Baggrunden for klagen

1. Den 29. september 2016 indledte Europa-Kommissionen en formel traktatbrudsprocedure mod Spanien ved at sende en åbningsskrivelse [1] vedrørende landets manglende overholdelse af bestemmelserne i direktiv 2002/49/EF (»støjdirektivet«)[2], navnlig med hensyn til Spaniens mangel på strategiske støjkort og støjforanstaltninger (INFR(2016)2118).

2. Den 19. juli 2018 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse [3] til Spanien [4].

3. Den 24. april 2024 indgav tre spanske medlemmer af Europa-Parlamentet en parlamentarisk forespørgsel [5] til Kommissionen om de planlagte udvidelser af lufthavnene Alicante-Elche og Valencia-Manises i Spanien. De udtrykte bekymring for, at udvidelserne vil påvirke støjforureningen og miljøforureningen i de pågældende områder, og ønskede at vide, hvordan Kommissionen vil sikre, at Spanien overholder de relevante bestemmelser i EU-retten i denne henseende.

4. Den 3. juli 2024 besvarede Kommissionen den parlamentariske forespørgsel [6]. I sit svar nævnte Kommissionen, at Spanien på trods af at have mindet Spanien om sagen ikke havde forelagt de seneste strategiske støjkort, som skulle foreligge senest den 30. juni 2022. Kommissionen sagde også, at spørgsmålet om de to lufthavne blev behandlet i den igangværende traktatbrudsprocedure INFR(2016)2118 mod Spanien.

5. Den 17. februar 2025 henvendte klageren, en gruppe indbyggere i Valencias kommuner i Spanien, der modsætter sig udvidelsen af de to lufthavne i regionen og går ind for deres flytning, sig til Den Europæiske Ombudsmand.

Undersøgelsen

6. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af den tid, det tog Kommissionen at afslutte den pågældende traktatbrudsprocedure.

7. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens svar på klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Kommissionens svar. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte også Kommissionens sagsakter i denne sag.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

af Kommissionen

8. I sit svar forklarede Kommissionen, at den formelle traktatbrudsprocedure blev indledt på eget initiativ efter en EU Pilot [7]-undersøgelse (7743/15/ENVI). Ifølge Kommissionen var der to hovedårsager til den tid, der hidtil er gået: de særlige forhold i forbindelse med undersøgelsesproceduren, navnlig de fortsatte udvekslinger med Spanien med henblik på at sikre frivillig overholdelse, samt sagens tekniske kompleksitet. Sagen vedrører de strategiske støjkort og støjhandlingsplaner, der kræves for en lang række forskellige enheder (lufthavne, byområder, større veje og større jernbaner), hvilket yderligere øger materialets omfang, den tid, det tager, og de pågældende spørgsmåls tekniske kompleksitet. Desuden har de spanske myndigheder under proceduren ændret den relevante liste over enheder flere gange.

9. Kommissionen anførte, at den under hele proceduren havde ført en løbende dialog med de spanske myndigheder med henblik på at finde en løsning på den påståede overtrædelse. I den forbindelse har den også taget hensyn til den faktiske udvikling i sagen, navnlig med hensyn til listen over enheder, der er berørt af proceduren, og de fremskridt, som Spanien har gjort i perioden.

10. Med hensyn til rettidighed påpegede Kommissionen, at artikel 258 i TEUF ikke fastsætter nogen fast frist for traktatbrudsprocedurens varighed, og henviste til gældende EU-retspraksis, der har fastslået, at Kommissionen har vide skønsbeføjelser i sådanne tilfælde [8]. Desuden er formålet med den administrative procedure at give medlemsstaten mulighed for at bringe en påstået overtrædelse til ophør, sætte den i stand til at udøve sin ret til forsvar og definere tvistens genstand [9]. Formålet med traktatbrudsproceduren er således at opnå overholdelse gennem samarbejde, dialog og teknisk bistand uden nødvendigvis at ty til retssager, medmindre det er strengt nødvendigt.

11. Endelig sagde Kommissionen, at den ville bestræbe sig på at nå frem til en beslutning om det næste trin i proceduren så hurtigt som muligt.

af klageren

12. I sine bemærkninger fastholdt klageren sit synspunkt om, at proceduren tager urimelig lang tid. Klageren udtrykte endvidere bekymring over, at Spanien fortsat ikke fremlægger de strategiske støjkort, som Kommissionen har anmodet om, og at de borgere, der er berørt af sagen, fortsat lider under de alvorlige problemer med støj og luftforurening som følge af de fly, der flyver over deres hjem.

Ombudsmandens vurdering

13. Ombudsmandens rolle i forbindelse med traktatbrudsklager omfatter navnlig Kommissionens administrative og proceduremæssige behandling af traktatbrudssager, såsom den tid, det tager, og begrundelsen for eventuelle forsinkelser. Ombudsmanden har konsekvent anerkendt, at Kommissionen har skønsbeføjelser med hensyn til, hvordan den behandler traktatbrudssager.[10] Hvis den tid, Kommissionen har brugt på at behandle en sag, imidlertid er blevet forlænget unødigt som følge af forsømmelighed eller ubegrundede udsættelser fra Kommissionens side, kan dette udgøre fejl eller forsømmelser.[11] Det samme gælder for manglende handling uden gyldig begrundelse.

14. Ombudsmanden erkender, at overtrædelsesprocedurer vedrørende miljøspørgsmål ofte kan kræve lang tid på grund af deres komplekse og skiftende karakter. Bekæmpelse af ekstern støj er direkte forbundet med eksistensen af strategiske støjkort og handlingsplaner for ekstern støj, da det indebærer måling af den globale støjeksponering i et givet område baseret på forskellige støjkilder, herunder flystøj. Ombudsmanden har accepteret, at yderligere tid kan være i offentlighedens interesse, hvis procedurens varighed skyldes en grundig vurdering [12].

15. I dette tilfælde har traktatbrudsproceduren været åben i mere end ni år nu. Den lange tid, det tager at behandle en traktatbrudsprocedure, synes at være lang set ud fra et objektivt synspunkt. Dette gælder så meget desto mere, som spørgsmålet om ekstern støj kan have en alvorlig negativ indvirkning på miljøet og folkesundheden. Ombudsmanden minder om, at der er fastsat et højt miljøbeskyttelsesniveau i EU's charter om grundlæggende rettigheder [13], mens Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har anerkendt alvoren af ekstern støj ved at konkludere, at den endda kan påvirke en persons ret til respekt for sit privatliv [14]. Det pågældende spørgsmål har således en stærk offentlig interesse.

16. I sit svar forklarede Kommissionen kortfattet, at sagsbehandlingstiden hovedsagelig skyldes sagens kompleksitet og behovet for at fortsætte drøftelserne med Spanien om spørgsmålet. Ombudsmanden har ingen grund til at betvivle disse udtalelser som sådan. Selv om der ikke er noget, der tyder på, at Kommissionen ville have været inaktiv i sagsakterne i hele perioden fra indledningen af traktatbrudsproceduren, viser de kontrollerede dokumenter ikke nogen analyse eller materiel handling fra Kommissionens side fra juni 2021 til juni 2024. Den manglende indsats i løbet af denne treårige periode er særlig bekymrende, da Kommissionen i sit svar af 3. juli 2024 på den parlamentariske forespørgsel anførte, at Spanien ikke havde meddelt den de seneste strategiske støjkort og handlingsplaner, der kræves i støjdirektivet, hvert femte år [15]. Disse skulle foreligge senest den 30. juni 2022, og Kommissionen sagde, at den havde mindet Spanien om dette [16]. Der er imidlertid ingen spor i Kommissionens sagsakter af, at der er sendt sådanne påmindelser.

17. Af hensyn til god forvaltningsskik bør EU-institutionerne føre passende fortegnelser over administrative procedurer. I dette tilfælde viste de kontrollerede dokumenter imidlertid ikke, at Kommissionen fulgte sagen nøje og omhyggeligt fra juni 2021 til juni 2024. I mangel af sådanne beviser kan Ombudsmanden ikke bekræfte, om Kommissionen har truffet nogen foranstaltninger, og om den har behandlet traktatbrudsproceduren aktivt og uden unødige forsinkelser i løbet af denne treårige periode [17].

18. Ombudsmanden kan således kun konkludere, at Kommissionen har undladt at træffe foranstaltninger i sagen i tre år, hvilket er en betydelig periode. Det er beklageligt.

19. Ikke desto mindre ændrede situationen sig i juni 2024, hvor Kommissionen afholdt et møde med de spanske myndigheder efterfulgt af opdateringer om fremskridtene i sagen fra Spanien. Ombudsmandens undersøgelse viser, at Kommissionen siden juni 2024 har modtaget regelmæssige opdateringer fra Spanien og afholdt yderligere møder med de spanske myndigheder. Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at Kommissionen nu aktivt fortsætter undersøgelsen. Hun konkluderer derfor, at det ikke ville tjene noget formål at fremsætte en henstilling i denne sag.

20. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at Kommissionens undladelse af at træffe foranstaltninger i sagen i tre år og af at fremlægge dokumentation for sin passivitet i denne periode udgør fejl eller forsømmelser. I betragtning af de store konsekvenser for offentligheden af en medlemsstats manglende overholdelse af støjdirektivet forventer Ombudsmanden, at Kommissionen behandler traktatbrudsproceduren som en prioritet.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Europa-Kommissionens undladelse af at træffe foranstaltninger og fremlægge dokumentation for sin passivitet i sagen i en periode på tre år udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser. I betragtning af de store konsekvenser for offentligheden af en medlemsstats manglende overholdelse af støjdirektivet forventer Ombudsmanden, at Kommissionen behandler traktatbrudsproceduren som en prioritet.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 12. december 2025

[1] Åbningsskrivelsen er det første formelle skridt i en traktatbrudsprocedure, som den pågældende medlemsstat skal sende et detaljeret svar på, normalt inden for to måneder. Yderligere oplysninger om EU's traktatbrudsprocedurer findes på Kommissionens websted: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/49/EF af 25. juni 2002 om vurdering og styring af ekstern støj, findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Hvis Kommissionen konkluderer, at landet ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til EU-retten, kan den sende en begrundet udtalelse: en formel anmodning om at overholde EU-retten.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] »EU Pilot« er en indledende uformel dialog mellem Kommissionen og den medlemsstat, der er berørt af en traktatbrudsklage.

[8] Domstolens dom i sag C-226/01, Kommissionen mod Danmark: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Domstolens dom i sag C-33/04, Kommissionen mod Irland, præmis 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Se Ombudsmandens afgørelse i sag 4/2024/JN, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Se Ombudsmandens afgørelser i sag 369/2018/JAP, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 og 2029/2022/EIS, tilgængelig på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Se punkt 22 i Ombudsmandens afgørelse i sag 950/2023/EIS, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Jf. artikel 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

[14] Se bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme i sag 16798/90, López Ostra mod Spanien, som findes på: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} og i sag 2345/06, Deés/Ungarn, findes på: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Dette krav er indeholdt i støjdirektivets artikel 7.

[16] Jf. fodnote 6 ovenfor.

[17] Se også punkt 18 og 19 i Ombudsmandens afgørelse i sag 1171/2023/JN, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.