Baggrunden for klagen

1. I december 2020 fremsatte Europa-Kommissionen forslag til retsakten om digitale tjenester [1] og retsakten om digitale markeder [2]. De to retsakter [3] har til formål at opgradere reglerne for digitale tjenester i EU ved at skabe et sikrere digitalt rum for brugerne, hvor deres grundlæggende rettigheder er beskyttet, og ved at skabe lige vilkår for yderligere innovation, konkurrenceevne og vækst.

2. I september 2021 anmodede klageren, et medieforetagende, om offentlig adgang [4] til drøftelserne om udkastet til retsakten om digitale markeder og udkastet til retsakten om digitale tjenester mellem Rådets Juridiske Tjeneste, dens interne arbejdsgrupper og Europa-Kommissionen.

3. Rådet gav afslag på aktindsigt i dokumenterne i deres helhed med den begrundelse, at deres udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning og fremtidige retssager [5] samt Rådets igangværende beslutningsproces [6].

4. Klageren anmodede Rådet om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring"). Den fandt, at Rådet ikke i tilstrækkelig grad havde forklaret, hvordan udbredelsen ville skade de beskyttede interesser, og at der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter.

5. Rådet fastholdt sin oprindelige afgørelse om afslag på aktindsigt i alle dokumenter i deres helhed.

6. Klageren var utilfreds med resultatet af undersøgelsen og henvendte sig til Ombudsmanden i april 2022.

Ombudsmandens forslag til en løsning

7. Ombudsmanden bemærkede, at EU-borgerne har en traktatbaseret [7] ret til at deltage i Unionens demokratiske liv, og at EU's beslutninger derfor skal træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt [8]. Dette princip om gennemsigtighed i lovgivningen er nedfældet i EU-traktaterne [10] og afspejles i EU-lovgivningen om aktindsigt, hvori det hedder, at lovgivningsdokumenter skal være direkte tilgængelige for offentligheden, medmindre deres udbredelse ville være til skade for en eller flere af de interesser, der udtrykkeligt beskyttes [11].

8.  Ombudsmanden undersøgte de 16 omhandlede dokumenter og bemærkede, at der klart var tale om lovgivningsmæssige dokumenter, for hvilke de højeste standarder for gennemsigtighed skal gælde. De undtagelser, som Rådet påberåber sig i forbindelse med afslag på aktindsigt, skal derfor anvendes så meget desto mere restriktivt [12].

9. Rådet anførte, at de omtvistede dokumenter var udvekslinger inden for de relevante arbejdsgrupper, som var af teknisk og forberedende karakter. Den fremførte, at deres offentliggørelse - på tidspunktet for den bekræftende afgørelse - i alvorlig grad kunne have undergravet dens daværende igangværende beslutningsproces ved at svække dens stilling i den kommende trilog [13] med Europa-Parlamentet. Desuden fandt Rådet, at offentliggørelse kunne have udsat medlemmerne af Rådet og medlemmerne af dets juridiske tjeneste for unødigt eksternt pres og ville have lettet målrettede forsøg fra tredjeparter med økonomiske og/eller politiske interesser på at påvirke medlemsstaterne, da det ville have afsløret de punkter, hvor der var (u)enighed mellem dem.

10. Rådet har ligeledes gjort gældende, at det i overensstemmelse med EU-retspraksis kan afslå at give aktindsigt i juridiske udtalelser, der er afgivet i forbindelse med en lovgivningsproces, og som er særligt følsomme. Den præciserede i denne forbindelse, at de omtvistede dokumenter indeholdt juridisk rådgivning, der blev givet i forbindelse med indledende drøftelser med henblik på at forberede bredere drøftelser. Den hævdede, at fremlæggelse af oplysninger på nuværende tidspunkt kunne påvirke den måde, hvorpå juridisk rådgivning udarbejdes, og ville undergrave den juridiske tjenestes mulighed for at udtrykke sin holdning uden nogen form for ekstern indflydelse.

11. Rådet har endvidere gjort gældende, at EU-retspraksis anerkender den særligt følsomme karakter af juridisk rådgivning fra en institutions juridiske tjeneste vedrørende spørgsmål, der er åbne for tvister. I den forbindelse fandt Rådet, at det var meget sandsynligt, at den foreslåede tekst ville blive anfægtet ved domstolene. Den var af den opfattelse, at det således med rimelighed kunne forudses, at udbredelsen ville skade Den Juridiske Tjenestes evne til effektivt at forsvare Rådets afgørelse i disse fremtidige retssager.

12. I sit forslag til løsning bemærkede Ombudsmanden, at den foreløbige karakter af drøftelserne i Rådet vedrørende et lovgivningsforslag ikke i sig selv berettiger anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001 [14]. Den forberedende karakter af drøftelserne og den omstændighed, at Rådet endnu ikke havde fastlagt sin endelige holdning, godtgør derfor ikke i sig selv, at Rådets beslutningsproces ville blive alvorligt skadet af udbredelsen.

13. Ombudsmanden erkendte, at risikoen for pres udefra kan udgøre en legitim grund til at begrænse offentlighedens adgang. Hun var imidlertid af den opfattelse, at Rådet ikke fremlagde nogen dokumentation, der tyder på, at der ville være en reaktion ud over, hvad der kunne forventes fra offentligheden af et medlem af et lovgivende organ, der foreslår ændringer til udkast til lovgivning.

14. Ombudsmanden mente, at lobbyvirksomhed, hvad enten den udøves af medlemmer af offentligheden eller grupper med en økonomisk og/eller politisk interesse, er en forventet og endog velkommen del af lovgivningsprocessen. Hun var af den opfattelse, at offentliggørelse ville øge beslutningsprocessens kvalitet og legitimitet ved at give den brede offentlighed - herunder lobbyister og journalister - mulighed for at deltage mere effektivt og på lige fod i denne proces.

15. Ombudsmanden bemærkede, at spørgsmålet om, hvorvidt en udtalelse er særlig følsom, i overensstemmelse med EU's retspraksis [16] ikke afhænger af, om de rejste juridiske spørgsmål er kontroversielle og genstand for uenighed. Det afhænger snarere af, om selve udtalelsens indhold er særligt følsomt. Ombudsmanden var af den opfattelse, at oplysningerne i dokumenterne ikke kunne betragtes som følsomme under hele forløbet.

16. Ombudsmanden bemærkede endvidere, at en generel henvisning til risikoen for at underminere en institutions evne til at forsvare sig i hypotetiske retssager i overensstemmelse med EU's retspraksis [17] ikke er tilstrækkelig til at begrunde en undtagelse fra den højeste standard for gennemsigtighed, der kræves for lovgivningsdokumenter.

17. I lyset heraf var Ombudsmanden ikke overbevist af Rådets forklaringer om, at udbredelse ville være til skade for de interesser, der er beskyttet af de undtagelser, der er fastsat i EU-lovgivningen om aktindsigt. Hun mente, at Rådet burde tage sin holdning op til fornyet overvejelse og fremsatte følgende forslag til løsning [18]:

Ombudsmanden foreslår, at Rådet tager sin holdning op til fornyet overvejelse under hensyntagen til ovenstående bemærkninger med henblik på at give den bredest mulige aktindsigt i de ønskede dokumenter. Hvis Rådet finder, at der ikke kan gives aktindsigt, bør det i detaljer og med henvisning til de enkelte dokumenter forklare, hvordan udbredelsen af disse dokumenter ville være til skade for en eller flere af de offentlige eller private interesser, der er anført i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001, om nødvendigt i et fortroligt bilag.

18. Som svar accepterede Rådet Ombudsmandens forslag til en løsning og gav aktindsigt i de ønskede dokumenter med redigeringer af personoplysninger.

19. Rådet fastholdt imidlertid sit synspunkt om, at beslutningsprocessen på tidspunktet for den bekræftende afgørelse befandt sig på et tidligt stadium, og at de interinstitutionelle drøftelser mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen var ved at begynde. Da de interinstitutionelle drøftelser er afsluttet, og de to lovgivningstekster er blevet vedtaget, vil udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke længere være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning og fremtidige retssager samt en igangværende beslutningsproces.

Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

20. Ombudsmanden glæder sig over Rådets positive svar på hendes forslag til en løsning og dets afgørelse om at give bred aktindsigt i de pågældende dokumenter, men hun bemærker, at Rådet fastholder sin holdning om, at afslaget på aktindsigt var berettiget på tidspunktet for vedtagelsen af dets bekræftende afgørelse. Kun tidens gang og det forhold, at de interinstitutionelle drøftelser er afsluttet, og at begge lovgivningstekster er blevet vedtaget, har fået Rådet til at give sin tilslutning til udbredelsen af de ønskede dokumenter.

21. Ombudsmanden gentager sit synspunkt om, at de grunde, som Rådet baserede sin afgørelse om afslag på aktindsigt i de relevante lovgivningsmæssige dokumenter på tidspunktet for vedtagelsen af sin bekræftende afgørelse, ikke var overbevisende.

22. Ombudsmanden minder om, at rettidig adgang til lovgivningsmæssige dokumenter, herunder dokumenter udarbejdet af institutionernes juridiske tjenester vedrørende en lovgivningsprocedure [19], er afgørende for, at borgerne kan udøve deres traktatfæstede ret til at deltage i Unionens demokratiske liv.

23. På grund af at der er gået mere end et år, siden klageren første gang indgav sin anmodning, kan klageren ikke anvende de oplysninger, der nu er blevet videregivet, til det formål, den havde til hensigt, nemlig at informere borgerne om de to igangværende lovgivningsprocesser.

24. Ombudsmanden opfordrer endnu en gang Rådet til at stille lovgivningsdokumenter til rådighed på et tidspunkt, der vil gøre det muligt for offentligheden at deltage effektivt i den igangværende beslutningsproces.

25. I denne forbindelse bemærker hun, at Domstolen for nylig har bekræftet, at når dokumenter udgør en del af en lovgivningsproces, skal undtagelserne i artikel 4 i forordning 1049/2001 anvendes så meget desto strengere [20]. Domstolen fastslog endvidere, at den blotte omstændighed, at en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste blev udarbejdet på et tidligt tidspunkt i den pågældende beslutningsproces, ikke kan begrunde anvendelsen af undtagelsen [21]. På samme måde er den blotte mulighed for, at interesserede parter kan påvirke proceduren, ikke tilstrækkelig til at bevise, at udbredelsen af et begæret dokument ville være til alvorlig skade for beslutningsprocessen [22].

26. Domstolen bekræftede endvidere, at det i forbindelse med undersøgelsen af, om den ønskede udtalelse er særlig følsom, er indholdet af denne udtalelse, der skal tages i betragtning [23]. Hvis en juridisk udtalelse ikke indeholder følsomme oplysninger eller ikke henviser til fortrolige faktiske omstændigheder ud over de retlige vurderinger, kan det derfor ikke antages, at de retlige vurderinger i sig selv ikke skal offentliggøres, blot fordi de vedrører et kontroversielt lovgivningsinitiativ [24].

27. Domstolen gentog, at åbenhed giver EU-institutionerne større legitimitet og mulighed for at være mere effektive og ansvarlige over for EU-borgerne. En åben debat af forskellige synspunkter bidrager til at øge borgernes tillid til institutionerne [25].

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Rådet har accepteret Ombudsmandens løsningsforslag og givet den bredest mulige aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Ombudsmanden opfordrer endnu en gang Rådet til at stille lovgivningsdokumenter til rådighed på et tidspunkt, der vil gøre det muligt for offentligheden at deltage effektivt i den igangværende beslutningsproces.

Klageren og Rådet vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 26. juni 2023

[1] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] I november 2021 vedtog Rådet sin generelle indstilling til de to lovgivningsmæssige retsakter og nåede til politisk enighed med Europa-Parlamentet i foråret 2022. Begge retsakter trådte i kraft i november 2022. Yderligere oplysninger findes på: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning 1049/2001.

[6] Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001.

[7] artikel 10 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Artikel 1 og artikel 10, stk. 3, i TEU.

[9] Sjette betragtning til forordning 1049/2001.

[10] artikel 15, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde findes på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Artikel 12, stk. 2, og betragtning 6 i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[12] Se Domstolens dom af 4. september 2018, ClientEarth mod Kommissionen, C-57/16, præmis 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trilog henviser til uformelle møder mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Disse møder har til formål at nå til enighed om en række ændringsforslag til en bestemt lovgivningsmæssig sag, som Parlamentet og Rådet kan acceptere. Trepartsmøderne er ikke offentlige.

[14] Jf. Rettens dom af 25. januar 2023, De Capitani mod Rådet, T-163/21, præmis 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 og af 22. marts 2011, Access Info Europe mod Rådet, T-233/09, præmis 69 og 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09 og Domstolens dom af 17. oktober 2013, Rådet mod Access Info Europe, præmis 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Jf. Rettens dom af 25. januar 2023, De Capitani mod Rådet, T-163/21, præmis 85, og af 22. marts 2018, Emilio de Capitani mod Europa-Parlamentet, T-540/15, præmis 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Rettens dom af 21. april 2021, Pech mod Rådet, T-252/19, præmis 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Se Rettens dom af 6. april 2017, Den Franske Republik mod Kommissionen, T-344/15, præmis 76: og Rettens dom af 21. april 2021, Pech mod Rådet, T-252/19, præmis 89.

[18] Den fulde tekst til løsningsforslaget og den vurdering, der førte til det, findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Se Domstolens dom af 8. juni 2023, Rådet mod Pech, C-408/21 P, præmis 92 og 93, findes på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Se Domstolens dom af 8. juni 2023, Rådet mod Pech, C-408/21 P, præmis 82, findes på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Ibidem, præmis 88.

[22] Ibidem, præmis 81.

[23] Ibidem, præmis 61.

[24] Ibidem, præmis 67.

[25] Ibidem, præmis 31.