Baggrunden for klagen

1. Når personer, der søger asyl, ankommer til EU, skal medlemsstaterne give dem "modtagelsesforhold". Disse omfatter mad, tøj, indkvartering samt adgang til sundhedspleje og uddannelse for mindreårige. I overensstemmelse med Genèvekonventionen fra 1951 [1] spiller modtagelsesforholdene en afgørende rolle med hensyn til at sikre, at flygtninge har adgang til værdige levevilkår.

2. I de senere år har både civilsamfundet og internationale organisationer udtrykt bekymring over modtagelsesforholdene i migrationsstyringsfaciliteterne i Cypern. I 2024 beskrev Europarådets antitorturkomité levevilkårene i en af disse faciliteter som "en krænkelse af den menneskelige værdighed [som] kan udgøre umenneskelig og nedværdigende behandling".[2]

3. Den Europæiske Unions Asylagentur (EUAA) er til stede i Cypern, hvor det yder støtte til de nationale myndigheder med henblik på at forbedre modtagelsesforholdene i overensstemmelse med EU's asyllovgivning.

4. I september 2023 anmodede klageren, en journalist, om aktindsigt [3] i dokumenter i EUAA's besiddelse i forbindelse med migrationsstyrings- og modtagelsescentre i Cypern. Anmodningen omfattede "alle mødereferater og/eller andre dokumenter, som EUAA var i besiddelse af, og al korrespondance (herunder, men ikke begrænset til, rapporter, breve, e-mails, mødereferater og eventuelle bilag), der blev udvekslet mellem repræsentanter for EUAA og repræsentanter for [Europa-Kommissionens] GD for Migration og Indre Anliggender (HOME) (herunder kabinetsembedsmænd) vedrørende, relateret til eller nævnt første modtagelse og modtagelsesforhold i eksisterende og kommende migrationsmodtagelsescentre på Cypern – herunder Limnes, Pournara First Reception Centre og Kofinou Reception Centre". Anmodningen omfattede perioden mellem den 1. februar 2023 og den 12. september 2023.

5. Da EUAA ikke havde svaret inden for den frist, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, anmodede klageren i januar 2024 EUAA om at gennemgå det implicitte afslag på aktindsigt (ved at indgive en "genfremsat begæring").

6. I sit svar identificerede EUAA 76 dokumenter som værende omfattet af anvendelsesområdet for anmodningen om aktindsigt, hvoraf langt de fleste var e-mailudvekslinger, der involverede Europa-Kommissionen, samt deres bilag. EUAA gav afslag på aktindsigt i alle dokumenter på nær to, som den gav bred delvis aktindsigt i, idet den kun redigerede personoplysninger. EUAA afslog at give aktindsigt i de øvrige 74 dokumenter under henvisning til behovet for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed [4], personoplysninger [5] og EUAA's beslutningstagning (både igangværende og afsluttet)[6].

7. Klageren var utilfreds med, hvordan EUAA havde behandlet hendes anmodning om aktindsigt, og med resultatet heraf og henvendte sig til Ombudsmanden i april 2024.

Undersøgelsen

8. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af EUAA's afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter på grundlag af behovet for at beskytte den offentlige sikkerhed og dens beslutningstagning. Sletningen af personoplysninger blev ikke anfægtet af klageren og var derfor ikke en del af undersøgelsen.

9. I løbet af undersøgelsen undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold de 74 omtvistede dokumenter [7], som bestod af:

i. ni e-mailudvekslinger mellem EUAA og Kommissionen om modtagelse

ii) to udvekslinger mellem EUAA og Kommissionen om et kommissionsbesøg

iii. tre andre e-mail-meddelelser;

iv. 27 e-mails modtaget fra Kommissionen

v. 33 e-mails sendt til Kommissionen

10. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte også bemærkningerne fra tredjeparterne, som EUAA havde hørt om anmodningen om aktindsigt. Desuden modtog Ombudsmanden i løbet af undersøgelsen EUAA's svar på klagen.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

11. Klageren hævdede, at EUAA havde anvendt undtagelserne fra aktindsigt for bredt og ikke havde påvist de risici, som (delvis) offentliggørelse ville udgøre for de påberåbte beskyttede interesser. Med hensyn til beskyttelsen af beslutningstagningen var klageren endvidere af den opfattelse, at der var en mere tungtvejende offentlig interesse i at offentliggøre dokumenterne, nemlig behovet for at sikre gennemsigtighed med hensyn til EU-finansierede migrationsstyringsaktiviteter i Cypern. Hun anførte, at dette navnlig var tilfældet på grund af påstandene om krænkelser af rettighederne i disse faciliteter og i lyset af Cyperns samarbejde med Grækenland om spørgsmålet, som efter hendes opfattelse gav anledning til yderligere betænkeligheder med hensyn til potentielle spørgsmål om grundlæggende rettigheder og opfordrede til endnu større gennemsigtighed over for EU-borgerne. Endelig hævdede klageren, at EUAA ikke havde givet delvis aktindsigt i dokumenterne af hovedsagelig administrative grunde, og at en sådan øvelse angiveligt udgjorde en uforholdsmæssig stor administrativ byrde.

12. EUAA gjorde gældende, at det ikke var muligt at give aktindsigt i de omtvistede dokumenter uden at bringe beskyttelsen af den offentlige sikkerhed og dens beslutningsproces i fare. Med hensyn til den offentlige sikkerhed forklarede EUAA specifikt, at 12 af de pågældende dokumenter indeholdt ikkeoffentlige oplysninger om et modtagelsescenters karakteristika, herunder oplysninger fra tredjeparter. Deres offentliggørelse ville både udgøre en fysisk sikkerhedsrisiko og bringe samarbejdet mellem EUAA og disse tredjeparter i fare, hvilket igen i alvorlig grad ville hæmme EUAA's aktiviteter i Cypern. Med hensyn til sin beslutningstagning forklarede EUAA, at alle 74 dokumenter indeholdt oplysninger og udvekslinger af foreløbig karakter, og at det efter de høringer, den havde gennemført med tredjeparter, var blevet klart, at hvis agenturet afslørede sådanne uformelle udvekslinger, ville der være en alvorlig risiko for, at de berørte tredjeparters personale ville ophøre med at fremsætte deres synspunkter over for EUAA. Dette vil mindske informationsstrømmen til EUAA og have en alvorlig negativ indvirkning på EUAA's overordnede funktion.

13.  EUAA anerkendte, at der er en generel offentlig interesse i spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder, migrationsstyring og modtagelse. Den understregede imidlertid, at dette ikke betyder, at der automatisk er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af alle dokumenter vedrørende disse spørgsmål. I dette tilfælde bemærkede EUAA, at ikke alle de identificerede dokumenter direkte omhandlede disse spørgsmål. Agenturet fandt endvidere, at klageren ikke i tilstrækkelig grad havde underbygget sine argumenter med hensyn til den tungtvejende karakter af den pågældende offentlige interesse. Retten konkluderede, at eftersom de omtvistede dokumenter ikke var af endelig karakter, syntes udbredelsen heraf ikke at tjene nogen særlig åbenlys offentlig interesse.

14. Med hensyn til delvis aktindsigt hævdede EUAA, at selv i det teoretiske scenario, hvor der kunne gives meget begrænset aktindsigt, ville dokumenterne blive gjort meningsløse på grund af mængden af nødvendige redigeringer. I sit svar på klagen tilføjede EUAA, at (u)proportionaliteten af den administrative byrde, der opstår som følge af delvis fremlæggelse af oplysninger i sådanne tilfælde, bør vurderes i lyset af de forholdsvis begrænsede ressourcer, som EU-agenturerne har.

15. Endelig undskyldte EUAA over for klageren for den forsinkede behandling af hendes anmodning om aktindsigt. 

Ombudsmandens forslag til en løsning

16. På grundlag af aktindsigten var Ombudsmanden ikke overbevist om, at de to undtagelser fra aktindsigt, som EUAA havde påberåbt sig, omfattede alle de omtvistede dokumenter. Hun mente således, at EUAA burde give bred aktindsigt i disse dokumenter.

17. Med hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed fandt Ombudsmanden nærmere bestemt, at med undtagelse af ét dokument [8] syntes de fleste af oplysningerne i dokumenterne både at være generelle og i vid udstrækning allerede tilgængelige for offentligheden, meget ofte på EUAA's eget websted. Det var således uklart, hvordan offentliggørelsen af disse dokumenter kunne udgøre en risiko for den offentlige sikkerhed.

18. Med hensyn til beskyttelsen af beslutningstagningen mindede Ombudsmanden om, at den foreløbige karakter af et dokument som sådan ikke er tilstrækkelig til at begrunde, at det ikke udleveres. Ethvert afslag på aktindsigt skal snarere være baseret på dokumentets specifikke indhold. På samme måde udelukker et dokuments ikke-endelige karakter heller ikke, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

19. Ombudsmanden gentog sin bemærkning om, at nogle af de omtvistede dokumenter i denne sag indeholdt elementer, som EUAA allerede havde givet aktindsigt i på forskellige måder. Mere generelt syntes de fleste af oplysningerne i dokumenterne at være generiske, kendte for offentligheden og/eller sandsynligvis forældede. Ombudsmanden fandt derfor argumentet om, at de ansatte ville ophøre med at have disse udvekslinger, usandsynligt, hvis de vidste, at de kunne videregives. Det var derfor uklart, hvordan udbredelsen af langt de fleste af disse dokumenter kunne være til alvorlig skade for EUAA's beslutningstagning.

20. Endelig var Ombudsmanden ikke enig i, at klagerens argumenter til fordel for en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen var for generelle. Ombudsmanden understregede Europarådets antitorturkomités konklusioner, den absolutte karakter af forbuddet mod umenneskelig og nedværdigende behandling, civilsamfundets vanskeligheder med at overvåge situationen i cypriotiske faciliteter og - sidst, men ikke mindst - det forhold, at disse faciliteter modtager EU-finansiering, og mente, at alt dette tydede på, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af alle dokumenter eller dele heraf, der ikke er omfattet af undtagelsen vedrørende den offentlige sikkerhed.

21. På grundlag af alt dette foreslog Ombudsmanden som en løsning [9], at EUAA skulle genoverveje sin afgørelse om denne anmodning om aktindsigt med henblik på at give betydeligt større aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

EUAA's svar og Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

22. I sit svar [10] indvilligede EUAA i at give klageren meget bred adgang til 64 ud af de 74 dokumenter, idet det kun redigerede personoplysninger og i ét dokument begrænsede oplysninger for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed.

23. Klageren var tilfreds med dette resultat og fremsatte ikke yderligere bemærkninger.

24. Ombudsmanden glæder sig over EUAA's positive svar på hendes forslag til en løsning og den brede adgang, som hun mener har løst klagen. Ombudsmanden værdsætter EUAA's konstruktive engagement i hele denne undersøgelse.

25. På denne baggrund afslutter Ombudsmanden sagen.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Den Europæiske Unions Asylagentur har accepteret Ombudsmandens forslag til en løsning ved at give klageren bred aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

Klageren og EUAA vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 21. februar 2025

[1] Findes på: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Rapport til Cyperns regering om det besøg i Cypern, som Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur og Umenneskelig eller Vanærende Behandling eller Straf aflagde den 9.-17. maj 2023, punkt 209, findes på: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] I henhold til forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[5] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[6] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[7] Under inspektionen og efter en anmodning om præcisering fra Ombudsmandens undersøgelseshold identificerede EUAA 14 yderligere dokumenter. EUAA foreslog at kontakte klageren vedrørende disse dokumenter og derefter vurdere dem inden for rammerne af en ny anmodning om aktindsigt. De 14 supplerende dokumenter er således ikke omfattet af denne undersøgelse.

[8] Dokument 56, som indeholdt et detaljeret kort over lejrens layout.

[9] Løsningsforslag findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Løsningssvar findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; corrigendum findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730