Strasbourg, den 31. januar 2007

Kære X

Den 9. maj 2005 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand vedrørende behandlingen af en begæring om aktindsigt fra Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF).

Den 19. maj 2005 videresendte jeg klagen til generaldirektøren for OLAF. OLAF afgav udtalelse den 9. august 2005. Jeg fremsendte den til Dem den 29. august 2005 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 16. september 2005.

Den 21. september 2005 meddelte jeg Dem, at jeg i betragtning af, at genstanden for denne klage var meget lig genstanden for en yderligere klage indgivet af Dem mod Den Europæiske Investeringsbank (klage 1776/2005/GG - Fortrolig), fandt det hensigtsmæssigt at behandle begge klager samtidig.

Den 19. december 2005 forelagde jeg OLAF et forslag til en mindelig løsning. De blev underrettet herom samme dag.

OLAF afgav udtalelse om dette forslag den 31. januar 2006. Jeg fremsendte den til Dem den 14. februar 2006 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 30. marts 2006.

Den 29. maj 2006 rettede jeg en anmodning om yderligere oplysninger til OLAF. Jeg underrettede Dem herom samme dag.

Den 30. juni 2006 besvarede OLAF min anmodning om yderligere oplysninger. Jeg fremsendte dette svar til Dem den 10. juli 2006 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 25. august 2006.

Den 21. september 2006 rettede jeg endnu en anmodning om yderligere oplysninger til OLAF. Jeg underrettede Dem herom samme dag. OLAF sendte sit svar den 26. oktober 2006, og jeg videresendte det til Dem den 14. november 2006 med henblik på Deres bemærkninger, som De fremsendte den 18. december 2006.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

Baggrund

Ifølge klageren, der er tysk advokat, er baggrunden for den foreliggende sag kort sagt følgende:

I begyndelsen af 1990'erne deltog to virksomheder i en international koncern (en fra Sverige og en fra Tyskland) i et projekt i Lesotho ("Lesotho Highlands Water Project"), som blev støttet af midler fra EU, herunder midler stillet til rådighed af Den Europæiske Investeringsbank ("EIB"). Forud for tildelingen af de relevante kontrakter havde de to virksomheder hyret en lokal konsulent til at rådgive dem om projektet og hjælpe dem med at erhverve lokal viden. Det blev efterfølgende konstateret, at denne konsulent, som også havde rådgivet andre virksomheder, handlede i partnerskab med lederen af den ordregivende myndighed i Lesotho, og at i det mindste nogle af de beløb, som nogle af hans kunder havde betalt til konsulenten som konsulenthonorarer, var blevet overvæltet på den ordregivende myndighed. Lederen af den ordregivende myndighed blev efterfølgende fundet skyldig i korruption ved en domstol i Lesotho og idømt en fængselsstraf.

Gruppen var blevet gjort opmærksom på den påståede bestikkelsessag i 1998 og havde straks og fuldt ud samarbejdet med myndighederne i Lesotho. Til gengæld for sine frivillige oplysninger om projektet var gruppen blevet indrømmet fritagelse for retsforfølgning af direktøren for anklagemyndigheden i Lesotho. Gruppen havde en nultolerancepolitik over for enhver form for bestikkelse og korruption.

I april 2000 besluttede Europa-Kommissionen og EIB at foretage en revision af sagen. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig ("OLAF") blev underrettet om denne revision. På grundlag af konklusionerne i revisionsrapporten blev OLAF's undersøgelse afsluttet.

I juni 2003 indledte OLAF på grundlag af nye oplysninger en ny undersøgelse vedrørende dette spørgsmål og henvendte sig til et schweizisk selskab, der tilhørte gruppen.

Ved brev af 16. september 2004 anmodede klageren om aktindsigt i alle dokumenter i OLAF's sagsakter vedrørende "Lesotho Highlands Water Project"(1). Denne anmodning blev fremsat på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (2) ("forordning 1049/2001").

I sit svar af 7. oktober 2004 afviste OLAF denne anmodning med henvisning til tre undtagelser i forordning 1049/2001, som lå til grund for OLAF's afgørelse: 1) beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision (forordningens artikel 4, stk. 2, tredje led), "da undersøgelsen stadig er i gang" 2) beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger (forordningens artikel 4, stk. 1, litra b)) og 3) fysiske eller juridiske personers kommercielle interesser (forordningens artikel 4, stk. 2, første led). Som svar på et spørgsmål herom fra klageren i hans skrivelse af 16. september 2004 bekræftede OLAF ligeledes, at det havde indledt en ny undersøgelse i 2003.

Den 2. november 2004 genfremsatte klageren sin begæring og gjorde gældende, at der i det mindste burde gives aktindsigt i revisionsrapporten for 2000. Klageren understregede, at hans klient uden adgang til denne rapport ikke var i stand til at vurdere, i hvilket omfang OLAF nu var i besiddelse af nye oplysninger, der berettigede indledningen af en ny undersøgelse.

I sit svar af 30. november 2004 bekræftede OLAF sin holdning med særlig henvisning til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001. Med hensyn til revisionsrapporten for 2000 understregede OLAF, at den indeholdt foreløbige resultater, udtalelser og konklusioner vedrørende den oprindelige undersøgelse. OLAF påpegede, at denne indledende rapport samt nye oplysninger, som det havde modtaget i mellemtiden, dannede grundlag for yderligere undersøgelser, der var i gang på daværende tidspunkt. Den tilføjede, at dokumentationen i sagsakterne bestod af de hidtil indsamlede beviser, og at disse beviser var genstand for yderligere analyse. OLAF gjorde gældende, at udbredelsen af dokumenterne i dets sagsakter ville forstyrre den igangværende undersøgelse. Ifølge OLAF var det heller ikke muligt at give delvis aktindsigt, da den administrative byrde ville være uforholdsmæssig.

Klage 1450/2005/GG (fortroligt)

Den 29. marts 2005 indgav den nuværende klager en klage over OLAF's afgørelse til Den Europæiske Ombudsmand (klage 1450/2005/GG - fortroligt). Den nuværende klager gjorde det imidlertid klart, at klageren i den pågældende sag skulle være hans klient, det schweiziske selskab. I henhold til EF-traktatens artikel 195 kan en klage indgives til Ombudsmanden af enhver EU-borger eller enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i EU. Den 2. maj 2005 afviste Ombudsmanden derfor klagen, da klageren ikke tilhørte den kategori af personer, der har ret til at indgive klager til Ombudsmanden i henhold til EF-traktatens artikel 195.

Det foreliggende klagepunkt

Den 9. maj 2005 fornyede den advokat, der havde indgivet klage 1450/2005/GG, klagen og påpegede, at han selv skulle betragtes som klager. Dette brev blev derfor registreret som en ny klage (1777/2005/GG - fortroligt).

Klageren hævdede, at OLAF med urette havde undladt at give aktindsigt i dets sagsakter og navnlig i rapporten fra den revision, der blev foretaget i 2000, og hævdede, at en sådan aktindsigt burde gives. Efter klagerens opfattelse kunne artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke fortolkes så bredt, at den omfattede undersøgelser, der allerede var afsluttet. Desuden var beskyttelsen under alle omstændigheder ikke længere berettiget på grundlag af indholdet af det pågældende dokument (artikel 4, stk. 7, i forordning 1049/2001). Klageren hævdede således, at der i det mindste burde gives adgang til de dokumenter, der ikke længere var direkte relevante for den nuværende undersøgelse, såsom revisionsrapporten fra 2000.

Klageren understregede, at det var vigtigt at forstå, hvilke nye beviser der var kommet frem, som berettigede genoptagelsen af OLAF's undersøgelse. Dette var nødvendigt for at hjælpe gruppen med at forsvare sig selv.

Forespørgslen

OLAF's udtalelse

OLAF fremsatte i sin udtalelse følgende bemærkninger:

EU havde været involveret i det relevante projekt i Lesotho siden begyndelsen af 1980'erne.

På anmodning af EIB og Kommissionen blev der i april 2000 foretaget en uafhængig revision. Denne revision havde konkluderet, at der ikke var konstateret noget specifikt eller direkte misbrug af EIB-midler, men at det var sandsynligt, at kontrahenter, der modtog EIB-midler, havde foretaget betalinger til dem, der drev projektet, til gengæld for fordele.

I juni 2003 havde OLAF modtaget nye oplysninger på grundlag af den retslige undersøgelse i Lesotho. Det fremgik af disse oplysninger, at midler fra EIB og Den Europæiske Udviklingsfond var blevet misbrugt. Som følge heraf blev der indledt en OLAF-undersøgelse.

Det var vigtigt at skelne mellem offentlighedens ret til aktindsigt i henhold til forordning 1049/2001 og retten til aktindsigt for en person, der er berørt af sagen. Med hensyn til førstnævnte skulle der gives aktindsigt, medmindre det pågældende dokument var omfattet af en af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001. En person, der er berørt af en national retssag, havde derimod ret til aktindsigt i overensstemmelse med de gældende nationale processuelle regler. Det var i denne sammenhæng, at den berørte person havde ret til aktindsigt i forbindelse med sin ret til forsvar, hvilket medlemmer af offentligheden ikke havde. Klagerens argument om, at han havde ret til aktindsigt på grund af sit behov for at forsvare sin klient, var derfor irrelevant for analysen i henhold til forordning 1049/2001.

Da der i øjeblikket var nationale retssager i gang i Lesotho, blev aktindsigten kontrolleret af dens procedureregler. Klageren havde mulighed for at henvende sig til myndighederne i Lesotho for at anmode om aktindsigt. Det var op til disse myndigheder at beslutte, om og hvornår der skulle gives adgang.

Endelig gav OLAF's retlige ramme ikke ret til aktindsigt i sagsakterne for en person, der var berørt af en OLAF-undersøgelse.

OLAF var ikke i stand til at offentliggøre revisionsrapporten fra 2000 eller "nogle af dokumenterne i undersøgelsesdossieret" på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001. Videregivelse ville være til skade for OLAF's igangværende undersøgelse og for Lesothos retslige myndigheders undersøgelse af denne sag. Som allerede forklaret i svaret på den genfremsatte begæring om aktindsigt vil indrømmelse af aktindsigt afsløre de beviser, som OLAF er i besiddelse af, og OLAF's undersøgelsesstrategier.

Revisionsrapporten indeholdt foreløbige resultater, udtalelser og konklusioner af den oprindelige undersøgelse og var et af de elementer, der dannede grundlag for de yderligere undersøgelser, som OLAF og Lesothos myndigheder i øjeblikket foretog vedrørende dette spørgsmål.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger til OLAF's udtalelse understregede klageren, at der med hensyn til loven om aktindsigt i OLAF's sagsakter (efter hans bedste overbevisning) ikke var nogen verserende sager mod gruppen i Lesotho. Klageren tilføjede, at der forelå et retligt bindende tilsagn fra direktøren for anklagemyndigheden i Lesotho om ikke at anlægge sag mod koncernen (3). Han understregede, at uanset disse omstændigheder var udsagnet om, at spørgsmålet om aktindsigt i OLAF's sagsakter var påvirket eller endog reguleret af Lesothos lovgivning, absurd. Efter klagerens opfattelse var fællesskabsinstitutionernes aktiviteter omfattet af fællesskabsretten.

Klageren gjorde stærk indsigelse mod OLAF's udtalelse, for så vidt som den indebar, at personer, der var berørt af OLAF's undersøgelser, på grund af manglen på en udtrykkelig bestemmelse ikke havde ret til aktindsigt i OLAF's sagsakter. Efter klagerens opfattelse ville en sådan holdning være i åbenbar modstrid med de grundlæggende rettigheder og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)(4). Klageren fremsatte detaljerede bemærkninger, både med hensyn til fællesskabsretten og med hensyn til den europæiske menneskerettighedskonvention, til støtte for sit synspunkt om, at personer, der er genstand for en OLAF-undersøgelse, havde ret til aktindsigt i deres egne sagsakter, og at gruppen derfor burde gives aktindsigt i OLAF's sagsakter.

Med hensyn til forordning (EF) nr. 1049/2001 mindede klageren om EF-domstolenes faste retspraksis, ifølge hvilken undtagelser skal fortolkes snævert. Klageren fremførte, at det var meget usandsynligt, at udbredelsen af hvert eneste dokument i OLAF's sagsakter ville være til skade for undersøgelsen.

Ombudsmandens indsats for at opnå en venlig løsning

Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning

Efter nøje overvejelse af OLAF's udtalelse og klagerens bemærkninger var Ombudsmanden ikke overbevist om, at OLAF havde reageret hensigtsmæssigt på klagerens argumenter.

Denne opfattelse var baseret på følgende betragtninger:

1. Ombudsmanden fandt det hensigtsmæssigt at behandle en række indledende spørgsmål, inden klagerens påstand og påstand blev undersøgt.

Indledende spørgsmål

2. Ombudsmanden fandt, at OLAF's argument om, at der skal sondres mellem 1) offentlighedens ret til aktindsigt i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 og 2) en berørt persons ret til aktindsigt i sagen, var korrekt. I den foreliggende sag var klagerens begæring om aktindsigt af 16. september 2004 og hans genfremsatte begæring af 2. november 2004 tydeligvis baseret på forordning 1049/2001. OLAF's svar på disse anmodninger var også baseret på nævnte forordning. Eftersom klageren i sin klage havde påstået, at OLAF's afgørelse om at afslå begæringen om aktindsigt var ukorrekt, måtte Ombudsmandens undersøgelse derfor begrænses til en undersøgelse af, om denne afgørelse fandt et tilstrækkeligt grundlag i forordning (EF) nr. 1049/2001. Det var derfor ikke nødvendigt i forbindelse med denne undersøgelse at behandle de argumenter, som klageren havde fremført til støtte for sit synspunkt om, at personer, der var genstand for en OLAF-undersøgelse, skulle have ret til aktindsigt i deres egne sagsakter.

3. I sin klage understregede klageren, at det for at hjælpe gruppen med at forsvare sig var vigtigt at forstå, hvilke nye beviser der var kommet frem, som berettigede genoptagelsen af OLAF's undersøgelse. OLAF anførte i sin udtalelse, at klagerens argument om, at han havde ret til aktindsigt på grund af sit behov for at forsvare sin klient, var irrelevant for analysen i henhold til forordning 1049/2001. Da forordning 1049/2001 ikke kræver, at den, der har fremsat begæringen, skal begrunde sin begæring om aktindsigt, fandt Ombudsmanden, at det ikke var nødvendigt at tage hensyn til det formål, som klageren forfulgte med sin begæring om aktindsigt.

4. OLAF var i sin udtalelse af den opfattelse, at eftersom der i øjeblikket verserede nationale retssager i Lesotho, var aktindsigten kontrolleret af dette lands procedureregler. OLAF tilføjede, at klageren havde mulighed for at henvende sig til myndighederne i Lesotho for at anmode om ret til aktindsigt. Ifølge OLAF var det op til disse myndigheder at afgøre, om og hvornår der skulle gives aktindsigt. I sine bemærkninger gjorde klageren gældende, at udtalelsen om, at spørgsmålet om aktindsigt i OLAF's sagsakter var påvirket eller endog reguleret af Lesothos lovgivning, var absurd. Efter klagerens opfattelse var fællesskabsinstitutionernes aktiviteter omfattet af fællesskabsretten.

5. Ombudsmanden bemærkede, at den foreliggende sag vedrørte en anmodning om aktindsigt i OLAF's sagsakter og ikke en anmodning om aktindsigt i Lesothos myndigheders sagsakter. Bemærkningerne i OLAF's udtalelse om klagerens mulighed for at henvende sig til myndighederne i Lesotho var således irrelevante for Ombudsmandens undersøgelse.

6. Klagerens anmodning om aktindsigt i OLAF's sagsakter var baseret på forordning 1049/2001. I sin skrivelse af 7. oktober 2004 om afslag på den oprindelige begæring om aktindsigt påberåbte OLAF sig tre undtagelser i forordning 1049/2001, nemlig 1) beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision (forordningens artikel 4, stk. 2, tredje led), 2) beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger (forordningens artikel 4, stk. 1, litra b)) og 3) fysiske eller juridiske personers kommercielle interesser (forordningens artikel 4, stk. 2, første led). Ombudsmanden bemærkede, at kun den første af disse undtagelser udtrykkeligt var nævnt i OLAF's afgørelse om den genfremsatte begæring, og at kun denne undtagelse blev drøftet i OLAF's udtalelse. På baggrund af disse forhold fandt Ombudsmanden, at det ikke var nødvendigt at undersøge de to andre undtagelser, som OLAF oprindeligt havde lagt til grund.

Klagerens påstand og påstand

7. Klageren hævdede, at OLAF med urette havde undladt at give aktindsigt i dets sagsakter og navnlig i rapporten fra den revision, der blev foretaget i 2000, og hævdede, at en sådan aktindsigt burde gives. Efter klagerens opfattelse kunne artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke fortolkes så bredt, at den omfattede undersøgelser, der allerede var afsluttet. Efter klagerens opfattelse var beskyttelsen under alle omstændigheder ikke længere berettiget på grundlag af indholdet af det pågældende dokument (artikel 4, stk. 7, i forordning 1049/2001). Klageren hævdede således, at der i det mindste burde gives adgang til de dokumenter, såsom revisionsrapporten fra 2000, som ikke længere var direkte relevante for den nuværende undersøgelse.

8. OLAF anførte i sin udtalelse, at det ikke var i stand til at udlevere revisionsrapporten for 2000 eller nogen af dokumenterne i undersøgelsesdossieret på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Ifølge OLAF vil udbredelsen af disse dokumenter være til skade for den igangværende OLAF-undersøgelse samt for Lesothos retslige myndigheders undersøgelse af denne sag. OLAF understregede, at aktindsigt i de pågældende dokumenter ville afsløre de beviser, som OLAF var i besiddelse af, og OLAF's undersøgelsesstrategier. Den tilføjede, at revisionsrapporten for 2000 indeholdt foreløbige resultater, udtalelser og konklusioner af den oprindelige undersøgelse og var et af de elementer, der dannede grundlag for de yderligere undersøgelser, som OLAF og myndighederne i Lesotho i øjeblikket foretog vedrørende dette spørgsmål.

9. Ombudsmanden bemærkede OLAF's argument om, at afslaget på aktindsigt i de pågældende dokumenter var begrundet i behovet for at beskytte de undersøgelser, der blev foretaget af myndighederne i Lesotho. Hverken OLAF's svar af 7. oktober 2004 på begæringen om aktindsigt eller OLAF's svar af 30. november 2004 på den genfremsatte begæring indeholdt nogen henvisning til sådanne undersøgelser. Ombudsmanden kunne derfor ikke se, hvordan ovennævnte argument kunne være relevant for at fastslå, om OLAF's afgørelse om at give afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter kunne begrundes under de nuværende omstændigheder.

10. Med hensyn til OLAF's argument om, at afslaget på aktindsigt i de pågældende dokumenter var begrundet i behovet for at beskytte dets egen undersøgelse, bemærkede Ombudsmanden, at artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 fastsætter, at institutionerne "afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for (...) formålet med inspektioner, undersøgelser og revision".

11. Det fremgik af et internt notat af 11. juli 2003, hvoraf OLAF sendte en kopi til klageren sammen med sin skrivelse af 7. oktober 2004, at OLAF samme dag havde besluttet at indlede en ekstern undersøgelse vedrørende projektet i Lesotho. I lyset af de oplysninger, som OLAF fremlagde i sin udtalelse, antog Ombudsmanden, at denne undersøgelse endnu ikke var afsluttet. Ombudsmanden bemærkede endvidere, at OLAF havde gjort gældende, at beslutningen om at indlede denne nye undersøgelse var blevet truffet i lyset af nye oplysninger, som det havde modtaget. Efter Ombudsmandens opfattelse var det endvidere rimeligt at antage, at aktindsigt i OLAF's sagsakter ville afsløre de beviser, som OLAF var i besiddelse af, og OLAF's undersøgelsesstrategier. Ombudsmanden mente, at udbredelsen af sådanne oplysninger faktisk ville være til skade for beskyttelsen af OLAF's undersøgelse, og at OLAF's henvisning til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 derfor forekom at være korrekt i princippet.

12. OLAF's argument om, at der ikke kunne gives aktindsigt i "alle dokumenterne i undersøgelsesdossieret", forudsatte imidlertid, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 fandt anvendelse på alle disse dokumenter.

13. Ombudsmanden fandt det tvivlsomt, at dette rent faktisk var tilfældet. Det forekommer logisk at antage, at OLAF's sagsakter vedrørende undersøgelsen også indeholdt OLAF's beslutning af 11. juli 2003 om at indlede denne undersøgelse. Som nævnt ovenfor havde OLAF imidlertid ikke haft problemer med at give aktindsigt i dette dokument. Efter Ombudsmandens opfattelse havde OLAF således ikke godtgjort, at artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 ville forhindre kontoret i at offentliggøre alle dokumenter i dets sagsakter.

14. Ombudsmanden nærede navnlig betydelig tvivl om, hvorvidt OLAF's begrundelse kunne begrunde dets afslag på aktindsigt i revisionsberetningen fra 2000. Selv om Ombudsmanden allerede havde accepteret (5), at beskyttelsen i henhold til en bestemmelse svarende til den, der er omhandlet i den foreliggende sag, ikke nødvendigvis kun var til rådighed indtil afslutningen af den relevante inspektion, undersøgelse eller revision, skulle der først tages hensyn til den omstændighed, at det dokument, der var omfattet af klagerens begæring, syntes at være blevet udarbejdet ca. fire år før indgivelsen af begæringen om aktindsigt. Det var derfor ikke umiddelbart klart, hvordan udbredelsen af dette dokument kunne være til skade for beskyttelsen af OLAF's igangværende undersøgelse. Selv om Ombudsmanden accepterede, at OLAF med rette var bekymret for, at aktindsigt i dets sagsakter ville afsløre beviser, som det var i besiddelse af, og dets undersøgelsesstrategier, var der intet, der viste, at aktindsigt i den revisionsrapport, der blev udarbejdet i 2000, ville have disse negative konsekvenser. Med hensyn til det første af de to aspekter, som OLAF har henvist til, skal det bemærkes, at OLAF selv havde besluttet at afslutte sin første undersøgelse i lyset af konklusionerne i denne rapport. Under disse omstændigheder var det derfor vanskeligt ved første øjekast at se, hvordan fremlæggelsen af beviser, der muligvis var indeholdt i denne revisionsrapport, kunne påvirke den nye undersøgelse. Ombudsmanden mente, at det med sikkerhed kunne antages, at hvis der havde været håndgribelige beviser for forseelser med hensyn til klagerens klient eller tilknyttede virksomheder, ville OLAF ikke have afsluttet sin første undersøgelse, men ville have fortsat den. Med hensyn til det andet aspekt forekom det højst usandsynligt, at revisionsrapporten for 2000 skulle indeholde oplysninger om OLAF's strategier med hensyn til den undersøgelse, der blev indledt i 2003.

15. I sin udtalelse behandlede OLAF ikke muligheden for at give delvis aktindsigt. Det var således ikke klart, om OLAF, som det havde gjort i sin afgørelse af 30. november 2004 om afslag på den genfremsatte begæring, fortsat fastholdt, at det heller ikke var muligt at give delvis aktindsigt, eftersom den administrative byrde ville være uforholdsmæssig. Selv om dette skulle være tilfældet, fandt Ombudsmanden det vigtigt at bemærke, at denne erklæring syntes at være afgivet med henblik på at give delvis aktindsigt i alle dokumenterne i OLAF's undersøgelsesdossierer. Det var således ikke klart, om indrømmelse af delvis aktindsigt i revisionsrapporten fra 2000 også ville medføre en uforholdsmæssig stor administrativ byrde. I betragtning af den ubestridte omstændighed, at undtagelser fra aktindsigt i henhold til forordning 1049/2001 skal fortolkes restriktivt, var Ombudsmanden under alle omstændigheder af den opfattelse, at et afslag på delvis aktindsigt kun kunne baseres på argumentet om, at det ville medføre en uforholdsmæssig stor administrativ byrde under meget ekstraordinære omstændigheder.

16. På baggrund af ovenstående nåede Ombudsmanden frem til den foreløbige konklusion, at OLAF's afslag på at give aktindsigt eller delvis aktindsigt i dets sagsakter og navnlig i rapporten fra den revision, der blev foretaget i 2000, kunne udgøre et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

I henhold til artikel 3, stk. 5, i Ombudsmandens statut skal ombudsmanden så vidt muligt sammen med den pågældende institution søge at finde en løsning, der kan bringe tilfældene af fejl eller forsømmelser til ophør og tilfredsstille klageren.

Ombudsmanden fremsatte derfor følgende forslag til en mindelig løsning for OLAF:

OLAF kunne genoverveje klagerens anmodning om aktindsigt i sine sagsakter og navnlig i rapporten fra den revision, der blev foretaget i 2000.

OLAF's svar på Ombudsmandens forslag

I sit svar på dette forslag fremsatte OLAF følgende bemærkninger:

Ombudsmanden havde anerkendt, at OLAF's påberåbelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 for så vidt angår aktindsigt i dets undersøgelsesdossierer i princippet var korrekt. Ombudsmanden havde imidlertid anført, at OLAF ikke havde fastslået, hvordan denne bestemmelse kunne forhindre det i at offentliggøre alle dokumenter i dets sagsakter, herunder revisionsrapporten for 2000.

OLAF havde endvidere overvejet, om udbredelsen af andre dokumenter i sagsakterne, og navnlig revisionsrapporten, ville være til skade for beskyttelsen af dets igangværende undersøgelse. OLAF havde meddelt EIB, at offentliggørelsen af denne rapport ikke ville skade dets undersøgelse. EIB havde imidlertid meddelt OLAF, at offentliggørelsen af revisionsrapporten ville være til skade for forretningsmæssige interesser og for beskyttelsen af de personoplysninger, der er indeholdt i rapporten. EIB havde anført, at kun en delvis offentliggørelse, der var begrænset til resuméet og konklusionerne i rapporten, ikke ville skade disse interesser.

OLAF vedlagde derfor en kopi af disse dele af rapporten, idet navnene på personer og selskaber blev fjernet. EIB havde meddelt OLAF, at den ville videregive den del af rapporten, der vedrørte gruppen, til klageren privat og ikke inden for rammerne af reglerne om aktindsigt.

Klagerens bemærkninger

Klageren anførte i sine bemærkninger, at han var tilfreds med spørgsmålet om aktindsigt i revisionsrapporten for 2000.

Han fremførte imidlertid, at OLAF havde ignoreret Ombudsmandens udtalelse om, at det ikke havde overvejet muligheden for at give delvis aktindsigt i sagsakterne i forbindelse med den nuværende undersøgelse. Klageren understregede, at når en begæring om aktindsigt blev indgivet i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1049/2001, skulle der foretages en konkret og individuel vurdering af indholdet af de relevante dokumenter. Det er kun i undtagelsestilfælde, og kun når den administrative byrde har vist sig at være særlig tung og dermed overskrider grænserne for, hvad der med rimelighed kan kræves, at en undtagelse fra forpligtelsen til at undersøge de enkelte dokumenter kan tillades. Klageren påpegede, at han ikke var overbevist om, at OLAF havde opfyldt sine forpligtelser i denne henseende.

Klageren understregede, at hans klient kun var i stand til at forsvare sig, hvis han kendte mistankerne og formodningerne mod ham og havde mulighed for at præcisere og afkræfte dem. Hans klient havde også ret til at blive underrettet om de diskulperende forhold, som OLAF var i besiddelse af.

Yderligere undersøgelser

Efter at have undersøgt OLAF's svar på forslaget til en mindelig løsning fandt Ombudsmanden, at han havde brug for yderligere oplysninger for at kunne behandle den foreliggende sag.

Den første anmodning om yderligere oplysninger

Den 29. maj 2006 skrev Ombudsmanden derfor til OLAF. I sin skrivelse påpegede Ombudsmanden, at han i sit forslag til en mindelig løsning havde foreslået, at OLAF "kunne genoverveje klagerens anmodning om aktindsigt og navnlig den rapport, der var resultatet af den revision, der blev foretaget i 2000". Ombudsmanden bemærkede imidlertid, at OLAF i sit svar kun havde behandlet spørgsmålet om muligheden for at give aktindsigt i revisionsrapporten for 2000. Han opfordrede derfor OLAF til at fremsætte sine bemærkninger til forslaget om en mindelig løsning med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der kunne gives aktindsigt i andre dokumenter i OLAF's sagsakter end revisionsrapporten for 2000.

Klageren blev underrettet herom samme dag. I sin skrivelse bemærkede Ombudsmanden, at klageren i sine bemærkninger til OLAF's svar på forslaget til en mindelig løsning havde gentaget sit synspunkt om, at hans klient skulle have adgang til OLAF's sagsakter for at kunne forsvare sig. Ombudsmanden påpegede, at de argumenter, som klageren havde fremført i denne forbindelse, syntes at vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt en person, der er genstand for en undersøgelse foretaget af OLAF, har ret til aktindsigt i OLAF's sagsakter som led i sin ret til forsvar. Dette spørgsmål var imidlertid, som Ombudsmanden havde forklaret i sit forslag til en mindelig løsning, ikke omfattet af denne undersøgelse. Ombudsmanden meddelte derfor klageren, at han, hvis han ønskede at forfølge sagen, kunne indgive en anmodning herom til OLAF og indgive en ny klage til Ombudsmanden, hvis OLAF's svar ikke tilfredsstillede ham.

OLAF's svar

I sit svar påpegede OLAF, at det efter en yderligere undersøgelse desværre måtte bekræfte, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 stadig fandt anvendelse på de øvrige dokumenter i dets sagsakter, da udbredelsen af disse dokumenter ville være til skade for de retslige myndigheders igangværende undersøgelse af denne sag i Lesotho. Som tidligere nævnt vil fremlæggelse af oplysninger afsløre de beviser, som OLAF i øjeblikket er i besiddelse af, og OLAF's undersøgelsesstrategier.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger fremsatte klageren følgende bemærkninger:

OLAF's svar var ikke tilfredsstillende. OLAF havde på intet tidspunkt overvejet muligheden for at give delvis aktindsigt i sagsakterne vedrørende den nuværende undersøgelse. Det var meget tvivlsomt, om undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 fandt anvendelse på alle dokumenterne i denne sag. Det følger af Fællesskabets retsinstansers faste praksis, at når en institution modtager en begæring om aktindsigt i dens sagsakter, er den i princippet forpligtet til at foretage en konkret og individuel vurdering af de dokumenter, der er omfattet af denne begæring. I sin skrivelse af 30. juni 2006 afslog OLAF blot begæringen om aktindsigt under henvisning til den nævnte undtagelse uden på nogen måde at forklare, om og hvordan OLAF havde anvendt denne undtagelse på sine sagsakter. Henset til princippet om, at undtagelser fra retten til aktindsigt skal fortolkes snævert, var det meget usandsynligt, at udbredelsen af hvert eneste dokument i sagsakterne ville være til skade for undersøgelsen og derfor skulle afslås. Dette fremgik allerede af den omstændighed, at OLAF ikke havde haft problemer med at fremsende en kopi af afgørelsen om at indlede den nye undersøgelse. Som tingene nu stod, forblev det umuligt for hans klient at bedømme, hvilke yderligere oplysninger der var kommet frem for at gøre en ny undersøgelse nødvendig.

I modsætning til OLAF’s udtalelse herom var der, så vidt hans klient vidste, ikke indledt nogen procedure mod hans klient i Lesotho.

Uanset ovenstående vil en yderligere anmodning om aktindsigt blive rettet til OLAF på grundlag af hans klients private ret til forsvar som en person, der er berørt af undersøgelsen.

Den anden anmodning om yderligere oplysninger

Den 6. juli 2006 afsagde Retten i Første Instans dom i de forenede sager T-391/03 og T-70/04, Franchet og Byk mod Kommissionen. Disse sager vedrørte begæringer om aktindsigt, som OLAF havde afvist på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

Domstolens dom blev afsagt, efter at OLAF havde sendt sit svar på Ombudsmandens anmodning om yderligere oplysninger. Klageren havde ikke henvist til denne dom i sine seneste bemærkninger. Da dommen imidlertid forekom at være relevant for den foreliggende sag, skrev Ombudsmanden til OLAF den 21. september 2006 for at opfordre kontoret til at udtale sig om, hvorvidt det i lyset af denne dom fortsat var af den opfattelse, at det havde behandlet begæringen om aktindsigt korrekt, og i bekræftende fald forklare grundene til denne opfattelse.

OLAF's svar

I sit svar påpegede OLAF, at det ved skrivelse af 3. oktober 2006 havde meddelt klageren, at dets undersøgelse var blevet afsluttet uden opfølgning, efter at det havde erfaret, at Lesothos myndigheder ikke længere havde til hensigt at indlede en procedure mod gruppen. OLAF tilføjede, at det havde skrevet til Lesothos myndigheder for at spørge dem, om de havde nogen indvendinger mod (hel eller delvis) videregivelse af dokumenter til klageren. Ombudsmanden vil blive underrettet om svaret fra disse myndigheder og OLAF's endelige afgørelse om spørgsmålet.

OLAF påpegede endvidere, at Retten i Første Instans i den dom, som Ombudsmanden henviste til, havde understreget behovet for en konkret analyse med hensyn til hvert af de pågældende dokumenter. Den tilføjede, at den var i færd med at foretage denne analyse, men at den måtte afvente svaret fra Lesothos myndigheder for at afgøre, om undtagelsen stadig ville finde anvendelse på nogen af de pågældende dokumenter. OLAF bemærkede, at det i betragtning af mængden af dokumenter i dets sagsakter ville anmode klageren om at præcisere omfanget af hans anmodning om aktindsigt.

OLAF nævnte, at der var modtaget en ny anmodning om aktindsigt, som var baseret på retten til forsvar, den 19. september 2006, og tilføjede en kopi af et brev, som OLAF havde sendt til klageren vedrørende denne anmodning.

Klagerens bemærkninger

Den 18. december 2006 meddelte klageren Ombudsmanden, at han ikke ønskede at fremsætte bemærkninger i denne sag. Klageren påpegede, at han i betragtning af, at OLAF nu havde afsluttet sin undersøgelse uden opfølgning, ville skrive til OLAF for at bekræfte, at han ikke ville forfølge sin anmodning om aktindsigt.

Klageren takkede Ombudsmanden for de foranstaltninger, han havde truffet som svar på klagen.

Afgørelsen

1 Påstået undladelse af at give aktindsigt

1.1 Klageren, en tysk advokat, repræsenterer et selskab, der tilhører en international koncern. To andre virksomheder i denne gruppe havde været involveret i et projekt i Lesotho, som var blevet delvist finansieret af EU. I 2000 gennemførte Den Europæiske Investeringsbank ("EIB") en revision af denne finansiering, som førte til en revisionsrapport. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig ("OLAF") blev underrettet om denne revision. På grundlag af konklusionerne i EIB's revisionsrapport ("revisionsrapporten for 2000") blev OLAF's undersøgelse afsluttet.

I juni 2003 indledte OLAF på grundlag af nye oplysninger en ny undersøgelse vedrørende dette spørgsmål.

1.2 Ved brev af 16. september 2004 anmodede klageren om aktindsigt i alle dokumenter i OLAF's sagsakter vedrørende "Lesotho Highlands Water Project"(6). Denne anmodning blev fremsat på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (7) ("forordning 1049/2001").

I sit svar af 7. oktober 2004 afviste OLAF denne anmodning med henvisning til tre undtagelser i forordning 1049/2001, som lå til grund for OLAF's afgørelse: 1) beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision (forordningens artikel 4, stk. 2, tredje led), "da undersøgelsen stadig er i gang" 2) beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger (forordningens artikel 4, stk. 1, litra b)) og 3) fysiske eller juridiske personers kommercielle interesser (forordningens artikel 4, stk. 2, første led). Som svar på et spørgsmål herom fra klageren i hans skrivelse af 16. september 2004 bekræftede OLAF ligeledes, at det havde indledt en ny undersøgelse i 2003.

Den 2. november 2004 genfremsatte klageren sin begæring. I sit svar af 30. november 2004 bekræftede OLAF sin holdning med særlig henvisning til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001. Med hensyn til revisionsrapporten for 2000 understregede OLAF, at den indeholdt foreløbige resultater, udtalelser og konklusioner vedrørende den oprindelige undersøgelse. OLAF påpegede, at denne indledende rapport samt nye oplysninger, som det i mellemtiden havde modtaget, dannede grundlag for yderligere undersøgelser, der var i gang på daværende tidspunkt. Den tilføjede, at dokumentationen i sagsakterne bestod af de hidtil indsamlede beviser, og at disse beviser var genstand for yderligere analyse. OLAF gjorde gældende, at udbredelsen af dokumenterne i dets sagsakter ville forstyrre den igangværende undersøgelse. Ifølge OLAF var det heller ikke muligt at give delvis aktindsigt, da den administrative byrde ville være uforholdsmæssig.

1.3 I sin klage til Den Europæiske Ombudsmand, der blev indgivet den 9. maj 2005, gjorde klageren gældende, at OLAF med urette havde undladt at give aktindsigt i dets sagsakter og navnlig i den rapport, der var resultatet af den revision, der blev foretaget i 2000, og gjorde gældende, at en sådan aktindsigt burde gives.

1.4 OLAF anførte i sin udtalelse, at det ikke var i stand til at udlevere revisionsrapporten for 2000 eller nogen af dokumenterne i undersøgelsesdossieret på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Ifølge OLAF vil udbredelsen af disse dokumenter være til skade for den igangværende OLAF-undersøgelse samt for Lesothos retslige myndigheders undersøgelse af denne sag. OLAF understregede, at aktindsigt i de pågældende dokumenter ville afsløre de beviser, som OLAF var i besiddelse af, og OLAF's undersøgelsesstrategier.

1.5 Efter en foreløbig undersøgelse af parternes indlæg fandt Ombudsmanden, at OLAF ikke havde reageret tilstrækkeligt på klagerens argumenter. Den 19. december 2005 fremsatte han derfor et forslag til en mindelig løsning, ifølge hvilket OLAF kunne genoverveje klagerens anmodning om aktindsigt og navnlig den rapport, der var resultatet af den revision, der blev foretaget i 2000 (8).

1.6 I sit svar på dette forslag anførte OLAF, at det havde meddelt EIB, at offentliggørelsen af revisionsrapporten for 2000 ikke ville skade dets undersøgelse. EIB havde imidlertid meddelt OLAF, at offentliggørelsen af revisionsrapporten ville være til skade for forretningsmæssige interesser og for beskyttelsen af de personoplysninger, der er indeholdt i rapporten. OLAF tilføjede, at EIB havde anført, at kun en delvis fremlæggelse af oplysninger, der var begrænset til resuméet og konklusionerne i rapporten, ikke ville skade disse interesser. OLAF vedlagde derfor sammen med sit svar til Ombudsmanden en kopi af disse dele af rapporten, idet navnene på personer og virksomheder blev fjernet. OLAF bemærkede, at EIB havde meddelt OLAF, at den ville videregive den del af rapporten, der vedrørte gruppen, til klageren privat og ikke inden for rammerne af reglerne om aktindsigt.

1.7 Klageren anførte i sine bemærkninger, at han var tilfreds med spørgsmålet om aktindsigt i revisionsrapporten for 2000. Han fremførte imidlertid, at OLAF havde ignoreret Ombudsmandens udtalelse om, at det ikke havde overvejet muligheden for at give delvis aktindsigt i sagsakterne i forbindelse med den nuværende undersøgelse.

1.8 På baggrund af ovenstående konkluderede Ombudsmanden, at der var behov for yderligere undersøgelser, og sendte to anmodninger om yderligere oplysninger til OLAF.

1.9 I sit svar på den anden af disse anmodninger påpegede OLAF bl.a., at det ved skrivelse af 3. oktober 2006 havde meddelt klageren, at dets undersøgelse var blevet afsluttet uden opfølgning, efter at det havde erfaret, at Lesothos myndigheder ikke længere havde til hensigt at indlede en procedure mod gruppen.

1.10 I sine bemærkninger til dette svar meddelte klageren Ombudsmanden, at han ikke ønskede at fremsætte bemærkninger i denne sag. Klageren påpegede, at han i betragtning af, at OLAF nu havde afsluttet sin undersøgelse uden opfølgning, ville skrive til OLAF for at bekræfte, at han ikke ville forfølge sin anmodning om aktindsigt. Han takkede Ombudsmanden for hans støtte i sagen.

1.11 Ombudsmanden noterer sig, at klageren ikke ønsker at forfølge sin anmodning om aktindsigt i OLAF's sagsakter. Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at der ikke er nogen grund til at fortsætte sin undersøgelse af denne klage.

2 Konklusion

I lyset af resultaterne af sin undersøgelse er Ombudsmanden af den opfattelse, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser i den foreliggende sag. Han afslutter derfor sagen. OLAF's generaldirektør vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Klageren anmodede også EIB om adgang til revisionsrapporten. Behandlingen af denne ansøgning gav anledning til en klage over EIB (klage 1776/2005/GG - fortroligt).

(2) EFT L 145, s. 43.

(3) Klageren vedlagde en kopi af dette dokument.

(4) EFT 1999 L 136, s. 1.

(5) I sit udkast til henstilling i sag 1126/2004/GG (fortroligt) af 28. februar 2005 (punkt 3.15). Den ikke-fortrolige udgave findes på Ombudsmandens websted (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) Klageren anmodede også EIB om adgang til revisionsrapporten. Behandlingen af denne ansøgning gav anledning til en klage over EIB (klage 1776/2005/GG - fortroligt).

(7) EFT L 145, s. 43.

(8) Et lignende forslag til en mindelig løsning blev også fremsat den 19. december 2005 i forbindelse med undersøgelsen af klagen over EIB (klage 1776/2005/GG - fortroligt).