Baggrund

1. I marts 2023 iværksatte Ombudsmanden et strategisk initiativ om, hvordan Europa-Kommissionen håndterer sine ansattes arbejdsrejser, som (delvist) betales af tredjeparter.^[1] Initiativet kom som reaktion på afsløringer af, at generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat for Mobilitet og Transport (GD MOVE) ved ni lejligheder accepterede flyvninger på business class og hotel- og restaurationsbranchen på luksushoteller fra Qatars regering og en qatarsk statsejet enhed. Seks af disse rejser fandt sted, mens GD MOVE forhandlede om lufttransportaftalen mellem EU og Qatar [2].

2. Som svar på afsløringerne sagde Kommissionen, at den havde overvejet og udelukket potentielle interessekonflikter, fordi generaldirektøren ikke havde været involveret i forhandlingerne om lufttransportaftalen mellem EU og Qatar ^[3]. Kommissionen hævdede også, at de pågældende arbejdsrejser var godkendt og gennemført i overensstemmelse med de dengang gældende regler.

3. Den 7. marts 2023 udstedte Kommissionen instrukser vedrørende arbejdsrejser med bidrag fra tredjeparter for at undgå interessekonflikter i fremtiden og ajourfører effektivt de gældende regler [4]. Disse instrukser begrænser tredjeparters mulighed for at bidrage til arbejdsrejser til tilfælde, hvor der ved første øjekast ikke er nogen opfattelse af interessekonflikter. Ved afslutningen af ovennævnte strategiske initiativ i december 2023 konkluderede Ombudsmanden, at disse regler, hvis de anvendes omhyggeligt, vil forhindre tredjepartsbidrag til arbejdsrejser, der giver anledning til interessekonflikter.

4. Ud fra de statistiske oplysninger om arbejdsrejser, der fandt sted i 2021, 2022 og 2023, som Kommissionen delte med Ombudsmanden under hendes strategiske initiativ, blev det klart, at der var en række rejser, herunder på højeste niveau i Kommissionens ledelse, som omfattede bidrag fra tredjelande og private interesser.

5. På denne baggrund besluttede Ombudsmanden at indlede en undersøgelse på eget initiativ for at vurdere, om og hvordan Kommissionen afbødede eventuelle risici for interessekonflikter, der måtte være opstået.

Undersøgelsen

6. I løbet af undersøgelsen forelagde Kommissionen Ombudsmanden en liste over ledende medarbejderes arbejdsrejser, der fandt sted mellem den 1. januar 2021 og den 7. marts 2023, og for hvilke tredjeparter (herunder regeringer uden for EU eller andre private interesser [5]) dækkede (dele af) rejseomkostningerne [6] Kommissionen udpegede denne liste som fortrolig [7].

7. På grundlag af listen anmodede Ombudsmanden om at inspicere 28 sager vedrørende ledende medarbejderes arbejdsrejser [8] Hun anmodede også Kommissionen om at give en opdatering om revisionen af dens »vejledning om tjenesterejser«.

Argumenter fremsat af Kommissionen

8. I forbindelse med Ombudsmandens tidligere initiativ havde Kommissionen allerede fastsat de regler, der gælder for arbejdsrejser betalt med bidrag fra tredjeparter — før og efter den 7. marts 2023. De omfatter Kommissionens »Vejledning i tjenesterejser og godkendte rejser«^[9]; Kommissionens retningslinjer for gaver og hotel- og restaurationsbranchen ^[10] og EU's personalevedtægt ^[11] (se bilag).

9. Som svar på denne undersøgelse mindede Kommissionen om, at dens ansattes rejseudgifter som hovedregel næsten altid dækkes af EU-budgettet. Under særlige omstændigheder kan dele af disse udgifter dog dækkes af tredjeparter, navnlig arrangører af arrangementer, som den ansatte deltager i, når vedkommende rejser i arbejdsøjemed. Dette er fastsat i "Vejledning til tjenesterejser".

10. Kommissionen understregede, at accept af bidrag fra tredjeparter hovedsagelig sker af diplomatiske grunde eller af hensyn til høflighed og angives som en del af »tjenesterejseordren« og »omkostningsopgørelsen« af den ansatte, der rejser i arbejdsøjemed. Både tjenesterejseordren og omkostningsopgørelsen underskrives af de hierarkiske overordnede og er derfor underlagt en "to par øjne"-kontrol. Både den ansatte, der rejser i arbejdsøjemed, og den hierarkiske overordnede skal bekræfte, at der ikke er nogen interessekonflikt, når de accepterer et sådant tredjepartsbidrag. Kommissionen mindede om, at antallet af arbejdsrejser med bidrag fra tredjeparter udgør en meget lille del af alle forretningsrejser, der foretages af Kommissionens personale.

11. Kommissionen forklarede, at selv om generaldirektørerne tidligere var i stand til at underskrive på deres egne arbejdsrejser, da de er ansvarlige for deres respektive tjenestegrenes budget, berører denne regel ikke den generelle forpligtelse til at oplyse om personlige interesser, der kan skade en tjenestemands uafhængighed. Mere generelt er de ansatte i tvivlstilfælde forpligtet til at indhente en udtalelse fra det politiske niveau på grundlag af den horisontale regel om undgåelse af interessekonflikter, der er fastsat i EU's personalevedtægt.

12. Kommissionen mindede også om, at den den 7. marts 2023 ajourførte sine regler for arbejdsrejser med øjeblikkelig virkning for at sikre overholdelse af princippet om to par øjne på hvert niveau, herunder for generaldirektører og kontorchefer, med henblik på at fjerne ikke blot enhver reel eller potentiel interessekonflikt, men også enhver opfattelse heraf.

13. I den forbindelse præciseres det i de ajourførte regler, at generaldirektører eller ledere af tjenestegrene ikke længere selvstændigt kan tillade deres arbejdsrejser med bidrag fra tredjeparter. I stedet skal de godkendes af den ansvarlige kommissærs kabinetschef.

14. De ajourførte regler præciserer yderligere, at tredjeparter, der kan bidrage til Kommissionens ansattes arbejdsrejser, er begrænset til EU-medlemsstaternes myndigheder. EØS- og EFTA-landenes myndigheder internationale organisationer (FN) eller fora (G7/G20) offentlige eller private universiteter, når missionen udføres til akademiske formål.

15. Kommissionen er som sådan af den opfattelse, at arbejdsrejser, hvor tredjeparter dækker udgifter, fremover i princippet ikke bør give anledning til risiko for interessekonflikter eller opfattelsen heraf. Kommissionen dækker de udgifter til deres medarbejderes arbejdsrejser, der anses for nødvendige, og som organiseres af enheder, der ikke er opført på ovennævnte liste.

Ombudsmandens vurdering

16. Ombudsmandens undersøgelse undersøgte en stikprøve på 28 arbejdsrejser for ledende medarbejdere i Kommissionen, som tredjeparter bidrog til. Alle disse arbejdsrejser fandt sted, inden Kommissionen reviderede sine regler den 7. marts 2023. Ingen af disse tredjepartsbidrag ville være blevet tilladt i henhold til de nye regler, da bidrag ikke længere kan accepteres fra andre tredjeparter end EU-medlemsstaternes myndigheder, EØS- og EFTA-landenes myndigheder, internationale organisationer (FN) eller fora (G7/G20) samt offentlige eller private universiteter, når arbejdsrejsen udføres til akademiske formål.

17. De fleste af de undersøgte sager gav ikke anledning til interessekonflikter, som det var tilfældet for den tidligere generaldirektør, der var omtvistet i Ombudsmandens tidligere initiativ (se fodnote 1).

18. De resterende sager vedrørte de afsløringer, der gav anledning til det tidligere initiativ, men viste, at spørgsmålene havde et bredere anvendelsesområde. Da Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig har undersøgt sagen, og Den Europæiske Anklagemyndighed også undersøger sagen, er det ikke berettiget, at Ombudsmanden foretager yderligere undersøgelser af sagen.

19. Gennemgangen af de 28 sager viste også, at der var mangler i den måde, hvorpå Kommissionen registrerede sin vurdering af (potentielle) interessekonflikter, inden den godkendte arbejdsrejser, der delvist blev betalt af tredjeparter.

20. Navnlig indeholdt de undersøgte sagsakter ingen dokumentation for, at hverken den pågældende ansatte eller den overordnede havde foretaget en materiel vurdering af risikoen for (potentielle) interessekonflikter som følge af tredjepartsbidraget. Næsten alle de pågældende arbejdsrejsearrangementer indeholdt en erklæring om, at der enten ikke var nogen interessekonflikter, eller at eventuelle identificerede interessekonflikter ikke ville underminere Kommissionens uafhængighed [12]. Erklæringerne indeholdt imidlertid ingen indholdsmæssig vurdering med angivelse af årsagerne til, at der ikke blev identificeret interessekonflikter, der ville underminere Kommissionens uafhængighed.

21. Der var også en række tilfælde, hvor den dokumentation, som Kommissionen havde fremlagt vedrørende erklæringen om potentielle interessekonflikter, ikke omfattede den hierarkiske overordnedes underskrift. I flere tilfælde blev der ikke registreret nogen oplysninger i tjenesterejseordren eller i udgiftsopgørelsen om arten eller værdien af tredjepartens bidrag (f.eks. rejser, indkvartering, hotel- og restaurationsbranchen).

22. Som bemærket ovenfor er de typer bidrag fra tredjeparter, som Ombudsmanden så i sin inspektion, ikke længere tilladt, men Ombudsmanden er af den opfattelse, at hendes ovennævnte bemærkninger stadig er relevante i henhold til Kommissionens ajourførte regler. Selv om det er mindre sandsynligt, er det ikke udelukket, at bidrag til arbejdsrejser fra nationale myndigheder i EU-medlemsstaterne, Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller Det Europæiske Frihandelsområde og internationale organisationer og offentlige eller private universiteter kan give anledning til risiko for interessekonflikter. I sådanne tilfælde bør Kommissionen sikre, at dens indholdsmæssige vurdering af sådanne risici registreres korrekt, inden den godkender det pågældende bidrag. Ombudsmanden vil fremsætte to forslag til forbedringer med henblik herpå.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Ingen yderligere undersøgelser er berettigede.

Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Forslag til forbedringer

1. For at muliggøre kontrol af vurderingerne af risikoen for interessekonflikter i forbindelse med sine ansattes arbejdsrejser bør Kommissionen registrere sin substansvurdering.

2. Kommissionen bør sikre, at arten og værdien af tredjepartsbidrag til arbejdsrejser registreres tilstrækkeligt i "tjenesterejseordren" og "opgørelsen over udgifter til tjenesterejser", og at alle tilladelser gives på det relevante niveau.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 10. januar 2025

Bilag - Regler for arbejdsrejser betalt af tredjemand

Vejledning til tjenesterejser

Ifølge vejledningen var accepten af tredjepartsbidrag til missioner hovedsagelig til diplomatisk brug eller høflighedsbrug. Tjenesterejseudgifter kan kun betales af tredjeparter til ansatte, hvis den ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede (f.eks. et GD) vurderer, at en sådan betaling ikke vil medføre risiko for interessekonflikter. Bidrag fra tredjeparter skal angives som en del af tjenesterejseordren og udgiftsopgørelsen. Både den, der udfører missionen, og den hierarkiske overordnede skal bekræfte, at der ikke foreligger interessekonflikter, når de accepterer sådanne bidrag fra tredjeparter. Vurderingen af interessekonflikter skal foretages på forhånd, inden tjenesterejseordren blev valideret.

I tilfælde, hvor en generaldirektør eller en kontorchef var den person, der udførte missionen, var vurderingen af interessekonflikter først og fremmest baseret på deres sunde dømmekraft, baseret på deres erfaring og som en del af deres ansvar. I tilfælde af tvivl om en potentiel interessekonflikt burde de imidlertid have indhentet en udtalelse fra det politiske niveau og/eller Kommissionens centrale etiske tjeneste [13].

Retningslinjer for gaver og gæstfrihed

I henhold til retningslinjerne defineres en gave som et pengebeløb eller en fysisk genstand eller muligheden for at deltage gratis i begivenheder, der er åbne for offentligheden eller af privat karakter, kun er tilgængelige mod betaling og repræsenterer en vis værdi (f.eks. gratis billetter til sportsbegivenheder, koncerter, teater, konferencer osv.) eller enhver anden fordel med en økonomisk værdi såsom transportomkostninger.

Gæstfrihed defineres som et tilbud om mad, drikke, indkvartering og/eller underholdning fra enhver kilde uden for institutionen, hvilket anses for at være en form for tjeneste. Tjenesterejseordren skal normalt omfatte alle forudsigelige tilbud om gæstfrihed, navnlig måltider, indkvartering og transport, baseret på tjenesterejseprogrammet. Når tjenesterejsen er godkendt, betragtes disse ikke som tilbud om gæstfrihed, da de udgør en del af udførelsen af hans opgaver i tjenestens interesse. Accepten af disse tilbud skal angives i udgiftsopgørelsen for tjenesterejsen.

Direkte gaver og gæstfrihed, der tilbydes EU-ansatte, og indirekte gaver eller gæstfrihed, der tilbydes til en tæt kontakt til den ansatte, f.eks. en ægtefælle), er omfattet. EU-ansatte bør ikke modtage direkte eller indirekte gaver eller gæstfrihed fra tredjeparter. Dette er mest tydeligt, når gaver tilbydes af tredjeparter, der er involveret i eller anmoder om officiel handling fra Kommissionens side, navnlig på et følsomt område, hvor den ansatte er, har været eller sandsynligvis vil være aktiv inden for en overskuelig fremtid. Alle sådanne gaver bør i princippet afvises.

Enhver situation, hvor modtagelse af en gave eller gæstfrihed kan føre til faktiske, potentielle eller opfattede interessekonflikter, skal undgås. Alle gaver, der medfører et pengebeløb, uanset beløbets størrelse, skal afvises.

Modtagelse af gaver eller gæstfrihed kan undtagelsesvis tillades, når det er klart, at det ikke bringer den ansattes objektivitet og uafhængighed i fare, eller at det ikke med rimelighed synes at være tilfældet, og at det ikke vil skade Kommissionens omdømme. Denne evaluering er først og fremmest baseret på en velfunderet vurdering fra den ansattes side og bekræftes derefter af deres hierarki i Kommissionen.

Visse faktorer kan indikere sandsynligheden for, at der kan udstedes en tilladelse, f.eks. når tilbuddet om en gave eller gæstfrihed har en lav værdi eller er rettet mod et stort antal personer. De samme faktorer er imidlertid også tegn på, hvornår en tilladelse kan afslås, f.eks. når tilbuddet om en gave eller gæstfrihed har en høj værdi eller er rettet til en enkelt medarbejder.

Andre faktorer, der bør være retningsgivende for analysen fra sag til sag for at afgøre, om en gave eller gæstfrihed kan gives, omfatter, men er ikke nødvendigvis begrænset til:

• arten af den kilde, der tilbyder gaven eller gæstfriheden (privat eller offentlig)
• tilsyneladende motiv bag tilbuddet om gaven eller gæstfriheden
• forbindelse mellem den enhed, der tilbyder gaven eller gæstfriheden, og Kommissionen (f.eks. udbudsprocedurer, sager, der undersøges, finansielle interesser)
• arten og den anslåede værdi af gaven eller gæstfriheden, herunder om der har været et eller flere tilbud fra samme kilde
• tilbuddets individuelle eller kollektive bestemmelsessted
• medarbejderens funktioner
• de forventede fordele for tjenesten ved den ansattes deltagelse i det pågældende arrangement.

Der bør også søges om tilladelse til gaver med en værdi fra 50 til 150 euro. Der gives ikke tilladelse til gaver til en værdi af over 150 EUR. En ansat, der tilbydes en sådan gave, bør informere sin hierarkiske overordnede, helst skriftligt, om, at gaven blev afvist. Værdien af gaver skal vurderes i god tro.

I tilfælde af tvivl om, hvorvidt et afslag på en gave ville være i strid med social, høflig eller diplomatisk sædvane eller på anden måde kunne medføre omdømmemæssige risici, bør sagen forelægges for Kommissionen, som derefter vil træffe afgørelse om et eventuelt afslag.

Personalevedtægten

Personalevedtægten ^[14] indeholder generelle forpligtelser, der gælder for alle EU-ansatte. I forbindelse med denne undersøgelse er artikel 11 særlig relevant, hvori det hedder, at "[e]n tjenestemand [må] ikke uden ansættelsesmyndighedens tilladelse fra nogen regering eller fra nogen anden kilde uden for den institution, han tilhører, modtage æresbevisninger, dekorationer, begunstigelser, gaver eller vederlag af nogen art, bortset fra ydelser præsteret før hans udnævnelse eller under tjenestefrihed i militærtjeneste eller anden national tjeneste og for denne tjeneste."

Hvis en EU-ansat handler i strid med artikel 11, kan vedkommende pålægges disciplinære sanktioner ^[15].

[1] Se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Forhandlingerne blev indledt i 2016 og afsluttet i 2019. På grund af tvisten mellem Spanien og Det Forenede Kongerige om Gibraltar lufthavn var det ikke muligt for EU at undertegne aftalen før den 18. oktober 2021. Se: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Se referatet af det 2452. møde i Kommissionen (den 29. marts 2023 i Bruxelles), som findes her: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Se side 19 og 20 i Kommissionens svar på det strategiske initiativ SI/2/2023/KR, som findes her: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Private interesser omfatter, men er ikke nødvendigvis begrænset til, virksomheder, organisationer og foreninger.

[6] Se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Anmodningen om aktindsigt, hvorigennem oplysningerne om de tjenesterejser, der er omhandlet i afsnittet "Baggrund", blev offentliggjort, dækkede perioden 2015-2021. Se: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Der er kun én mission, der overlapper med de sager, som Kommissionen har forelagt Ombudsmanden til kontrol.

[8] Se: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Inspektionsanmodningen blev præciseret af Kommissionen, og det blev aftalt at medtage "alle relevante dokumenter for at forstå Kommissionens procedure for godkendelse af de pågældende anmodninger om tjenesterejser [..], herunder Kommissionens vurdering af risikoen for interessekonflikter og godkendelse."

[9] C(2017)5323 Kommissionens afgørelse af 27.9.2017 om almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11, 12 og 13 i bilag VII til vedtægten for tjenestemænd (tjenesterejseudgifter) og om godkendte rejsevejledninger til tjenesterejser og godkendte rejser, som er vedlagt som bilag til Kommissionens svar til Ombudsmanden i forbindelse med det tidligere strategiske initiativ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (se bilag 3 og 4). En »tjenesterejse« er en arbejdsrejse væk fra tjenestestedet udelukkende i EU-institutionens interesse efter instruks fra en nærmeste leder. Den betales normalt over EU-budgettet. "Godkendt rejse" er på frivillig basis, væk fra tjenestestedet, primært i den ansattes interesse, men indebærer også en vis fordel for EU-institutionen.

[10] Meddelelse fra næstformand Maroš Šefčovič til Kommissionen om retningslinjer for gaver og gæstfrihed til personalet - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Jf.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] I erklæringen står der: "Ved at underskrive denne tjenesterejse erklærer den anvisningsberettigede at være blevet gjort opmærksom på, at denne tjenesterejse med udgifter betalt af arrangøren ikke udgør en potentiel interessekonflikt, eller, hvis dette er tilfældet, at dette ikke skader Kommissionens uafhængighed". Denne erklæring indgik i alle inspicerede sager, undtagen én.

[13] Baseret på den generelle regel om interessekonflikter som beskrevet i den etiske vejledning fra 2019 på side 5, 31 og 48.

[14] Se: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] I overensstemmelse med vedtægtens artikel 86 og bilag IX, se fodnote 25.