Strasbourg, den 14. oktober 2004

Kære Anne-Marie H.

Den 26. juni 2003 indgav De en klage over Europa-Kommissionen til Den Europæiske Ombudsmand vedrørende Kommissionens beslutning om at udelukke visse udgifter fra fællesskabsfinansiering. Denne klage blev registreret under referencen 1219/2003/GG. Den 23. juli 2003 fremsendte De på min anmodning en række bilag til mig.

Den 25. juli 2003 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Kommissionen. Kommissionen afgav udtalelse den 17. november 2003. Jeg fremsendte den til Dem den 26. november 2003 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger.

Ved brev af 28. november 2003 meddelte De mig, at sagen skulle anses for at være blevet behandlet. I mit svar af 12. december 2003 gentog jeg min opfordring til at fremsætte bemærkninger til Kommissionens udtalelse og tilbød Dem en forlængelse af fristen herfor. Jeg bad Dem kontakte mit kontor indtil den 31. december 2003, hvis De ønsker at gøre brug af dette tilbud. Der blev imidlertid ikke taget en sådan kontakt.

Den 2. februar 2004 afsluttede jeg min undersøgelse af klage 1219/2003/GG med en afgørelse, hvori jeg bemærkede, at De havde henlagt sagen.

Den 11. marts 2004 kom Deres pressemedarbejder til Strasbourg for at drøfte sagen med mine tjenestegrene. Han meddelte mine tjenestegrene, at De ønskede, at jeg genoptagede min undersøgelse af Deres klage.

Jeg besluttede derfor at registrere klagen på ny under ovennævnte henvisning og at fortsætte min undersøgelse. Af procesøkonomiske hensyn fandt jeg, at undersøgelsen skulle genoptages på det tidspunkt, hvor den foregående var ophørt, dvs. efter at have indhentet Kommissionens udtalelse og efter at have givet Dem mulighed for at fremsætte bemærkninger.

For at kunne tage stilling til klagen med fuldt kendskab til alle relevante faktiske omstændigheder fandt jeg det nødvendigt at indhente yderligere oplysninger om den stævning, der havde givet anledning til tvisten, og om drøftelserne vedrørende denne tvist mellem Kommissionen og de tyske myndigheder. Da Deres pressemedarbejder havde meddelt mig, at det kompetente ministerium i Stuttgart var rede til at fremsende disse dokumenter efter anmodning, skrev jeg til ministeriet den 7. april 2004 og anmodede om en kopi af disse dokumenter. De blev underrettet herom samme dag.

Den 25. maj 2004 sendte ministeriet mig en kopi af de relevante dokumenter.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

Indledende bemærkninger

Klageren indgav først en klage til Ombudsmanden i juni 2003 (klage 1219/2003/GG). Denne klage blev sendt til Kommissionen til udtalelse, og Kommissionens udtalelse blev derefter sendt til klageren for at give hende mulighed for at fremsætte bemærkninger. Klagerens svar fik Ombudsmanden til at tro, at klageren ønskede at frafalde sin klage. For at undgå misforståelser skrev Ombudsmanden imidlertid igen til klageren og gentog sin opfordring til at fremsætte bemærkninger. Da denne skrivelse ikke blev besvaret, afsluttede Ombudsmanden sin undersøgelse ved afgørelse af 2. februar 2004 (1).

Den 11. marts 2004 blev Ombudsmanden underrettet om, at klageren ønskede, at han genoptog sin undersøgelse af hendes klage.

Ombudsmanden besluttede derfor at registrere klagen på ny under en særskilt reference (760/204/GG) og at fortsætte sin undersøgelse. Af procesøkonomiske hensyn fandt Ombudsmanden, at undersøgelsen skulle genoptages på det tidspunkt, hvor den foregående var ophørt, dvs. efter at have indhentet Kommissionens udtalelse og efter at have givet klageren mulighed for at fremsætte bemærkninger.

Klagen

Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85) fastsatte en støtteordning til fremme af bl.a. ekstensivering af landbruget. Landbrugerne kunne f.eks. opnå støtte, hvis "husdyrenhederne" pr. hektar ikke oversteg et bestemt tal (1,4). For at beregne det relevante tal bestemte forordningen, at "enhovede dyr på over seks måneder" skulle tages i betragtning som 1,0 storkreaturer. Moderfår og geder tælles som 0,15 SK.

En landbruger i Karlsruhe-området ansøgte om støtte i henhold til forordningen. Hans jord dækkede 3 hektar, og han besad 4 heste og et dværgæs. Landmanden mente, at æslet havde omtrent samme størrelse som et moderfår. Han beregnede derfor i alt 4,15 SK og dermed en gennemsnitlig SK pr. hektar lidt under den relevante tærskel på 1,4 SK/ha. Den kompetente myndighed i området (Landwirtschaftsamt Wildberg) undersøgte sagen og nåede frem til den konklusion, at en SK på 0,16 var passende for dværgæsset. Dette betød, at den relevante tærskel stadig blev overholdt.

En efterfølgende kontrol foretaget af Europa-Kommissionen førte til den konklusion, at denne tilgang var ukorrekt, da æslet tilhørte "enhovede dyr", for hvilke der skulle beregnes en LSU på 1,0. Som følge heraf blev det tilskud, der var blevet udbetalt til den pågældende landbruger, krævet tilbagebetalt. Ifølge klageren beløb det relevante beløb sig til 240 DM.

Ifølge klageren, formanden for Regierungspräsidium Karlsruhe, foretager Kommissionen stikprøvekontrol af landbrugsstøtte ydet af medlemsstaterne. Af 100 000 ansøgninger kontrolleres f.eks. ca. 400. Hvis det viser sig, at 40 ud af de 400 kontrollerede ansøgninger er blevet tildelt forkert, mener Kommissionen, at 10 % (40/400) af det samlede tilskud er blevet udbetalt forkert.

Ifølge klageren foretog Kommissionen kun én kontrol i denne sammenhæng, nemlig kontrollen af ovennævnte landbruger. Af alle de kontrollerede ansøgninger (dvs. én) viste 100 % sig således at være blevet behandlet forkert. Klageren hævder, at Kommissionen derfor konkluderede, at hele subsidiet til delstaten Baden-Württemberg (927 401 EUR) burde trækkes tilbage med virkning fra det følgende år. Ifølge klageren viste forskellige appeller sig at være resultatløse.

I sin klage var klageren grundlæggende af den opfattelse, at det var urimeligt og uforholdsmæssigt at straffe delstaten med næsten 1 mio. EUR på grund af en enkelt fejl vedrørende en enkelt ansøgning.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

Klagen vedrørte udelukkelsen af Tysklands udgifter på 927 401 EUR fra EF-finansiering ved Kommissionens beslutning 2003/364/EF af 15. maj 2003 om udelukkelse fra EF-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (2). Beslutningen om at udelukke dette beløb fra fællesskabsfinansiering var i mellemtiden blevet endelig, da Tyskland, som er den eneste part, der har ret til at anfægte beslutningen, ikke havde fundet det nødvendigt at anlægge sag ved Domstolen.

Med hensyn til sagens realitet henviste Kommissionen til den endelige rapport, der var blevet vedtaget af forligsorganet den 22. oktober 2002 og fremsendt til de tyske myndigheder den 24. oktober 2002. Forligsorganet blev oprettet ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (3). Dens opgave var at forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende holdninger med hensyn til beslutninger om afslag på fællesskabsfinansiering fra EUGFL, Garantisektionen.

Det fremgår af denne rapport, at de tyske myndigheder anså den fejl, der var begået i den enkelte sag, og som er nævnt i denne klage, for at være en "systematisk" fejl, mens Kommissionen var af den opfattelse, at den udgjorde en "tilfældig" fejl. Hvis der konstateres en tilfældig fejl i en stikprøve, antages det, at fejlen reproducerer sig forholdsmæssigt i alle de transaktioner, som stikprøven er udtaget af. Tværtimod kan en systematisk fejl, hvis begrundelse kan fastslås, vurderes isoleret, da det antages, at den kun påvirker de transaktioner, der er berørt af denne fejl.

Det fremgår af forligsorganets rapport, at de tyske myndigheder under høringen indrømmede, at fejlen i modsætning til deres oprindelige erklæringer ikke havde været isoleret, men at der var konstateret lignende tilfælde. Efter Kommissionens opfattelse bekræftede dette fejlens "tilfældige" karakter.

Forligsorganet konkluderede, at det ikke var i stand til at nå frem til et kompromis mellem de to parters synspunkter.

Kommissionen fastholdt sin holdning i sin sammenfattende rapport af 28. februar 2003 vedrørende resultaterne af den foretagne kontrol.

Efter Kommissionens opfattelse havde dens tilgang været korrekt i overensstemmelse med principperne for revisionen og behørigt begrundet. Den understregede, at forligsorganet ikke havde konstateret nogen uregelmæssigheder i forbindelse med denne fremgangsmåde.

Kommissionen tilføjede, at regnskabsafslutningen nødvendigvis vedrørte et tidligere afsluttet regnskabsår. I den foreliggende sag vedrørte den udgifter afholdt i 2000. Den finansielle korrektion vedrørte således fortiden, selv om den blev foretaget på et senere tidspunkt. Regnskabsafslutningen havde ingen automatisk indvirkning på fællesskabsfinansieringen i de efterfølgende regnskabsår. De udgifter, der blev afholdt i de efterfølgende år, blev efterfølgende kontrolleret.

Klagerens bemærkninger

Kommissionens udtalelse blev fremsendt til klageren med henblik på dennes bemærkninger. I sit brev af 28. november 2003 bemærkede klageren, at hun ikke bestred, at Kommissionen havde handlet formelt korrekt, men ikke fremsatte yderligere bemærkninger vedrørende substansen i Kommissionens udtalelse.

Yderligere undersøgelser

Efter at have genoptaget sin undersøgelse fandt Ombudsmanden, at han havde brug for yderligere oplysninger om den ansøgning, der havde givet anledning til tvisten, og om drøftelserne vedrørende denne tvist mellem Kommissionen og de tyske myndigheder. Da klagerens pressemedarbejder havde meddelt Ombudsmanden, at det kompetente tyske ministerium, Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum i delstaten Baden-Württemberg, var parat til at fremsende disse dokumenter efter anmodning, skrev Ombudsmanden til ministeriet den 7. april 2004 og anmodede om en kopi af disse dokumenter.

Den 25. maj 2004 sendte ministeriet en kopi af de relevante dokumenter til Ombudsmanden.

De dokumenter, der blev fremsendt til Ombudsmanden, omfatter en kopi af en skrivelse af 26. februar 2004, hvori ministeriet svarede en borger, der havde givet udtryk for sin utilfredshed med Kommissionens afgørelse i sagen om dværgæslet. I dette brev forklarede ministeriet, at det fradrag, der direkte var forårsaget af den fejl, der var begået vedrørende det pågældende dyr, var på 858 646 DM. Ud over andre små fejl (som ellers ikke ville have medført et fradrag) beløb de samlede udgifter, som Kommissionen havde afvist, sig til 927 401 EUR eller 1 813 839 DM. Ministeriet bemærkede, at muligheden for at indbringe Kommissionens afgørelse for Domstolen var blevet overvejet. Den påpegede imidlertid, at Kommissionen i henhold til Domstolens faste praksis kun skulle påvise, at der var begrundet tvivl om rigtigheden af de nationale myndigheders kontrol. Den pågældende medlemsstat forventedes derefter at fremlægge detaljeret dokumentation for at tilbagevise de mangler, som Kommissionen havde fremhævet. Ministeriet påpegede, at dette ville have været næsten umuligt i den foreliggende sag, eftersom delstatens myndigheder havde skullet behandle 54 000 ansøgninger vedrørende det pågældende program. Retten tilføjede, at det derfor var blevet besluttet ikke at anlægge sag til prøvelse af Kommissionens beslutning. Ministeriet påpegede imidlertid, at det havde forelagt det tyske Forbundsråd et initiativ, hvorefter forbundsregeringen skulle forsøge at overbevise Kommissionen om, at de pålagte sanktioner skulle stå i et rimeligt forhold til de fejl eller ukorrekte betalinger, der var blevet foretaget.

Afgørelsen

1 Påstået urimelig afgørelse vedrørende regnskabsafslutning

1.1 Ved beslutning 2003/364/EF af 15. maj 2003 om udelukkelse fra EF-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (4), besluttede Europa-Kommissionen at udelukke udgifter på 927 401 EUR, som Tyskland havde afholdt i 2000, fra EF-finansiering. I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, formanden for Regierungspräsidium Karlsruhe, at denne afgørelse var urimelig og uforholdsmæssig, da den var baseret på en enkelt sag, hvor det pågældende beløb havde været 240 DM.

1.2 I sin udtalelse redegjorde Kommissionen for grundene til sin beslutning og gav udtryk for den opfattelse, at dens tilgang havde været korrekt i overensstemmelse med principperne for revisionen og behørigt begrundet.

1.3 Ombudsmanden bemærker, at den sag, der gav anledning til Kommissionens afgørelse, vedrørte en ansøgning om støtte i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (EFT L 215, s. 85). Denne forordning indeholder bestemmelser om en støtteordning til fremme af bl.a. ekstensivering af landbruget. Landbrugerne kunne f.eks. opnå støtte, hvis "husdyrenhederne" pr. hektar ikke oversteg et bestemt tal (1,4). For at beregne det relevante tal bestemte forordningen, at "enhovede dyr på over seks måneder" skulle tages i betragtning som 1,0 storkreaturer. Det er ubestridt, at denne kategori på det relevante tidspunkt også omfattede æsler. Moderfår og geder tælles som 0,15 SK. En landbruger i Karlsruhe-området, hvis jord dækkede 3 hektar, og som havde ansøgt om støtte i henhold til forordningen, besad 4 heste og et dværgæs. I betragtning af at æslet havde omtrent samme størrelse som et moderfår, beregnede han i alt 4,15 storkreaturer og dermed en gennemsnitlig storkreatur pr. hektar, der lå lidt under den relevante tærskel på 1,4 storkreaturer/ha. Den kompetente myndighed i området (Landwirtschaftsamt Wildberg) undersøgte sagen og nåede frem til den konklusion, at en SK på 0,16 var passende for dværgæsset. Dette betød, at den relevante tærskel stadig blev overholdt. Fejlen blev opdaget ved en efterfølgende kontrol, og landbrugeren blev anmodet om at tilbagebetale det uretmæssigt udbetalte beløb (240 DM). Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at den relevante fejl var en tilfældig fejl, der blev konstateret i en stikprøve, og at det måtte antages, at den reproducerede sig forholdsmæssigt i alle de transaktioner, som stikprøven blev udtaget til.

1.4 Ombudsmanden mener, at Kommissionens afgørelse ved første øjekast synes at være vanskelig at forene med sund fornuft. Den omstændighed, at en fejl vedrørende et forholdsvis ubetydeligt beløb medfører, at en betydelig sum penge (uanset om man baserer sig på det samlede beløb på 927 401 EUR eller på beløbet på 858 646 DM, som umiddelbart synes at skyldes den nævnte fejl) udelukkes, er så meget desto mere overraskende, som det er rimeligt at antage, at fejlen vedrørende dværgæslet med stor sandsynlighed har været den eneste af sin art.

1.5 Ombudsmanden bemærker imidlertid, at Kommissionen har forklaret, at den betragtede sagen fra en anden vinkel. Set ud fra dette perspektiv havde de nationale myndigheder begået en fejl. Denne fejl blev opdaget, da man kiggede på en stikprøve af de relevante applikationer. Kommissionen var derfor berettiget til at antage, at der også var begået andre fejl. Efter Kommissionens opfattelse var den relevante omstændighed ikke, at fejlen i den foreliggende sag vedrørte et dværgæs, men at der var begået en fejl.

1.6 Ombudsmanden bemærker, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at Kommissionen for at bevise, at der foreligger en overtrædelse af reglerne om de fælles markedsordninger for landbruget, ikke er forpligtet til udtømmende at godtgøre, at de nationale myndigheders kontrol er utilstrækkelig, eller at de oplysninger, de har fremlagt, er ukorrekte, men til at føre bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til kontrollen eller oplysningerne. Denne lempelse af bevisbyrden for Kommissionen skyldes, at det er den medlemsstat, der bedst er i stand til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at det derfor påhviler denne medlemsstat at føre det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller oplysninger er korrekte, og i givet fald for, at Kommissionens erklæringer er urigtige (jf. bl.a. dom af 13.3.2001, sag C-278/98, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1501, præmis 39-41, og af 23.10.2003, sag C-329/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6103, præmis 68).

1.7 Ombudsmanden bemærker, at de tyske myndigheder under deres drøftelser med Kommissionen (under høringen af det såkaldte forligsorgan) accepterede, at fejlen i modsætning til deres oprindelige erklæringer ikke havde været en isoleret fejl, men at der var blevet konstateret nogle lignende tilfælde (selv om de ikke vedrørte andre dværgæs). I sine bemærkninger til udtalelsen accepterede klageren, at Kommissionen havde handlet formelt korrekt.

1.8 Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at Kommissionens tilgang i den foreliggende sag ikke udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

1.9 Ombudsmanden finder det nyttigt at påpege, at det problem, der har givet anledning til denne sag, efter al sandsynlighed kunne have været undgået, hvis den relevante forordning havde taget hensyn til muligheden for, at ansøgere om tilskud havde dværgæs. Han har tillid til, at Kommissionen vil tage højde for dette i fremtidige lovgivningsforslag på dette område.

2 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Formanden for Europa-Kommissionen vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Afgørelsen findes på Ombudsmandens websted (http://www.ombudsman.europa.eu/).

(2) EUT 2003 nr. L 124, s. 45.

(3) EFT 1994 L 182, s. 45.

(4) EUT 2003 nr. L 124, s. 45.