Strasbourg, den 26. november 2004

Kære M.

Den 20. januar 2004 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand på vegne af Norrbottens Frihandelsförening (en svensk frihandelssammenslutning) vedrørende Europa-Kommissionens beslutning om at henlægge Deres "artikel 226-klage" over Sverige.

Den 16. februar 2004 videresendte jeg klagen til Kommissionens formand. Kommissionen afgav udtalelse den 15. juni 2004. Jeg fremsendte den til Dem sammen med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 27. juli 2004.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

For at undgå misforståelser er det vigtigt at minde om, at EF-traktaten kun giver Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at undersøge eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner og organer. Det fremgår udtrykkeligt af Den Europæiske Ombudsmands statut, at der ikke kan klages til ombudsmanden over handlinger foretaget af nogen anden myndighed eller person.

Ombudsmandens undersøgelser af din klage har derfor været rettet mod at undersøge, om der har været fejl eller forsømmelser i Europa-Kommissionens aktiviteter.

Komplekset

I januar 2004 blev der indgivet en klage til Ombudsmanden på vegne af Norrbottens Frihandelsförening (en svensk frihandelssammenslutning) vedrørende Europa-Kommissionens beslutning om at henlægge sin "artikel 226-klage"(1) over Sverige.

Ifølge klageren er de relevante faktiske omstændigheder kort sagt følgende:

Klageren indgav en artikel 226-klage mod Sverige vedrørende påståede overtrædelser af fællesskabsreglerne om punktafgifter og transport af farligt gods. Når Sverige køber fyringsolie i Finland og transporterer den til Sverige til privat brug dér, opkræver landet punktafgift af olien og kræver, at transporten er omfattet af et ledsagedokument. Ifølge klageren er denne praksis i strid med fællesskabsreglerne.

Klageren er imidlertid utilfreds med Kommissionens behandling af hans klage og navnlig med dens fortolkning af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed. Artikel 9, stk. 3, bestemmer, at punktafgiften forfalder i forbrugsmedlemsstaten, hvis mineralolierne transporteres efter atypiske transportmodeller. Klageren hævder, at Kommissionens fortolkning af direktiv 92/12/EØF, navnlig artikel 9, stk. 3, er for omfattende. Efter Kommissionens opfattelse giver artikel 9, stk. 3, Sverige ret til at opkræve punktafgift af olien og f.eks. kræve ledsagedokumenter i overensstemmelse med artikel 7. Klageren hævder, at Kommissionens omfattende fortolkning af artikel 9, stk. 3, giver medlemsstaterne ret til at tilsidesætte primær fællesskabsret. Klageren mener derfor, at Kommissionens fortolkning er i strid med og ikke tager behørigt hensyn til EF-traktatens generelle principper om det indre marked og beskatning, den europæiske konvention om international transport af farligt gods ad vej (ATB-aftalen) og direktiv 94/55/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om transport af farligt gods ad vej. Klageren mener, at Kommissionens analyse af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF for så vidt angår punktafgifter og ledsagedokumenter bør suppleres med en analyse i lyset af de generelle principper i den primære fællesskabsret, ADR-aftalen og direktiv 94/55/EØF.

Klageren hævder i det væsentlige, at Kommissionen ved behandlingen af hans artikel 226-klage mod Sverige undlod at tage hensyn til al relevant fællesskabslovgivning og alle relevante internationale aftaler.

Klageren hævder, at Kommissionen bør analysere direktiv 92/12/EØF i lyset af al relevant fællesskabslovgivning og alle relevante internationale aftaler.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse fremsætter Kommissionen følgende bemærkninger:

Klageren indgav en artikel 226-klage til Kommissionen med påstand om, at de svenske myndigheder handlede i strid med fællesskabsretten af følgende grunde. De svenske myndigheder griber ind i princippet om fri bevægelighed ved at opkræve punktafgifter og foretage kontrol af transporter af mineralolier, der købes i Finland og bringes til Sverige til købernes private brug. I henhold til artikel 8 i direktiv 92/12/EØF skal punktafgifter på varer, der erhverves af privatpersoner til eget brug og transporteres af dem, opkræves i den medlemsstat, hvor de erhverves, hvilket i dette tilfælde er Finland. Det er korrekt, at ovennævnte princip kan begrænses i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i samme direktiv, hvorefter medlemsstaterne kan bestemme, at punktafgiften forfalder i forbrugsmedlemsstaten, hvis mineralolierne transporteres ved hjælp af atypiske transportformer af privatpersoner eller på deres vegne. Efter klagerens opfattelse handler de svenske myndigheder imidlertid i strid med direktivet ved at anse transportformer, som er normale for privat transport, og som har været anvendt i det svensk-finske grænseområde i lang tid, for at være atypiske. I sin klage henviste klageren også til de svenske myndigheders påståede overtrædelse af direktiv 94/55/EØF og ADR-aftalen.

Ved behandlingen af klagen over de svenske myndigheder konstaterede Kommissionens Generaldirektorat for Beskatning og Toldunion (i det følgende benævnt "GD TAXUD") ingen overtrædelse af direktiv 92/12/EØF. Med hensyn til den påståede overtrædelse af direktiv 94/55/EØF og ADR-aftalen bemærkede Kommissionen, at klageren havde indgivet en lignende klage, som allerede var blevet behandlet af Kommissionens Generaldirektorat for Energi og Transport (i det følgende benævnt "GD TREN").

Ved brev af 12. december 2003 underrettede GD TAXUD klageren om sine konklusioner vedrørende direktiv 92/12/EØF. Den havde analyseret den relevante nationale lovgivning i lyset af direktivet og navnlig i lyset af definitionen af "atypiske transportformer" i artikel 9, stk. 3, men havde ikke konstateret nogen overtrædelse af direktivet. GD TAXUD meddelte derfor klageren, at det havde til hensigt at afslutte sagen, hvis klageren ikke fremlagde oplysninger, der ville gøre det muligt for den at fastslå, at der havde fundet en overtrædelse af direktivet sted. Klageren fik fire uger til at fremsætte sine bemærkninger til sagen. Klageren blev også underrettet om, at påstandene vedrørende direktiv 94/55/EØF og ADR-aftalen blev behandlet særskilt af GD TREN, og at disse påstande ikke påvirkede GD TAXUD's konklusioner vedrørende direktiv 92/12/EØF. Da GD TAXUD ikke modtog noget svar fra klageren på brevet, blev sagen afsluttet. Klageren blev underrettet om beslutningen om at afslutte sagen ved brev af 21. april 2004.

Kommissionen har gjort gældende, at den behandlede klagen over de svenske myndigheder i overensstemmelse med dens meddelelse til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klageren i sager om overtrædelse af fællesskabsretten (2) og i overensstemmelse med dens kodeks for god forvaltningsskik (3). Disse regler indebærer, at en klager kan forvente, at Kommissionen tager alle hans eller hendes relevante argumenter i betragtning og underretter ham eller hende om, at den har til hensigt at afslutte sagen uden yderligere foranstaltninger, inden den gør det. Hvis en klager hævder, at visse afledte retsakter er i strid med den primære ret, skal Kommissionen derfor tage stilling til dette argument, selv om afledt ret i praksis kun kan erklæres ulovlig i et annullationssøgsmål ved Domstolen i henhold til EF-traktatens artikel 230 eller i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til EF-traktatens artikel 234. I forbindelse med en artikel 226-klage kræver principperne om god forvaltningsskik ikke, at Kommissionen på eget initiativ undersøger, om visse afledte retsakter er i overensstemmelse med den primære ret. Fællesskabsinstitutionernes retsakter formodes at være lovlige, indtil de annulleres eller trækkes tilbage (4).

Klageren baserede ikke sin artikel 226-klage mod Sverige på den påståede ulovlighed af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF. Ulovlighedsaspektet blev kun nævnt i klagens sidste afsnit, hvor klageren anmodede Kommissionen om at gribe ind over for Sverige, eller han skulle anmode Domstolen om at annullere de relevante artikler i direktiv 92/12/EØF, da de ifølge de svenske myndigheder giver mulighed for en så omfattende fortolkning, at en afledt retsakt ugyldiggør virkningerne af visse primærretlige bestemmelser. Kommissionen forstod dette således, at den blot understregede betydningen af den påståede overtrædelse, dvs. de svenske myndigheders undladelse af at handle i overensstemmelse med direktivet. Kommissionen havde derfor ingen grund til at behandle ulovlighedsspørgsmålet.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger fastholder klageren sin klage og hævder, at Kommissionen er forpligtet til at undersøge en artikel 226-klage på grundlag af al gældende fællesskabslovgivning, og at national fortolkning af et direktiv skal overvejes i lyset af den overordnede fællesskabslovgivning og Fællesskabets retspraksis uden klagerens udtrykkelige anmodning.

Klageren hævder, at privat transport af fyringsolie ikke kan betragtes som "atypisk" i henhold til artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF, hvis transportformen opfylder sikkerhedskravene i direktiv 94/55/EØF og er almindeligt anvendt til privat transport i en anden medlemsstat, i dette tilfælde Finland. På et møde den 4. maj 1999 forklarede Kommissionens tjenestegrene, at formålet med artikel 9, stk. 3, er at forhindre transport af farligt gods, der ikke opfylder sikkerhedskravene i ADR-aftalen. Artikel 9, stk. 3, skal fortolkes snævert og i overensstemmelse med principperne om proportionalitet og ikkeforskelsbehandling.

Afgørelsen

1 Den påståede manglende hensyntagen til al relevant lovgivning

1.1 Klagen til Ombudsmanden vedrører Kommissionens behandling af en artikel 226-klage mod Sverige vedrørende påståede overtrædelser af fællesskabsreglerne om punktafgifter og transport af farligt gods. Når Sverige køber fyringsolie i Finland og transporterer den til Sverige til privat brug dér, opkræver landet punktafgift af olien og kræver, at transporten er omfattet af et ledsagedokument. Ifølge klageren er denne praksis i strid med fællesskabsreglerne.

Klageren er utilfreds med Kommissionens behandling af hans klage og navnlig med dens fortolkning af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF. Han hævder, at Kommissionens omfattende fortolkning af artikel 9, stk. 3, giver medlemsstaterne ret til at undlade at anvende primær fællesskabsret. Klageren mener, at Kommissionens fortolkning er i strid med og ikke tager behørigt hensyn til EF-traktatens generelle principper om det indre marked og beskatning, ADR-aftalen og direktiv 94/55/EØF.

Klageren hævder, at privat transport af fyringsolie ikke kan betragtes som "atypisk" i henhold til artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF, hvis transportformen opfylder sikkerhedskravene i direktiv 94/55/EØF og er almindeligt anvendt til privat transport i en anden medlemsstat, i dette tilfælde Finland.

Klageren hævder, at Kommissionen ved behandlingen af hans artikel 226-klage mod Sverige undlod at tage hensyn til al relevant fællesskabslovgivning og alle relevante internationale aftaler.

1.2 Kommissionen har gjort gældende, at den har behandlet klagen over de svenske myndigheder i overensstemmelse med de regler, der er bindende for den. Den forklarer, at klagen vedrørte de svenske myndigheders påståede tilsidesættelse af navnlig artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12, direktiv 94/55/EØF og ADR-aftalen. GD TAXUD meddelte klageren sine konklusioner vedrørende direktiv 92/12/EØF, at påstandene vedrørende direktiv 94/55/EØF og ADR-aftalen blev behandlet særskilt af GD TREN, og at disse påstande ikke påvirkede GD TAXUD's konklusioner vedrørende direktiv 92/12/EØF. GD TAXUD modtog ikke noget svar på sit brev, hvori klageren blev underrettet om, at det havde til hensigt at afslutte sagen.

Kommissionen anerkender, at hvis en klager hævder, at visse afledte retsakter er i strid med den primære ret (5), skal Kommissionen overveje dette argument, selv om afledt ret i praksis kun kan erklæres ulovlig i en sag ved Domstolen. I forbindelse med en artikel 226-klage kræver principperne om god forvaltningsskik ikke, at Kommissionen på eget initiativ undersøger, om visse afledte retsakter er i overensstemmelse med den primære ret. Fællesskabsinstitutionernes retsakter formodes at være lovlige, indtil de annulleres eller trækkes tilbage (6). Desuden baserede klageren ikke sin artikel 226-klage mod Sverige på den påståede ulovlighed af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF. Ulovlighedsaspektet blev kun nævnt i klagens sidste afsnit, hvor klageren anmodede Kommissionen om at gribe ind over for Sverige, eller han skulle anmode Domstolen om at annullere de relevante artikler i direktiv 92/12/EØF, da de ifølge de svenske myndigheder giver mulighed for en så omfattende fortolkning, at en afledt retsakt ugyldiggør virkningerne af visse primærretlige bestemmelser. Kommissionen forstod dette således, at den blot understregede betydningen af den påståede overtrædelse, dvs. de svenske myndigheders undladelse af at handle i overensstemmelse med direktivet. Kommissionen havde derfor ingen grund til at behandle ulovlighedsspørgsmålet.

1.3 Ombudsmanden minder om, at hans undersøgelse har til formål at fastslå, om Kommissionen i sin behandling af klagerens artikel 226-klage har handlet i overensstemmelse med de regler og principper, der er bindende for den, og inden for rammerne af dens retlige beføjelser.

1.4 Ombudsmanden forstår det væsentlige i klagerens bekymring således, at Kommissionen ved analysen af den svenske lovgivnings overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF undlod at undersøge, om artikel 9, stk. 3, og Sveriges fortolkning heraf var i overensstemmelse med anden fællesskabslovgivning. Klagerens bekymring indebærer enten, at artikel 9, stk. 3, er ulovlig, eller at Kommissionens fortolkning heraf er forkert.

1.5 Med hensyn til den mulige ulovlighed af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF noterer Ombudsmanden sig Kommissionens forklaring om, at den ikke havde nogen grund til at behandle dette spørgsmål i sin behandling af artikel 226-klagen, fordi klageren ikke baserede sin klage på bestemmelsens påståede ulovlighed, men på Sveriges påståede manglende overholdelse af den. Ombudsmanden noterer sig også Kommissionens forklaring om, at den forstod klagerens erklæring om, at hvis Kommissionen ikke skulle gribe ind over for de svenske myndigheders omfattende fortolkning af de relevante artikler i direktivet, ville han være nødt til at anmode retten om at annullere artiklerne som et forsøg på at understrege betydningen af den påståede overtrædelse. Ombudsmanden finder Kommissionens forklaringer, som klageren ikke har stillet spørgsmålstegn ved, rimelige.

Ombudsmanden bemærker endvidere, at klageren ikke reagerede på Kommissionens skrivelse med forslag om at afslutte sagen, selv om skrivelsen ikke behandlede spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 92/12/EØF, og navnlig artikel 9, stk. 3, var i overensstemmelse med anden fællesskabslovgivning.

Ombudsmanden minder desuden om, at formålet med artikel 226-proceduren er at sikre, at medlemsstaten opfylder sine forpligtelser i henhold til traktaten. Ombudsmanden finder intet i forbindelse med den foreliggende artikel 226-klage, der burde have fået Kommissionen til at behandle spørgsmålet om lovligheden af de relevante bestemmelser i direktivet.

1.6 Med hensyn til den muligvis ukorrekte fortolkning af artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF noterer Ombudsmanden sig Kommissionens analyse som fremlagt i dens brev af 12. december 2003 til klageren. I sit brev henviser Kommissionen til artikel 9, stk. 3, og bemærker sin udtrykkelige forklaring om, at "atypisk transport" betyder transport af flydende varmeprodukter på anden måde end ved hjælp af tankskibe, der anvendes på vegne af professionelle forhandlere. Kommissionen har endvidere anført, at fyringsolie, der transporteres med andre midler end dem, der er omhandlet i artikel 9, stk. 3, ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 8, hvorefter punktafgifter på varer, som privatpersoner anskaffer til eget brug, og som de selv transporterer, opkræves i den medlemsstat, hvor varerne anskaffes. Da artikel 8 ikke finder anvendelse på privat transport af fyringsolie med atypiske transportformer, skal denne transport være omfattet af en anden ordning, nemlig direktivets artikel 7. Kommissionen finder derfor, at de svenske myndigheder i den situation, som klageren beskriver i sin artikel 226-klage, har ret til at opkræve punktafgift af fyringsolien og sikre, at kravene i artikel 7 i direktiv 92/12/EØF er opfyldt, hvilket f.eks. betyder, at transporten skal være omfattet af ledsagedokumenter.

Ombudsmanden finder Kommissionens analyse af de svenske myndigheders fortolkning af sagen rimelig. Ombudsmanden finder desuden ingen beviser til støtte for klagerens argument om, at transportformer, der er almindeligt anvendt i en anden medlemsstat og opfylder sikkerhedskravene i direktiv 94/55/EØF, ikke kan betragtes som atypiske i henhold til artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF.

Med hensyn til klagerens argument i sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse om, at artikel 9, stk. 3, i direktiv 92/12/EØF skal fortolkes i overensstemmelse med principperne om proportionalitet og ikke-forskelsbehandling, finder Ombudsmanden ingen beviser for, at Kommissionens fortolkning af artikel 9, stk. 3, er uforholdsmæssig eller diskriminerende.

Det skal dog bemærkes, at De Europæiske Fællesskabers Domstol er den øverste myndighed med hensyn til fortolkningen af fællesskabslovgivningen.

1.7 På grundlag af ovenstående er Ombudsmanden af den opfattelse, at Kommissionen handlede i overensstemmelse med de regler og principper, der er bindende for den, og inden for rammerne af dens retlige beføjelser, når den behandlede klagerens overtrædelsesklage. Ombudsmanden finder derfor ikke, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser.

2 Klagerens påstand

2.1 Klageren hævder, at Kommissionen bør analysere direktiv 92/12/EØF i lyset af al relevant fællesskabslovgivning og alle relevante internationale aftaler. Ombudsmanden forstår klagerens påstand som en anmodning til Kommissionen om i en bredere retlig sammenhæng at undersøge situationen i Sverige med hensyn til privat transport af fyringsolie købt i Finland. På grundlag af konklusionerne i punkt 1.7 ovenfor finder Ombudsmanden imidlertid ingen grund til at forfølge klagerens påstand inden for rammerne af denne undersøgelse.

2.2 Ombudsmanden påpeger, at klageren har mulighed for at indgive en ny klage til Kommissionen, der udtrykkeligt er baseret på, at den nuværende situation i Sverige er uforenelig med principperne i EF-traktaten.

3 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Kommissionens side. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Kommissionens formand vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) I henhold til EF-traktatens artikel 226 kan Kommissionen anlægge sag mod en medlemsstat for overtrædelse af fællesskabsretten. Enhver kan indgive en klage (en "artikel 226-klage") til Kommissionen over en medlemsstat over enhver statslig foranstaltning eller administrativ praksis, som vedkommende anser for uforenelig med fællesskabsretten.

(2) EFT 2002, C 244, s. 5.

(3) Findes på: http://www.europa.eu/comm/secretariat_general/code/index_en.htm

(4) Se sag C-245/92, Chemie Linz GmbH mod Kommissionen, Sml. 1999 I, s. 4643, præmis 93.

(5) Ombudsmanden bemærker, at den primære ret er traktaterne, og at den afledte ret, som er baseret på traktaterne, f.eks. omfatter direktiver og afgørelser. Sekundær lovgivning skal være i overensstemmelse med de generelle retsprincipper, der er fastlagt i Domstolens retspraksis.

(6) Se sag C-245/92, Chemie Linz GmbH mod Kommissionen, Sml. 1999 I, s. 4643, præmis 93.