Strasbourg, den 9. juni 2004

Kære V.

Den 22. april 2003 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand vedrørende Europa-Kommissionens behandling af den klage, De havde indgivet den 14. februar 2001.

Den 30. juni 2003 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Kommissionen. Den 7. november 2003 fremsendte institutionen sin udtalelse, som jeg fremsendte til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Den 5. januar 2004 modtog jeg Deres bemærkninger.

For at undgå misforståelser er det vigtigt at minde om, at EF-traktaten kun giver Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at undersøge eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner og organer. Det fremgår udtrykkeligt af Den Europæiske Ombudsmands statut, at der ikke kan klages til ombudsmanden over handlinger foretaget af nogen anden myndighed eller person.

Ombudsmandens undersøgelser af denne klage har derfor været rettet mod at undersøge, om der har været fejl eller forsømmelser i Europa-Kommissionens aktiviteter.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Jeg undskylder for den tid, det har taget at behandle din klage.

Komplekset

Ifølge klageren er de relevante faktiske omstændigheder følgende:

Den 14. februar 2001 indgav klageren en klage til Europa-Kommissionen med påstand om, at ordningen vedrørende adgang til advokaterhvervet i Italien (1) er i strid med konkurrencereglerne som fastsat i traktaten om Den Europæiske Union. Den 20. marts 2001 modtog klageren et brev fra Kommissionens tjenestegrene, hvori han blev underrettet om, at hans klage var blevet overført til Generaldirektoratet for Konkurrence (GD COMP).

Ifølge klageren var den eneste meddelelse, han i mellemtiden havde modtaget fra Kommissionen, et foreløbigt svar, der blev sendt til ham den 10. maj 2001.

Den 7. februar 2003 skrev klageren derfor endnu et brev til Kommissionen og anmodede om at blive underrettet om situationen i hans sag. Den 31. marts 2003 svarede Kommissionen klageren. I sit svar henviste institutionen til skrivelsen af 10. maj 2001 og anførte, at det spørgsmål, som klageren havde rejst, vedrørte spørgsmål, der henhørte under de nationale myndigheders ansvarsområde, og at det ikke var muligt for Kommissionen at gribe ind.

I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at Kommissionen ikke havde foretaget en tilbundsgående undersøgelse af hans klage, og hævdede, at institutionen burde tage hans klage op til fornyet overvejelse.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse sammenfattede Kommissionen følgende punkter:

Den 14. februar 2001 klagede klageren til Kommissionen over de vanskeligheder, som personer, der ønskede at bestå eksamen for at få adgang til advokaterhvervet i Italien, stod over for. Ifølge klageren syntes disse vanskeligheder at være en konsekvens af, at autoriserede advokater har en interesse i at begrænse nye kollegers adgang til erhvervet og gør det ved at pålægge meget hårde test. Desuden og stadig ifølge klageren varierer chancerne for at bestå prøven meget afhængigt af det sted, hvor prøven afholdes.

I sin skrivelse af 10. maj 2001 meddelte Kommissionen klageren, at det spørgsmål, han havde rejst i sin skrivelse af 14. februar 2001, i princippet ikke var omfattet af konkurrencereglerne.

For så vidt angår den italienske situation er adgangen til advokaterhvervet lovreguleret og vedrører som et generelt princip ikke konkurrencereglerne. Efter klagerens yderligere skrivelse af 7. februar 2003, hvorved han havde anmodet om at blive underrettet om situationen i hans sag, svarede Kommissionen den 31. marts 2003 og bekræftede, hvad den havde anført i den tidligere skrivelse af 10. maj 2001, dvs. at en indgriben fra institutionens side ikke var mulig. Kommissionen havde altid besvaret klagerens skrivelser. Den fandt det imidlertid ikke nødvendigt at sende en formel afvisning af hans skrivelse.

Med hensyn til sagens realitet var det spørgsmål, som klageren rejste, velkendt af Kommissionen. Nærmere bestemt havde det været genstand for to andragender, som var blevet behandlet og allerede var blevet afsluttet af Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender (2), og en formel klage, registreret under referencen COMP 37713, som var blevet afsluttet i november 2002. Desuden behandlede De Europæiske Fællesskabers Domstol en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende et beslægtet emne.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger understregede klageren, at han kun takket være Ombudsmandens indgriben fik kendskab til, at Kommissionen ved sin skrivelse af 10. maj 2001 havde til hensigt at informere ham om, at den afsluttede hans sag. Han bekræftede imidlertid sit synspunkt om, at tonen i brevet i det mindste var vildledende. Desuden var det først i sin udtalelse til Ombudsmanden, at Kommissionen havde givet en forklaring på sin adfærd. Klageren var af den opfattelse, at Kommissionen havde haft mulighed for at give alle relevante oplysninger direkte til ham, og havde undladt at gøre dette.

Med hensyn til sagens realitet fastholdt klageren sin klage og nedlagde påstand om, at Ombudsmanden skulle pålægge Kommissionen at tage hans sag op til fornyet overvejelse.

Afgørelsen

1 Indledende bemærkninger

1.1 I sin klage, der blev indgivet til Kommissionen den 14. februar 2001, hævdede klageren, at lovgivningen om adgang til advokaterhvervet i Italien var i strid med fællesskabsrettens konkurrenceregler. Klageren henviste også til den påståede overtrædelse af Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (3), af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/5/EF af 16. februar 1998 om lettelse af adgangen til varig udøvelse af advokaterhvervet i en anden medlemsstat end den, hvor beskikkelsen er opnået (4), og af EF-traktatens artikel 3, 10, 12, 44, litra c), og 49.

1.2 Det fremgår af de dokumenter, der er fremsendt til Ombudsmanden, at Kommissionen opfattede denne klage således, at den kun vedrørte de fællesskabsretlige konkurrenceregler. Det ser endvidere ud til, at klageren ikke gjorde indsigelse mod denne fortolkning af sin klage.

Under disse omstændigheder er Ombudsmanden af den opfattelse, at det hverken er nødvendigt eller hensigtsmæssigt at udvide hans undersøgelser for at undersøge, om Kommissionen også burde have taget hensyn til andre bestemmelser i fællesskabsretten, som klageren nævner i sin klage, når den behandlede denne klage. Dette forhindrer imidlertid ikke klageren i at anmode Kommissionen om at behandle de øvrige punkter i klagen af 14. februar 2001, hvis han ønsker det.

1.3 Klageren nedlagde i sine bemærkninger påstand om, at Ombudsmanden skulle pålægge Kommissionen at tage hans sag op til fornyet overvejelse.

1.4 For at undgå eventuelle misforståelser skal det påpeges, at Ombudsmanden ikke har beføjelse til at udstede instrukser til institutionerne.

2 Europa-Kommissionens behandling af klagerens klage

2.1 Klageren hævdede, at Kommissionen ikke havde foretaget en tilbundsgående undersøgelse af den klage, han havde indgivet den 14. februar 2001.

2.2 Kommissionen anførte i sin udtalelse, at alle de skrivelser, som klageren havde sendt, var blevet besvaret hurtigt, og at den ikke havde fundet det nødvendigt at sende klageren en formel afvisning af hans klage.

2.3 Principper for god forvaltningsskik kræver, at en institution handler konsekvent. En af Kommissionens grundlæggende opgaver i dens rolle som "traktatens vogter" i henhold til EF-traktatens artikel 211 er at sikre, at fællesskabsretten anvendes korrekt i alle medlemsstaterne. Under udførelsen af sine opgaver undersøger Kommissionen mulige overtrædelser af fællesskabsretten, som den i vid udstrækning bliver opmærksom på som følge af borgernes klager.

For så vidt angår de procedureregler, som Kommissionen skal følge i sin behandling af borgernes formelle klager, blev de relevante kriterier fastsat af institutionen i dens svar til Ombudsmanden den 22. august 1997 inden for rammerne af Ombudsmandens undersøgelse på eget initiativ 303/97/PD (5) om administrative procedurer for behandling af klager over medlemsstaternes overtrædelser af fællesskabsretten samt i den forklarende note, der er vedlagt dens standardklageformular (6).

I sit svar på Ombudsmandens undersøgelse på eget initiativ påpegede Kommissionen følgende:

"[…] klager fra enkeltpersoner […] nyder godt af proceduremæssige garantier, som Kommissionen konstant har udviklet og forbedret […].

[..]Alle klager, der når frem til Kommissionen, registreres, og der gøres ingen undtagelser fra denne regel. Når Kommissionen har modtaget en klage, kvitterer den for modtagelsen pr. brev til klageren med et bilag, der forklarer detaljerne i overtrædelsesproceduren".

Den forklarende note, der er vedlagt Kommissionens klageformular, indeholder en detaljeret redegørelse for de proceduremæssige garantier, der følger af registreringen af en skrivelse som en klage:

"a) Når klagen er registreret i Kommissionens Generalsekretariat, tildeles den et officielt referencenummer. Klageren […] vil straks få tilsendt en kvittering med referencenummeret, som skal anføres i al korrespondance.

b) Hvis Kommissionens tjenestegrene henvender sig til myndighederne i de medlemsstater, som klagen er rettet imod, retter de sig efter klagerens valg i afsnit 15 i denne formular [fortrolighed].

c)Kommissionen vil bestræbe sig på at træffe afgørelse om substansen […] senest tolv måneder efter registreringen af klagen […].

d)Klageren vil på forhånd blive underrettet af den kompetente tjenestegren, hvis den påtænker at foreslå, at Kommissionen afslutter sagen. […]"

2.4 Ombudsmanden bemærker endvidere, at Kommissionen i sit svar af 20. marts 2001 henviste til klagerens skrivelse som en "klage". I den foreliggende sag undlod Kommissionen imidlertid at registrere klagerens skrivelse af 14. februar 2001 som en klage, selv om klageren i sin skrivelse havde gjort det klart, at han ønskede at indgive en klage.

2.5 Ved ikke at registrere det af klageren fremsendte brev som en klage har Kommissionen tilsidesat de proceduremæssige garantier, som institutionen selv havde indført for at sikre en korrekt procedure. Denne forsømmelse fra Kommissionens tjenestegrenes side udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Ombudsmanden fremsætter derfor en kritisk bemærkning nedenfor.

3 Klagerens påstand

3.1 Klageren hævdede, at Kommissionen burde tage hans klage op til fornyet overvejelse.

3.2 Kommissionen anførte i sin udtalelse, at adgangen til at udøve advokaterhvervet i Italien er lovreguleret og som et generelt princip ikke er omfattet af konkurrencereglerne.

3.3 Ifølge Domstolens faste praksis vedrører traktatens artikel 81 og 82 (tidligere artikel 85 og 86) som sådan kun virksomheders adfærd og ikke medlemsstaternes adfærd. Traktatens artikel 81 og 82 sammenholdt med artikel 10 (tidligere artikel 5) pålægger imidlertid medlemsstaterne ikke at indføre eller opretholde foranstaltninger, heller ikke af lovgivningsmæssig karakter, som kan ophæve den effektive virkning af de konkurrenceregler, der gælder for virksomhederne. Som Domstolen har fastslået, ville dette være tilfældet, hvis en medlemsstat krævede eller tilskyndede til indgåelse af aftaler i strid med artikel 81 eller forstærkede deres virkninger eller fratog sin egen lovgivning dens officielle karakter ved at uddelegere ansvaret for at træffe beslutninger om økonomisk intervention til private erhvervsdrivende (7).

3.4 Ombudsmanden mener, at klageren indtil videre ikke har forelagt Kommissionen dokumentation for, at disse betingelser er opfyldt. Kommissionens holdning forekommer derfor at være rimelig. Klageren har dog mulighed for at indgive en ny klage til Kommissionen, hvis han ønsker det.

4 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage er det nødvendigt at fremsætte følgende kritiske bemærkning:

Ved ikke at registrere skrivelsen fra klageren som en klage tilsidesatte Kommissionen de proceduremæssige garantier, som institutionen selv havde indført for at sikre en korrekt procedure. Denne forsømmelse fra Kommissionens tjenestegrenes side udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

På baggrund af ovenstående resultater (se punkt 3) finder Ombudsmanden, at det ikke er hensigtsmæssigt at finde en mindelig løsning på sagen. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Formanden for Europa-Kommissionen vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Bestemmelserne om adgang til og udøvelse af advokaterhvervet i Italien findes i kongeligt lovdekret nr. 1578 af 27. november 1933 om organisering af avvocato- og prokuratorerhvervene, som ophøjet til lov nr. 36 af 22. januar 1934 med senere ændringer. I henhold til de relevante bestemmelser skal enhver person, der afslutter den akademiske juridiske uddannelse, gennemføre en periode på to års praktikophold og bestå en eksamen for at få adgang til advokaterhvervet i Italien.

(2) Andragende nr. 606/99 af Giustina Angelillo og andragende nr. 797/99 af Michele Parravicini.

(3) EFT L 19 af 24.1.1989, s. 16-23.

(4) EFT L 77 af 14.3.1998, s. 36-43.

(5) Ombudsmandens afgørelse vedrørende undersøgelsen på eget initiativ kan findes på internettet på følgende adresse: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/970303.htm

(6) EFT C 119 af 30. april 1999, s. 5.

(7) Se sag C-267/86, Pascal Van Eycke mod ASPA NV, Sml. 1988, s. 4769; dom af 9. september 2003 i sag C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) mod Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato.