Strasbourg, den 28. november 2003

Kære X

Den 7. oktober 2002 indgav De en klage over Europa-Kommissionen vedrørende Kommissionens afslag på aktindsigt i to breve, som Irland havde sendt til Kommissionen i henhold til artikel 27, stk. 1, i sjette momsdirektiv, og i en meddelelse fra Irland i henhold til artikel 27, stk. 5, i nævnte direktiv.

Den 16. oktober 2002 videresendte Ombudsmanden klagen til formanden for Europa-Kommissionen.

I en e-mail af 16. oktober 2002 meddelte De Ombudsmanden, at De ønskede Deres klage behandlet fortroligt. Ombudsmanden underrettede Kommissionen herom den 18. oktober 2002.

Den 1. november 2002 fremsendte De en række dokumenter vedrørende Deres klage til Ombudsmanden. En kopi af dette brev og dets bilag blev fremsendt til Kommissionen den 13. november 2002.

Kommissionen afgav udtalelse den 9. januar 2003. Da denne udtalelse tilsyneladende kun vedrørte den første af Deres to påstande, anmodede Ombudsmanden ved skrivelse af 13. januar 2003 Kommissionen om en supplerende udtalelse om den anden påstand. De blev underrettet herom ved brev afsendt samme dag. Kommissionens første udtalelse blev også fremsendt til Dem ved denne lejlighed.

Den 29. januar 2003 sendte De endnu en e-mail til Ombudsmanden vedrørende Deres klage. Ombudsmanden videresendte denne meddelelse til Kommissionen den 10. februar 2003 og anmodede den om at behandle dens indhold i sin anden udtalelse.

Kommissionen afgav sin anden udtalelse den 27. februar 2003. Der blev fremsendt en berigtigelse den 4. marts 2003. Ombudsmanden fremsendte den anden udtalelse til Dem den 6. marts 2003 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Berigtigelsen blev fremsendt til Dem den 10. marts 2003.

Den 19. maj 2003 fremsendte De Deres bemærkninger til Kommissionens udtalelser.

Den 4. juni 2003 skrev jeg til Kommissionen for at anmode om yderligere oplysninger vedrørende Deres klage. Samme dag blev der også sendt en anmodning om oplysninger til Irlands Faste Repræsentation ved EU. En kopi af sidstnævnte anmodning blev sendt til den irske ombudsmand til orientering den 4. juni 2003.

Den 24. juli 2003 sendte Kommissionen sit svar på min anmodning om yderligere oplysninger. Jeg fremsendte dette svar til Dem den 4. september 2003 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger senest den 31. oktober 2003.

Den 8. september 2003 modtog jeg de irske myndigheders svar (dateret den 28. juli 2003) på min anmodning om oplysninger. Jeg fremsendte dette svar til Dem den 9. september 2003 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger senest den 31. oktober 2003.

Der ser ikke ud til at være modtaget bemærkninger fra Dem.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

Rådets sjette direktiv af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter – Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (1) (herefter »sjette direktiv«) fastsætter ensartede regler for merværdiafgiftspligtige transaktioner (moms). I henhold til direktivets artikel 27, stk. 1, kan Rådet dog med enstemmighed på forslag af Kommissionen give en medlemsstat tilladelse til at indføre særlige foranstaltninger, der fraviger bestemmelserne i dette direktiv, for at forenkle afgiftsopkrævningen eller for at undgå visse former for svig eller unddragelse. En medlemsstat, der ønsker at indføre sådanne foranstaltninger, underretter Kommissionen herom og giver Kommissionen alle relevante oplysninger (direktivets artikel 27, stk. 2). Direktivets artikel 27, stk. 5, bestemmer, at de medlemsstater, der pr. 1. januar 1977 anvendte sådanne særlige foranstaltninger, kunne opretholde dem, bl.a. på betingelse af, at de underrettede Kommissionen herom inden den 1. januar 1978.

Den 15. marts 2002 anmodede klageren, der er irsk statsborger, Kommissionen om aktindsigt i visse dokumenter i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (2). De ønskede dokumenter blev fremsendt den 19. juli 2002, bortset fra to skrivelser fra Irland til Kommissionen i henhold til sjette direktivs artikel 27, stk. 1, og en meddelelse fra Irland i henhold til direktivets artikel 27, stk. 5.

Klageren var af den opfattelse, at de relevante dokumenter dannede grundlag for Irlands anvendelse af en vis momslovgivning på ejendomstransaktioner i Irland, og at borgerne uden adgang til dem ikke kunne være sikre på, at den irske lovgivning var i overensstemmelse med det, som Irland havde anmodet om, og som Kommissionen havde godkendt. Ifølge klageren havde de irske skattemyndigheder nægtet at have kopier af de relevante dokumenter, da der var indgivet en anmodning om aktindsigt i henhold til den irske lov om informationsfrihed.

Den 19. juli 2002 meddelte Kommissionen klageren, at den i overensstemmelse med artikel 5 i beslutning 2001/937 ville høre de irske skattemyndigheder om, hvorvidt disse dokumenter kunne fremlægges. Den 12. august 2002 meddelte Kommissionen klageren, at der ikke kunne gives aktindsigt, da de irske skattemyndigheder havde anmodet om, at dokumenterne ikke blev udleveret. Kommissionen forklarede, at de irske myndigheder skulle høres, fordi de relevante dokumenter var blevet forelagt den, inden forordning (EF) nr. 1049/2001 trådte i kraft (3). Sagsøgerens genfremsatte begæring blev afslået af Kommissionen den 23. august 2003. I dette brev påpegede Kommissionen, at den ikke var i stand til at fremlægge de relevante dokumenter i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 har borgerne ret til aktindsigt i alle de dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, medmindre en af undtagelserne i forordningen finder anvendelse.

Artikel 4 ("Undtagelser") indeholder to hovedundtagelser. I henhold til artikel 4, stk. 1, skal der gives afslag på aktindsigt, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser eller privatlivets fred og den enkeltes integritet. Der gives også afslag på aktindsigt, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af flere andre interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, medmindre der er en mere tungtvejende interesse i udbredelse.

Artikel 4 indeholder også følgende bestemmelser:

"4) For så vidt angår dokumenter fra tredjepart hører institutionen tredjeparten med henblik på at vurdere, om en undtagelse i stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er klart, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres.

(5) En medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, der hidrører fra den pågældende medlemsstat, uden dens forudgående samtykke."

I henhold til forordningens artikel 19 fandt den anvendelse fra den 3. december 2001.

I henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1049/2001 tilpasser hver institution sin forretningsorden til bestemmelserne i nærværende forordning.

Ved afgørelse 2001/937/EF, EKSF, Euratom af 5. december 2001 om ændring af Kommissionens forretningsorden (4) vedtog Kommissionen detaljerede regler for Kommissionens anvendelse af forordning (EF) nr. 1049/2001 ("de detaljerede regler"). Disse regler er fastsat i et bilag, der skal tilføjes til Kommissionens forretningsorden. Artikel 5 ("Konsultationer") i gennemførelsesbestemmelserne bestemmer følgende:

Når Kommissionen modtager en begæring om aktindsigt i et dokument, som den er i besiddelse af, men som hidrører fra tredjemand, undersøger det generaldirektorat eller den tjenestegren, der er i besiddelse af dokumentet, om en af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse. (…).

(2) Hvis det generaldirektorat eller den tjenestegren, der ligger inde med dokumentet, efter denne undersøgelse finder, at der skal gives afslag på aktindsigt i dokumentet i henhold til en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001, sendes det negative svar til den, der har fremsat begæringen, uden høring af tredjemand.

(3) Det generaldirektorat eller den tjenestegren, der ligger inde med dokumentet, imødekommer begæringen uden at rådføre sig med ophavsmanden, hvis

a) det dokument, der anmodes om, allerede er blevet offentliggjort enten af dokumentets ophavsmand eller i henhold til forordningen eller lignende bestemmelser

b) en offentliggørelse eller en delvis offentliggørelse af dens indhold vil ikke åbenlyst berøre en af de interesser, der er omhandlet i forordning (EF) nr. 1049/2001.

(4) I alle andre tilfælde høres tredjepartsophavsmanden. Hvis begæringen om aktindsigt vedrører et dokument, der hidrører fra en medlemsstat, hører det generaldirektorat eller den tjenestegren, der ligger inde med dokumentet, navnlig den myndighed, hvorfra dokumentet hidrører, hvis:

a) dokumentet er fremsendt til Kommissionen inden den dato, fra hvilken forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse

b) medlemsstaten har anmodet Kommissionen om ikke at give aktindsigt i dokumentet uden dens forudgående samtykke, jf. artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001."

Klageren mente, at Kommissionen ikke havde overholdt ovennævnte regler ved at høre tredjepartsophavsmanden uden at have foretaget den undersøgelse, der er omhandlet i artikel 5, stk. 3, i gennemførelsesbestemmelserne. Han var af den opfattelse, at en høring af tredjepartsophavsmanden kun er påkrævet, hvis betingelserne i den nævnte bestemmelse ikke er opfyldt. I den forbindelse lagde klageren særlig vægt på ordlyden af artikel 5, stk. 4, i de detaljerede regler ("I alle de andre sager …").

Klageren mente ikke, at udbredelsen af dokumenterne ville skade nogen af de interesser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Han gjorde gældende, at forordning 1049/2001 ikke anså artikel 4, stk. 4, nr. 5, for at være et middel, hvormed medlemsstaterne kunne hindre aktindsigt i dokumenter, hvis udbredelse ikke skadede de interesser, der er fastsat i forordningens artikel 4, stk. 1 og 2.

I sin klage til Ombudsmanden fremsatte klageren således i det væsentlige følgende påstande:

(1) Kommissionen tilsidesatte procedurereglerne i beslutning 2001/937, da den besluttede at høre de irske myndigheder, inden den besluttede at give aktindsigt i de relevante dokumenter.

(2) Det var med urette, at Kommissionen afslog at give aktindsigt i de relevante dokumenter, da deres udbredelse ikke ville have skadet nogen af de interesser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001, og da forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke anså artikel 4, stk. 4, for et middel, hvorved medlemsstaterne kunne hindre aktindsigt i dokumenter, hvis udbredelse ikke skadede de interesser, der er omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 1 og 2.

Klageren hævdede, at Kommissionen derfor burde tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelser
Den første udtalelse

I sin første udtalelse fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

Forordning 1049/2001 behandler spørgsmålet om aktindsigt i tredjemands dokumenter på to måder: Artikel 4, stk. 4, omhandler standardtilfældet, mens artikel 4, stk. 5, fastsætter særlige regler for dokumenter, der hidrører fra medlemsstaterne.

Det generelle princip i artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1049/2001 er, at tredjepartsophavsmænd skal høres om udbredelsen af dokumenter, der hidrører fra dem, medmindre der ikke er nogen tvivl om, hvorvidt dokumentet bør udbredes eller ej. I beslutning 2001/937 opstillede Kommissionen visse kriterier for at afgøre, om et dokument skulle udleveres uden høring af ophavsmanden.

I henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001 har en medlemsstat ret til at anmode Kommissionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, der er sendt til Kommissionen uden dens samtykke. Denne bestemmelse gav kun mening, hvis medlemsstaten havde haft mulighed for at angive, om den var enig i udbredelsen af dens dokument eller ej.

Medmindre dokumentet allerede var blevet frigivet af den udstedende myndighed eller på anden måde var blevet offentliggjort i overensstemmelse med retlige bestemmelser, var Kommissionen derfor forpligtet til at høre de berørte nationale myndigheder, inden den besluttede at give aktindsigt i et dokument, der var modtaget fra en medlemsstat. Dette var især nødvendigt for så vidt angår dokumenter, der blev fremsendt til Kommissionen inden den dato, hvor forordning 1049/2001 trådte i kraft. På det tidspunkt, hvor medlemsstaterne havde fremsendt disse dokumenter til Kommissionen, overvejede de ikke muligheden for aktindsigt. De bør derfor høres, inden der træffes afgørelse om udlevering af sådanne dokumenter.

Kommissionen havde præciseret dette i artikel 5, stk. 4, litra b), i sine detaljerede regler.

På grundlag af ovenstående gav Kommissionen udtryk for den opfattelse, at den havde fulgt korrekte procedurer, og at den ikke blot havde været berettiget til at beslutte at høre de oprindelige nationale myndigheder, men at den endog havde været forpligtet hertil.

Den anden udtalelse

Da Kommissionens udtalelse tilsyneladende kun vedrørte den første af de to påstande, som klageren havde fremsat, anmodede Ombudsmanden Kommissionen om en supplerende udtalelse om den anden påstand. I denne anden udtalelse fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

Kommissionen havde været forpligtet til at høre de irske myndigheder. Hvis Kommissionen havde fundet, at udbredelsen ville være skadelig, ville den ikke have rådført sig med de irske myndigheder og ville have nægtet aktindsigt. Dette fulgte af artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og artikel 5, stk. 2, i de detaljerede regler. Det var netop, fordi Kommissionen havde overvejet muligheden for at udlevere dokumenterne, at den havde rådført sig med de nationale myndigheder.

Ved artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001 blev der indført en særlig regel i Fællesskabets gennemsigtighedsregler for en bestemt gruppe af "tredjeparter", nemlig medlemsstaterne. Hvis institutionerne havde mulighed for at tilsidesætte en medlemsstats anmodning om ikke at give aktindsigt i et dokument, ville der ikke være behov for en særlig bestemmelse om dokumenter, der hidrører fra medlemsstaterne, og artikel 4, stk. 5, ville være meningsløs.

Medlemsstaternes ret til at nægte institutionerne at udlevere dokumenter, der hidrører fra dem, havde ikke til formål at begrænse aktindsigten i dokumentet som sådan, men at begrænse aktindsigten i henhold til fællesskabsbestemmelserne. Formålet med denne begrænsning var at tage hensyn til dokumentets status i henhold til national lovgivning og politik og dermed undgå uoverensstemmelser mellem Fællesskabet og de forskellige nationale systemer for gennemsigtighed.

Dette standpunkt var også blevet indtaget af Kommissionen i sag T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH mod Kommissionen, som verserede for Retten i Første Instans.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger fastholdt klageren sin klage og fremsatte bl.a. følgende yderligere bemærkninger:

Artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001 bemyndigede kun medlemsstaterne til at fremsætte en anmodning. Der var intet, der tydede på, at de skulle have vetoret med hensyn til, om dokumenter kunne udleveres. En medlemsstat kan kun fremsætte en sådan anmodning, hvis udleveringen af et dokument kan berøre en af de interesser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Ordet "forudgående" i artikel 4, stk. 5, ville ikke være nødvendigt og ville faktisk være meningsløst, hvis Kommissionen skulle være forpligtet til at henvise alle dokumenter til medlemsstaterne for at få kendskab til deres ønsker i denne henseende.

Yderligere undersøgelser

Efter nøje overvejelse af Kommissionens udtalelser og klagerens bemærkninger viste det sig, at der var behov for yderligere undersøgelser.

Anmodninger om yderligere oplysninger

Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om at give mere specifikke oplysninger om, hvorvidt den fra de irske myndigheder havde opfordret til eller modtaget en forklaring på deres begrundelse for at afvise udbredelsen af dokumenterne.

I overensstemmelse med artikel 3, stk. 3, nr. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut (7) blev der også sendt en anmodning om oplysninger til de irske myndigheder. Sidstnævnte blev anmodet om 1) at redegøre for grundene til, at de fandt, at Kommissionen ikke burde udlevere de relevante dokumenter, og 2) at præcisere, om de var i besiddelse af kopier af de relevante dokumenter.

Kommissionens svar

I sit svar fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

De irske myndigheder havde ikke angivet grundene til deres modstand mod udbredelsen af de relevante dokumenter.

Artikel 4, stk. 4, fastsætter den generelle regel om, at en tredjemand skal høres, hvis det ikke er klart, om dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Artikel 4, stk. 5, indeholdt en særlig regel for medlemsstaterne. Denne bestemmelse stammer fra erklæring nº 35, der er knyttet til slutakten til Amsterdamtraktaten. Den afspejlede behovet for at forene Fællesskabets og de nationale regler om gennemsigtighed. En underordnelse af artikel 4, stk. 5, til artikel 4, stk. 4, ville fratage denne bestemmelse enhver effektiv betydning. Det var ikke lovgiverens hensigt.

Ifølge klageren havde Kommissionen ikke vurderet, om udlevering af de ønskede dokumenter ville skade nogen af de interesser, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 1 eller 2, i forordning 1049/2001. Dette var ikke korrekt. Kommissionen ville have overtrådt sine egne gennemførelsesbestemmelser til forordningen, hvis den havde handlet som foreslået af klageren. Ved behandlingen af en begæring om aktindsigt i et dokument, der hidrører fra en tredjepart, analyserer Kommissionen det ønskede dokument for at vurdere, om en af undtagelserne finder anvendelse. Hvis Kommissionen konkluderer, at udbredelse ville være skadelig, nægter den aktindsigt uden at høre ophavsmanden. I det foreliggende tilfælde havde Kommissionens analyse ikke ført til afslag på aktindsigt. Kommissionen havde derfor besluttet at høre de irske myndigheder.

Kommissionen hørte systematisk medlemsstaterne om begæringer om aktindsigt i dokumenter, der var modtaget før den dato (3. december 2001), hvor forordning 1049/2001 trådte i kraft (artikel 5, stk. 4, i afgørelse 2001/937). Denne bestemmelse var den logiske konsekvens af forordningens tilbagevirkende kraft.

De irske myndigheders svar

I deres svar på Ombudsmandens anmodning om oplysninger fremsatte de irske myndigheder følgende bemærkninger:

Frigivelsen af officielle dokumenter i Irland var reguleret af Freedom of Information Act 1997. De i den foreliggende sag omhandlede dokumenter havde været genstand for en begæring om aktindsigt i henhold til denne lov. I henhold til § 6, stk. 4, i Freedom of Information Acts 1997 og 2003 havde en person ret til at anmode om adgang til alle optegnelser, der var oprettet efter retsakternes ikrafttræden, dvs. den 21. april 1998, for så vidt angår ikkepersonlige og ikkepersonalemæssige optegnelser. Tidligere registreringer kunne kun kræves, hvis de var nødvendige for at forstå senere registreringer, der tilgås.

Efter de irske myndigheders opfattelse var det ikke nødvendigt at få adgang til oplysninger før 1998 for at forstå, hvordan den pågældende momsbestemmelse fungerede, og det var på dette grundlag, at der blev givet afslag på adgang til oplysninger, der var fremkommet før april 1998.

Det ville være inkonsekvent at afvise materiale i henhold til national lovgivning om informationsfrihed, samtidig med at man accepterer at tillade, at det frigives i henhold til lignende EU-lovgivning.

Som led i en udlevering af dokumenter til en anden person var der blevet udleveret et dokument, som forekom relevant for klagerens anmodning. Dette var en kopi af en skrivelse, som Irlands faste repræsentant havde sendt til Kommissionen den 22. december 1977, og som vedrørte gennemførelsen af sjette momsdirektiv i Irland. Dette dokument var blevet frigivet, da det var en del af et dokument, der blev udarbejdet, efter at loven om informationsfrihed trådte i kraft.

De irske myndigheder fremsendte en kopi af dette dokument.

Klagerens bemærkninger

Svarene fra Kommissionen og de irske myndigheder blev videresendt til klageren med henblik på dennes bemærkninger. Der blev ikke modtaget bemærkninger fra klageren.

Afgørelsen

1 Påstået ulovlig undladelse af at give aktindsigt
i dokumenter

1.1 Klageren, der er irsk statsborger, anmodede Kommissionen om aktindsigt i visse dokumenter i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (8). De ønskede dokumenter blev fremsendt den 19. juli 2002 med undtagelse af to skrivelser fra Irland til Kommissionen i henhold til artikel 27, stk. 1, i Rådets sjette direktiv af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter – Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (9) og en meddelelse fra Irland i henhold til direktivets artikel 27, stk. 5. Klageren hævder, at Kommissionen med urette afslog at give aktindsigt i de relevante dokumenter, da deres udbredelse ikke ville have skadet nogen af de interesser, der er anført i forordningens artikel 4, stk. 1 og 2, og da forordningen ikke omfattede artikel 4, stk. 4, nr. 10, som et middel, hvorved medlemsstaterne kunne hindre aktindsigt i dokumenter, hvis udbredelse ikke skadede de interesser, der er anført i forordningens artikel 4, stk. 1 og 2.

1.2 Kommissionen er af den opfattelse, at den ikke var i stand til at udlevere de relevante dokumenter i medfør af forordningens artikel 4, stk. 5, da de irske myndigheder havde anmodet den om ikke at udlevere disse dokumenter. Efter dens opfattelse indfører artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 en særlig regel inden for Fællesskabets gennemsigtighedsregler for en bestemt gruppe af "tredjeparter", nemlig medlemsstaterne. En underordnelse af artikel 4, stk. 5, til artikel 4, stk. 4, ville fratage denne bestemmelse enhver effektiv betydning. Kommissionen har gjort gældende, at dette ikke var lovgivers hensigt. Den har tilføjet, at hvis institutionerne havde mulighed for at tilsidesætte en medlemsstats anmodning om ikke at give aktindsigt i et dokument, ville der ikke være behov for en særlig bestemmelse om dokumenter, der hidrører fra medlemsstaterne, og artikel 4, stk. 5, ville være meningsløs.

1.3 Som Retten for nylig har fastslået (11), følger det af artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, "at medlemsstaterne blandt tredjeparter er genstand for en særlig behandling. Denne bestemmelse giver medlemsstaten beføjelse til at anmode institutionen om ikke at udlevere dokumenter, der hidrører fra denne stat, uden dens forudgående samtykke."(12) Retten påpegede også, "at den beføjelse, der er tillagt medlemsstaterne til at anmode om, at deres dokumenter ikke udleveres til tredjemand uden deres forudgående samtykke, er en af undtagelserne fra retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter, som er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001."(13) På baggrund af denne dom synes klagerens argumenter vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 5, og dens forhold til artikel 4, stk. 4, ikke at være holdbare.

1.4 Ombudsmanden mener derfor ikke, at det er lykkedes klageren at påvise, at Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt var forkert.

1.5 Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at der ikke er tale om fejl eller forsømmelser for så vidt angår dette aspekt af sagen.

2 Anbringendet om tilsidesættelse af procedurereglerne i beslutning 2001/937

2.1 Klageren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat procedurereglerne i afgørelse 2001/937/EF, EKSF, Euratom af 5. december 2001 om ændring af dens forretningsorden (14) ved at høre ophavsmanden (dvs. myndighederne i den pågældende medlemsstat) uden at have foretaget den undersøgelse, der er omhandlet i artikel 5, stk. 3, i de gennemførelsesbestemmelser, der blev indført ved afgørelse 2001/937.

2.2 Kommissionen har anført, at den i forbindelse med behandlingen af en begæring om aktindsigt i et dokument, der hidrører fra en tredjemand, analyserer det ønskede dokument med henblik på at vurdere, om en af undtagelserne finder anvendelse. Hvis Kommissionen konkluderer, at udbredelse ville være skadelig, nægter den aktindsigt uden at høre ophavsmanden. Ifølge Kommissionen førte dens analyse i det foreliggende tilfælde ikke til, at der blev givet afslag på aktindsigt. Kommissionen besluttede derfor at høre de irske myndigheder. Kommissionen er af den opfattelse, at den var forpligtet til at høre de berørte nationale myndigheder, navnlig for så vidt angår dokumenter, der blev fremsendt til Kommissionen inden den dato, hvor forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse.

2.3 Ombudsmanden bemærker, at Kommissionens afgørelse 2001/937 fastsætter detaljerede regler for Kommissionens anvendelse af forordning 1049/2001 ("de detaljerede regler"). Disse regler er fastsat i et bilag til Kommissionens forretningsorden. I henhold til artikel 5 ("Konsultationer") i gennemførelsesbestemmelserne følger Kommissionen følgende procedure i forbindelse med begæringer om aktindsigt i dokumenter fra tredjemand: (1) Kommissionen kontrollerer, om en af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse (artikel 5, stk. 1, i de detaljerede regler). 2) hvis dette er tilfældet, gives der afslag på aktindsigt uden at konsultere dokumentets ophavsmand (artikel 5, stk. 2, i gennemførelsesbestemmelserne) 3) hvis dokumentet allerede er blevet udbredt, eller hvis dets udbredelse ikke åbenbart ville berøre en af de interesser, der er omhandlet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001, gives der aktindsigt uden høring af dokumentets ophavsmand (artikel 5, stk. 3, i gennemførelsesbestemmelserne) 4) i alle andre tilfælde høres tredjepartsophavsmanden (artikel 5, stk. 4, i gennemførelsesbestemmelserne).

2.4 Ombudsmanden mener, at både ordlyden og strukturen af disse bestemmelser tyder på, at Kommissionen skal undersøge muligheden for at videregive dokumentet, inden den hører tredjepartsforfatteren. Kommissionen skal navnlig kontrollere, om dokumentet kan udleveres, fordi dets udbredelse ikke åbenlyst ville berøre en af de interesser, der er fastsat i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 (artikel 5, stk. 3, i de detaljerede regler). Ombudsmanden mener ikke, at Kommissionen har godtgjort, at den har opfyldt denne forpligtelse (15). Tværtimod hævder Kommissionen, at den var forpligtet til at høre de irske myndigheder, navnlig i betragtning af at de relevante dokumenter var blevet fremlagt, før forordning (EF) nr. 1049/2001 trådte i kraft. I sit svar på Ombudsmandens anmodning om yderligere oplysninger indrømmer Kommissionen endvidere, at den systematisk hører medlemsstaterne, når der anmodes om aktindsigt i sådanne dokumenter.

2.5 Ombudsmanden bemærker, at en sådan forpligtelse til at høre medlemsstaterne i tilfælde af begæringer om aktindsigt i dokumenter, der er indgivet til Kommissionen, før forordning 1049/2001 trådte i kraft, faktisk er fastsat i artikel 5, stk. 4, andet punktum, i de detaljerede regler. Ifølge den pågældende bestemmelses ordlyd og opbygning gælder denne forpligtelse imidlertid kun i alle andre tilfælde, dvs. i de tilfælde, hvor Kommissionen ikke selv kan afslå eller give aktindsigt på grundlag af artikel 5, stk. 2, og artikel 5, stk. 3, i gennemførelsesbestemmelserne. I henhold til de regler, som Kommissionen selv har vedtaget, skal den således kontrollere, om dokumentet kan udleveres, fordi dets udbredelse ikke åbenbart vil berøre en af de interesser, der er nævnt i artikel 4 i forordning 1049/2001 (artikel 5, stk. 3, i gennemførelsesbestemmelserne).

2.6 Ombudsmanden når således til den konklusion, at Kommissionen ikke har overholdt de procedureregler, som den selv havde vedtaget i afgørelse 2001/937.

2.7 Ombudsmanden mener imidlertid, at der også bør tages hensyn til sagens realitet. Som nævnt ovenfor (jf. punkt 1.3) giver artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001 medlemsstaterne mulighed for at anmode fællesskabsinstitutionerne om ikke at udlevere dokumenter, som de har fremsendt til disse institutioner. Hvis denne ret skal udøves på en hensigtsmæssig måde, skal medlemsstaterne have haft mulighed for at overveje, om der skal gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der hidrører fra dem. Da muligheden for, at borgerne kan få aktindsigt i dokumenter fra medlemsstaterne i henhold til fællesskabsretten, kun blev skabt ved forordning (EF) nr. 1049/2001, forekommer det både hensigtsmæssigt og rimeligt at høre medlemsstaterne i alle tilfælde, hvor der anmodes om aktindsigt i et dokument, der er indgivet til fællesskabsinstitutionerne, før denne forordning trådte i kraft den 3. december 2001.

2.8 Der bør også tages hensyn til ovennævnte dom fra Retten i Første Instans. I sagen for Domstolen havde sagsøgeren anmodet om aktindsigt i dokumenter, som en medlemsstat (Italien) havde forelagt Kommissionen, før forordning nr. 1049/2001 trådte i kraft. Kommissionen afviste denne anmodning. Efter at sagsøgeren havde anlagt sag ved Retten i Første Instans, spurgte Kommissionen myndighederne i den pågældende medlemsstat, om de var indforstået med, at dokumenterne blev udleveret. I deres svar meddelte medlemsstatens myndigheder Kommissionen, at de var enige i afslaget på aktindsigt. I sin dom udtalte Domstolen følgende: "Det skal i denne forbindelse bemærkes, at høringen af de italienske myndigheder var åbenbart nødvendig, eftersom sagsøgerens begæring om aktindsigt omfattede dokumenter, der var fremsendt til institutionen før datoen for ikrafttrædelsen af forordning nr. 1049/2001"(16).

2.9 Under disse omstændigheder mener Ombudsmanden, at Kommissionen har handlet korrekt med hensyn til sagens realitet, selv om den ikke har overholdt sine egne procedureregler. Faktisk kunne det meget vel hævdes, at hvis Kommissionen havde overholdt sine egne procedureregler, ville den have gjort sig skyldig i fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden er af den opfattelse, at det derfor ikke ville være hensigtsmæssigt i den foreliggende sag at fastslå, at Kommissionens manglende overholdelse af sine egne procedureregler udgjorde fejl eller forsømmelser (17). For at bidrage til at forhindre, at lignende situationer opstår i fremtiden, har Ombudsmanden fremsat en yderligere bemærkning nedenfor.

2.10 Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at der ikke foreligger fejl eller forsømmelser for så vidt angår dette aspekt af sagen.

3 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Formanden for Europa-Kommissionen vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkninger:

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser ser det ud til, at de procedureregler, som Kommissionen har vedtaget i sin afgørelse 2001/937/EF, EKSF, Euratom af 5. december 2001 om ændring af dens forretningsorden, særlig artikel 5, stk. 4, ikke er udarbejdet med den præcision, der er nødvendig for at afspejle de materielle bestemmelser i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Ombudsmanden ville derfor finde det nyttigt, hvis Kommissionen kunne revidere disse bestemmelser. De tilsvarende regler, som Rådet vedtog i sin afgørelse af 29. november 2001 om ændring af Rådets forretningsorden (18) (og navnlig artikel 2, stk. 1, i bilag III, der tilføjes til Rådets forretningsorden ved denne afgørelse), kan tjene som nyttige retningslinjer i denne forbindelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EFT 1977 nr. L 145, s. 1.

(2) EFT 2001 nr. L 145, s. 43.

(3) Det af Kommissionen anvendte udtryk forekommer ikke at være helt korrekt. Det, som Kommissionen sandsynligvis havde til hensigt at sige, var, at dokumenterne var blevet fremlagt, før forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse (jf. artikel 5, stk. 4, litra a), i de "detaljerede regler", der blev indført ved afgørelse 2001/937).

(4) EFT 2001 nr. L 345, s. 94.

(5) Klageren mente sandsynligvis artikel 4, stk. 5, i forordning 1049/2001.

(6) "Medlemsstaternes myndigheder er forpligtet til, når som helst de anmoder om det, via medlemsstaternes faste repræsentationer ved De Europæiske Fællesskaber at give ombudsmanden alle oplysninger, der kan bidrage til at klarlægge tilfælde af fejl eller forsømmelser begået af Fællesskabets institutioner eller organer, medmindre sådanne oplysninger er omfattet af love eller administrative bestemmelser om tavshedspligt eller af bestemmelser, der forhindrer videregivelse heraf. I sidstnævnte tilfælde kan den pågældende medlemsstat dog give ombudsmanden tilladelse til at få disse oplysninger, forudsat at han forpligter sig til ikke at videregive dem."

(7) Europa-Parlamentets afgørelse 94/262 af 9. marts 1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, EFT L 113, s. 15.

(8) EFT 2001 nr. L 145, s. 43.

(9) EFT 1977 nr. L 145, s. 1.

(10) Klageren mente sandsynligvis artikel 4, stk. 5, i forordning 1049/2001.

(11) Dom af 17. september 2003 i sag T-76/02, Messina mod Kommissionen.

(12) Præmis 40 i Loc.-dommen.

(13) Præmis 55 i Loc.-dommen.

(14) EFT 2001 L 345, s. 94.

(15) Alt, hvad Kommissionen siger i denne forbindelse, er, at den kontrollerede, om der skulle gives afslag på aktindsigt på grundlag af artikel 5, stk. 2, i de detaljerede regler, og at den kom til den konklusion, at dette ikke var tilfældet.

(16) Præmis 42 i Loc.-dommen. Med hensyn til henvisningen til forordningens ikrafttræden henvises til fodnote 3 ovenfor.

(17) Det er ikke uden interesse at bemærke, at det følger af Domstolens faste praksis, at når præmisserne i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af fællesskabsretten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, skal appellen forkastes (jf. f.eks. dom af 16.7.1992, sag C-30/91 P, Lestelle mod Kommissionen, Sml. I, s. 3755, præmis 28, og af 5.10.1994, sag C-320/92 P, Finsider mod Kommissionen, Sml. I, s. 5697, præmis 37).

(18) EFT L 313, s. 40.