindelige synspunkt og tilføjede, at artikel 40 i den polske miljølov fra 2001 blev ændret i overensstemmelse med SMV-direktivet, og at de relevante offentlige myndigheder i henhold til denne ændring er forpligtet til at gennemføre en SMV for politikker, strategier, planer og programmer, herunder på transportområdet. Ministeriet gentog, at der i henhold til artikel 40 i den ændrede udgave ikke var behov for en VVM hverken for "strategien for udvikling af transportinfrastrukturen i årene 2004-2006 og de efterfølgende år"eller for "tidsplan for anlæg af motorveje og motortrafikveje for årene 2005-2013".

2.16 Ombudsmanden noterer sig også navnlig de polske myndigheders specifikke erklæring i deres brev af 6. april 2006 om, at "VVM'erne for hvert enkelt projekt inden for rammerne af de nationale genopretnings- og resiliensplaner, herunder projekter, der skal finansieres over EIB-lånet, allerede er blevet gennemført eller er ved at blive gennemført."(11)

Ombudsmanden forstår, at klageren, selv om han ikke er enig i de polske myndigheders opfattelse af, at den samlede nationale genopretnings- og resiliensplan ikke krævede en strategisk miljøvurdering i henhold til den polske miljølov fra 2001, synes at være enig i ovennævnte specifikke erklæring.

Desuden forekommer det ubestrideligt, at de 15 individuelle investeringsordninger, der var omfattet af EIB-lånet, ikke var i planlægningsfasen, da lånet begyndte at blive drøftet. Ombudsmanden tager ikke stilling til det andet punkt, som derimod er omstridt, og vedrører den nøjagtige dato, hvor de individuelle investeringsordninger, der er omfattet af EIB-lånet, blev defineret (dvs. deres planer var påbegyndt). I denne forbindelse forstår Ombudsmanden ikke, hvordan en strategisk miljøvurdering af investeringsordningerne, hvis de betragtes som en del af et program eller en plan, med rimelighed kunne kræves, når investeringerne allerede var påbegyndt, og de i det mindste ikke længere var i planlægningsfasen. Han bemærker også, at EIB gjorde det samme i sit yderligere brev, der blev sendt til klageren i løbet af undersøgelsen (den 23. oktober 2006).

Endelig udgør de investeringsordninger, der er omfattet af EIB-lånet, ifølge EIB supplerende investeringer til projekter, der allerede er i gang med EU- og EIB-finansiering, og er i overensstemmelse med EU's prioriterede mål som defineret i EF-traktatens artikel 267, litra a) og c).

I lyset af punkt 2.15 og 2.16 ovenfor accepterer Ombudsmanden EIB's begrundelser i forbindelse med undersøgelsen for, hvorfor banken på grundlag af de oplysninger, som de polske myndigheder på daværende tidspunkt havde stillet til dens rådighed, kunne have undertegnet lånet den 11. maj 2006. Ombudsmanden finder derfor ikke noget tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med klagerens første påstand.

Med hensyn til klagerens påstand om, at EIB bør suspendere sin finansiering, indtil projektets retlige status er afklaret ,, påpeger Ombudsmanden, at det ser ud til, at den relevante betaling allerede er foretaget af EIB, og han mener derfor ikke, at yderligere undersøgelser er berettigede.

Ombudsmanden henviser imidlertid til klagerens skrivelse af 10. juli 2007, som Ombudsmanden efterfølgende fremsendte til EIB. Ifølge denne skrivelse ser det ud til, at de polske myndigheder et år efter, at de polske myndigheder havde givet EIB de oplysninger, der er nævnt i punkt 2.14 ovenfor, i forbindelse med den polske ombudsmands undersøgelse anførte, at "Miljøministeriet var af den opfattelse, at finansieringsoversigten over projekter for vejinvesteringer, der skal finansieres af den nationale vejfond, bør være omfattet af proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet i forbindelse med de tværministerielle høringer." Hvis EIB mener, at der i lyset af ovennævnte skrivelse kan træffes foranstaltninger af EIB ,, opfordrer ombudsmanden banken til at tage direkte kontakt med klageren i denne henseende.

Desuden ønsker Ombudsmanden at påpege den potentielle rolle, som nationale og regionale kontrolinstanser, f.eks. ombudsmænd, kan spille som yderligere informationskilder vedrørende overholdelsen af national og europæisk lovgivning i forbindelse med projekter, der finansieres af EIB. I den forbindelse vil Ombudsmanden fremsætte en yderligere bemærkning nedenfor.

2.19 Endelig bemærker Ombudsmanden med hensyn til klagerens påstand om, at EIB ikke informerede klageren om de polske myndigheders svar, at EIB i sit brev til klageren af 31. januar 2006 anførte, at "[den] vil svare [klageren] på dette spørgsmål, så snart vi modtager et tilfredsstillende svar fra de polske myndigheder".

EIB sendte klageren de oplysninger, den havde lovet den 28. juni 2006, efter at den havde modtaget disse oplysninger fra de polske myndigheder i april og juni 2006. EIB supplerede disse oplysninger i sine yderligere skrivelser til klageren i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse den 25. juli og den 13. oktober 2006. Ombudsmanden bemærker endvidere, at EIB foreslog at give klageren flere forklaringer på et møde, der skulle afholdes med henblik herpå.

I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden ikke, at yderligere undersøgelser er berettigede for så vidt angår klagerens anden påstand.

3 Konklusion

Med hensyn til klagerens første påstand finder Ombudsmanden af de årsager, der er forklaret i punkt 2.14, 2.15 og 2.16 ovenfor, ikke et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Med hensyn til klagerens anden påstand mener Ombudsmanden af de grunde, der er forklaret i punkt 2.19 ovenfor, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser.

Med hensyn til klagerens påstand mener Ombudsmanden af de grunde, der er forklaret i punkt 2.18 ovenfor, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser.

Ombudsmanden afslutter derfor sagen. Formanden for EIB vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere ophold

EIB kunne overveje i fremtiden at etablere kommunikationskanaler med og søge oplysninger fra relevante nationale og regionale kontrolinstanser, f.eks. ombudsmænd, som kan tjene som en yderligere kilde til oplysninger om overholdelse af national og europæisk lovgivning i forbindelse med projekter, der finansieres af EIB.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EFT 2001 L 197, s. 30.

(2) Efter Ombudsmandens opfattelse henviser klageren til projektet "Polens motorveje" (EIB-projekt 20050428).

(3) Det ser ud til, at Kommissionens skrivelse faktisk henviste til ændringen af den polske miljølov fra 2001, som trådte i kraft i 2004, og som i modsætning til selve den polske lov fra 2001 ikke syntes at være i overensstemmelse med EU-retten.

(4) Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 om ændring af direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet.

(5) Denne bank kontrolleres af den polske statskasse.

(6) Klageren vedlagde sin klage et udskrift vedrørende EIB-Projects-Pipeline, som blev taget fra EIB's websted (http://www.eib.org/projects/pipeline/project).

(7) EFT 2001 L 197, s. 30.

(8) Se sag C-10/00, Kommissionen mod Italien, Sml. 2002 I, s. 2357, præmis 88.

(9) Se bemærkning 4.

(10) Ombudsmanden bemærker, at EIB den 10. maj 2006 anmodede det polske ministerium for transport og infrastruktur om yderligere oplysninger om, hvorvidt de dokumenter, der er nævnt i ministeriets brev af 6. april 2006, nemlig "strategien for udvikling af transportinfrastrukturen i årene 2004-2006 og efterfølgende år" og "tidsplanen for anlæg af motorveje og motortrafikveje i strategierne for årene 2005-2013", krævede en strategisk miljøvurdering i henhold til artikel 40 i den polske miljølov fra 2001.

(11) Oversættelse fra polsk af Ombudsmandens tjenestegrene. Den oprindelige tekst har følgende ordlyd:

"Zwracamy uwagę, że dla każdego projektu objętego Programem KFD, w tym dla projektów przeznaczonych do sfinansowania z kredytow EBI zostaly przeprowadzone bądź są w trakcie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska."