Baggrund

1. Nationale og regionale ombudsmænd i det europæiske netværk af ombudsmænd kan anmode Den Europæiske Ombudsmand om skriftlige svar på spørgsmål om EU-retten og fortolkningen heraf, herunder spørgsmål, der opstår i forbindelse med deres behandling af specifikke sager.

2. Den 9. december 2024 indgav ombudsmanden for det tysksprogede fællesskab i Belgien en sådan forespørgsel til Den Europæiske Ombudsmand. Forespørgslen vedrører fortolkningen af forordning 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger [1] for så vidt angår børneydelser.

3. Ombudsmanden for det tysksprogede fællesskab i Belgien har i flere år behandlet en sag vedrørende en familie, der modtog børnepenge fra Belgien og det tysksprogede fællesskab. Familien bor i Belgien, men faderen arbejder i Tyskland. Moderen var arbejdsløs og modtog arbejdsløshedsunderstøttelse i nogen tid i Belgien. Familien står nu over for en anmodning om tilbagebetaling af børneydelser, der er udbetalt for en periode på 18 måneder, fordi den relevante belgiske myndighed mener, at den fejlagtigt havde fastslået, at den var ansvarlig for børneydelserne, og at de i stedet skulle have været udbetalt af Tyskland.

4.  Forespørgslen havde således til formål at præcisere, hvilken medlemsstat der skal udbetale børneydelser i lignende grænseoverskridende situationer, og på hvilke betingelser medlemsstaterne kan inddrive midler fra familier, navnlig i situationer, hvor medlemsstaten selv fejlagtigt fastslog, at den var ansvarlig for at udbetale børneydelser.

Spørgsmålene til Kommissionen

5. På grundlag af forespørgslen stillede Ombudsmanden Kommissionen følgende spørgsmål:

1) Kan Kommissionen præcisere, hvilken medlemsstat der skal udbetale børnetilskud i en situation, hvor i) en familie bor i én medlemsstat (Belgien), hvor moderen har ret til arbejdsløshedsunderstøttelse, og ii) faderen arbejder i en anden medlemsstat (Tyskland)?

Kan moderens ydelser ved arbejdsløshed anses for »ret til ydelser i kraft af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed« som omhandlet i artikel 68, stk. 1, litra b), nr. i)[2], i forordning (EF) nr. 883/2004?

2) Da Tyskland kun accepterer at udbetale børnetilskud for de seks måneder, der går forud for ansøgningen, hvordan skal artikel 68, stk. 3, litra b),[3] i forordning (EF) nr. 883/2004 da anvendes, hvis en anden medlemsstat (Belgien) allerede har udbetalt ydelsen i mere end seks måneder (selv om Tyskland skulle have betalt)?

Hvilke konsekvenser har det for en eventuel inddrivelse fra myndighederne i den medlemsstat, der har udbetalt børnetilskud i mere end seks måneder (selv om en anden medlemsstat skulle have betalt) fra modtageren eller fra den medlemsstat, der skulle have betalt? Kan Belgien eller det tysksprogede fællesskab i Belgien søge om refusion fra Tyskland?

3) Tilbyder EU-retten, for så vidt som medlemsstaternes myndigheder gennemfører EU-retten og handler inden for dens anvendelsesområde, nogen yderligere beskyttelse til personer, der har modtaget børneydelser i længere perioder i god tro og pludselig står over for inddrivelseskrav baseret på det forhold, at medlemsstaternes myndigheder mener, at de fejlagtigt har bestemt, hvilken medlemsstat der skal betale - såsom beskyttelse af ejendom (artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder) og af erhvervede rettigheder, princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik?

Kommissionens svar

6. Som svar på det første spørgsmål anførte Kommissionen følgende:

• Den belgiske familieydelsesordning er en bopælsbaseret ordning, hvilket betyder, at alle børn, der er bosiddende i Belgien, har ret til familieydelser. Det tysksprogede fællesskab i Belgien har kompetence til at udbetale familieydelser til børn, der er bosat i det tysksprogede fællesskab.
• Artikel 68, stk. 1, i forordning 883/2004 indeholder specifikke prioritetsregler, når der ydes familieydelser for samme periode og for de samme børn i henhold til lovgivningen i mere end én medlemsstat, f.eks. fordi begge forældre arbejder i forskellige medlemsstater, eller fordi familien er bosat i en medlemsstat med en bopælsbaseret ordning, mens den arbejder i en anden medlemsstat.
• I henhold til disse prioritetsregler har en ret til en familieydelse, der er til rådighed på grundlag af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed, forrang for en ret, der er til rådighed på grundlag af modtagelse af en pension og en ret, der er til rådighed på grundlag af bopæl. I tilfælde af rettigheder, der er til rådighed i to medlemsstater på grundlag af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed, er den medlemsstat, hvor børnene er bosat, primært kompetent, forudsat at en af forældrene arbejder der (artikel 68, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning 883/2004).
• I henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning (EF) nr. 883/2004 [4] anses en person, der modtager en kontantydelse på grund af eller som følge af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed, for at udøve denne virksomhed. En person, der modtager arbejdsløshedsunderstøttelse, anses derfor for at udøve erhvervsmæssig virksomhed. Med henblik på anvendelsen af prioriteringsreglerne for udbetaling af familieydelser i henhold til artikel 68 i forordning (EF) nr. 883/2004 skal modtagelse af en arbejdsløshedsydelse derfor betragtes som en ret, der er til rådighed på grundlag af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed.
• På grundlag af de fremsendte oplysninger konkluderer Kommissionens Generaldirektorat for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, at:

1. Det tysksprogede fællesskab i Belgien, hvor familien er bosat, er således først og fremmest kompetent til at udbetale familieydelser for den periode, hvor børnenes mor modtager arbejdsløshedsunderstøttelse i Belgien.
2. I henhold til artikel 68, stk. 2, i forordning (EF) nr. 883/2004 [5] skal den subsidiært kompetente medlemsstat, i dette tilfælde Tyskland, udbetale et forskelsbetinget supplement, hvis størrelsen af de ydelser, der tilkendes i henhold til dens lovgivning, er højere end størrelsen af de familieydelser, der tilkendes af den primært kompetente medlemsstat.

7. Som svar på det andet spørgsmål anførte Kommissionen følgende:

• Det følger af besvarelsen af det første spørgsmål, nemlig at det tysksprogede fællesskab har hovedkompetencen med hensyn til udbetaling af familieydelser, at spørgsmålene om udbetaling og tilbagesøgning med tilbagevirkende kraft (tredje spørgsmål) ikke længere er relevante. For fuldstændighedens skyld gav Kommissionen imidlertid udtryk for sin holdning til dette spørgsmål.
• I henhold til artikel 68, stk. 3, i forordning 883/2004 skal en institution, der modtager en ansøgning om familieydelser, når den finder, at den ikke har prioriteret kompetence, straks videresende ansøgningen til den kompetente institution, hvis lovgivning finder prioriteret anvendelse. Sidstnævnte institution behandler denne ansøgning, som om den var indgivet direkte til den selv, og den dato, hvor ansøgningen blev indgivet til førstnævnte institution, anses for at være datoen for dens indgivelse til den institution, der har prioritet.
• Den 25. april 2024 afsagde Domstolen en dom [6], hvori den fastslog, at artikel 68, stk. 3, i forordning 883/2004 suppleres af artikel 81 [7]. Den henviste til sin tidligere retspraksis [8], hvori den fastslog, at "formålet med artikel 81 i forordning (EF) nr. 883/2004 er at lette vandrende arbejdstageres bevægelighed ved at forenkle de administrative formaliteter, som de skal overholde, i betragtning af kompleksiteten af de administrative procedurer, der findes i de forskellige medlemsstater, og at forhindre, at de berørte personer fratages deres rettigheder af rent formelle grunde"[9]. Domstolen fastslog endvidere, at "artikel 81 [...] finder anvendelse, når en vandrende arbejdstager indgiver en ansøgning om børnetilskud til myndighederne i en medlemsstat, som ikke har kompetence til at behandle ansøgningen i medfør af de lovvalgsregler, der er fastsat i denne forordning"[10].
• På grundlag af denne retspraksis er Kommissionens Generaldirektorat for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion af den opfattelse, at en institution med primær kompetence til udbetaling af familieydelser, som anvender national lovgivning, der begrænser udbetalingen med tilbagevirkende kraft til et begrænset antal måneder forud for indgivelsen af ansøgningen, såsom den pågældende tyske lovgivning, ikke kan anvende denne bestemmelse og dermed begrænse udbetalingen med tilbagevirkende kraft af familieydelser, når en institution i en anden medlemsstat har modtaget en ansøgning, som sidstnævnte ikke har primær kompetence til, for så vidt som alle de andre formelle og materielle betingelser, der er fastsat i den prioriterede medlemsstats lovgivning, er opfyldt.

8. Med hensyn til det tredje spørgsmål anførte Kommissionen følgende:

• Domstolen har fastslået, at artikel 68 i forordning (EF) nr. 883/2004 ikke giver en institution i en medlemsstat, hvis lovgivning ikke har forrang, mulighed for at kræve (delvis) refusion af ydelser, der er udbetalt i den pågældende medlemsstat, på grund af en ret til disse ydelser i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, der finder prioriteret anvendelse [11].
• Den medlemsstat, der uretmæssigt udbetalte familieydelser, fordi den fejlagtigt var af den opfattelse, at dens lovgivning fandt prioriteret anvendelse, kan kræve refusion af de uretmæssigt udbetalte familieydelser fra den institution, der har den primære kompetence i overensstemmelse med artikel 60, stk. 5 [12], i forordning 987/2009 [13].

9. Kommissionen konkluderede, at myndighederne i det tysksprogede fællesskab i Belgien efter dens opfattelse og i lyset af de fremlagte oplysninger er ansvarlige for at udbetale familieydelser til en familie, der er bosiddende på dens område, og hvor den ene forælder modtager arbejdsløshedsydelser i henhold til belgisk lovgivning, og den anden forælder udøver en erhvervsmæssig aktivitet i Tyskland.

Den Europæiske Ombudsmands konklusion

10. Ombudsmanden mener, at de spørgsmål, der rejses i forespørgslen, er blevet tilstrækkeligt afklaret. Ombudsmanden afslutter derfor forespørgslen.

Ombudsmanden for det tysksprogede fællesskab i Belgien og Kommissionen vil blive underrettet om denne rapport.

Rosita Hickey Forespørgselsdirektør

Strasbourg, den 20. marts 2025

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004R0883-20190731&qid=1736262044384

[2] Artikel 68, stk. 1, litra b), nr. i), bestemmer:

"1. Når der i samme periode og for de samme familiemedlemmer er fastsat ydelser i henhold til lovgivningen i mere end én medlemsstat, finder følgende prioritetsregler anvendelse:

b) i tilfælde af ydelser, der skal udbetales af mere end én medlemsstat på samme grundlag, fastlægges prioritetsrækkefølgen under henvisning til følgende subsidiære kriterier:

i) for så vidt angår rettigheder, der kan erhverves i kraft af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed: børnenes bopæl, forudsat at der er tale om en sådan aktivitet, og i givet fald det højeste ydelsesbeløb, der er fastsat i de modstridende lovgivninger. I sidstnævnte tilfælde fordeles udgifterne til ydelserne i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i gennemførelsesforordningen."

[3] Artikel 68, stk. 3, litra b), har følgende ordlyd:

"3. Såfremt en ansøgning om familieydelser i henhold til artikel 67 indgives til den kompetente institution i en medlemsstat, hvis lovgivning finder anvendelse, men ikke med prioritet i overensstemmelse med stk. 1 og 2 i nærværende artikel:

b) den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning finder prioriteret anvendelse, behandler denne ansøgning, som om den var indgivet direkte til den selv, og den dato, hvor en sådan ansøgning blev indgivet til den første institution, betragtes som datoen for dens ansøgning til den prioriterede institution."

[4] Artikel 11, stk. 2, har følgende ordlyd:

"Ved anvendelsen af dette afsnit anses personer, der modtager kontantydelser som følge af eller som følge af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed, for at udøve den pågældende virksomhed. Dette gælder ikke for invalide-, alders- eller efterladtepensioner, pensioner i forbindelse med arbejdsulykker eller erhvervssygdomme eller kontantydelser ved sygdom, der dækker behandling i en ubegrænset periode."

[5] Artikel 68, stk. 2, har følgende ordlyd:

"I tilfælde af samtidig ret til ydelser tilkendes familieydelserne i overensstemmelse med den lovgivning, der er udpeget som prioriteret i henhold til stk. 1. Retten til familieydelser i medfør af anden eller andre modstridende lovgivninger suspenderes op til det beløb, der er fastsat i den første lovgivning, og der udbetales om nødvendigt et forskelsbetinget supplement for det beløb, der overstiger dette beløb. Et sådant forskelsbetinget supplement er imidlertid ikke nødvendigt for børn, der er bosat i en anden medlemsstat, når retten til den pågældende ydelse udelukkende er baseret på bopæl."

[6] Domstolens dom af 25. april 2024, L mod Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=285191&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20149469

[7] Artikel 81 har følgende ordlyd:

"Enhver anmodning, erklæring eller klage, som i henhold til en medlemsstats lovgivning skulle have været indgivet inden for en bestemt frist til en myndighed, institution eller ret i den pågældende medlemsstat, antages til behandling, hvis den inden for samme frist indgives til en tilsvarende myndighed, institution eller ret i en anden medlemsstat. I så fald videresender den myndighed, institution eller domstol, der modtager anmodningen, erklæringen eller klagen, den straks til den kompetente myndighed, institution eller domstol i førstnævnte medlemsstat, enten direkte eller gennem de kompetente myndigheder i de berørte medlemsstater. Den dato, hvor sådanne krav, erklæringer eller klager blev indgivet til myndigheden, institutionen eller domstolen i den anden medlemsstat, betragtes som den dato, hvor de blev indgivet til den kompetente myndighed, institution eller domstol."

[8] Domstolens dom af 29. september 2022, FS mod Chief Appeals Officer m.fl., C-3/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=266564&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20153614

[9] Punkt 26.

[10] Punkt 27.

[11] Domstolens dom af 25. april 2024, L mod Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23. Domstolen udtalte:

"Artikel 68 i forordning ... 883/2004 [...] om koordinering af de sociale sikringsordninger, som fastsætter regler om fortrinsret i tilfælde af kumulation af familieydelser, skal fortolkes således, at selv om den ikke giver institutionen i en medlemsstat, hvis lovgivning ikke har fortrinsret [...], mulighed for at kræve delvis refusion af sådanne ydelser, der er udbetalt i denne medlemsstat, af den pågældende som følge af, at der foreligger en ret til disse ydelser i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, der finder prioriteret anvendelse, når der ikke er fastsat eller udbetalt familieydelser i denne anden medlemsstat, giver den ikke desto mindre denne institution mulighed for over for den institution, der har den primære kompetence, at kræve refusion af ydelser, der overstiger det beløb, som den er forpligtet til at tilbagebetale [...]"

[12] Artikel 60, stk. 5, har følgende ordlyd:

"Hvis den institution, der har udredt foreløbige ydelser, har udbetalt mere end det beløb, som den i sidste ende er ansvarlig for, kan den anmode den institution, der har det primære ansvar, om refusion af det overskydende beløb efter proceduren i artikel 73 i gennemførelsesforordningen."

[13] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R0987-20180101&qid=1740997969849