BAGGRUND

1. Ved udgangen af 2020 fik klageren tildelt et tilskud i henhold til det EU-finansierede Horisont 2020-program, der havde til formål at støtte innovation i små og mellemstore virksomheder (SMV'er), hvilket klageren var på det tidspunkt. Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder (EASME) var ansvarligt for forvaltningen af tilskud i henhold til programmet, som kun SMV'er var støtteberettigede til.

2. I 2021 blev klageren købt af en anden virksomhed og mistede dermed sin status som SMV. Derefter informerede den i maj 2021 EASME om ændringen af dens status.

3. EASME anmodede klageren om formelt at indsende oplysningerne via den særlige onlineportal, hvilket klageren gjorde i slutningen af juni 2021.

4. Inden da spurgte klageren om konsekvenserne af, at virksomheden mistede sin SMV-status, og anførte, at den mente, at den stadig var støtteberettiget. Klageren var af den opfattelse, at den kunne fortsætte med at modtage tilskuddet, selv om den ikke længere var en SMV. Klageren oplyste, at virksomheden agtede at fortsætte med at arbejde på projektet i overensstemmelse med planen.

5. EASME svarede, at en støttemodtager, der ophører med at være en SMV, fortsat kan anerkendes som SMV, hvis den ophører med at være en SMV som følge af "naturlig vækst", men ikke hvis den ophører med at være en SMV på grund af en overtagelse eller fusion med en anden virksomhed. Under sådanne omstændigheder ville tilskudsaftalen normalt blive opsagt.

6. Ved udgangen af juli 2021 bekræftede EASME over for klageren via den særlige onlineportal, at ændringen af status var blevet registreret formelt.

7. Klageren fortsatte med at arbejde på projektet.

8. I begyndelsen af oktober 2021 meddelte klageren EASME, at den ikke havde modtaget flere formelle anmodninger vedrørende tilskuddet, og bad om rådgivning vedrørende det næste skridt. Klageren påpegede, at denne i mellemtiden havde modtaget de almindelige anmodninger om statusrapporter, og anførte, at klageren reagerede på disse i overensstemmelse med sine forpligtelser. Det fremgik, at disse almindelige statusrapporter automatisk var blevet sendt til klageren fra den særlige onlineportal.

9. EASME svarede straks, at den "formelle procedure for opsigelsen af tilskuddet var blevet indledt for et stykke tid siden, og De bør snart modtage en meddelelse via [IT] portalen”[1]. EASME tilføjede, at "på grund af en IT-fejl blev dette ikke taget i betragtning, og Deres almindelige rapporteringsperiode var blevet aktiveret. De bedes se bort fra denne aktivitet og ikke indlede Deres periodiske rapportering. Når IT-problemet er løst, bliver modulet for rapporteringsperioden inaktivt."

10. EASME oplyste, at klageren snart ville modtage meddelelsen om afslutningsproceduren, og at denne ville have mulighed for at uploade sine bemærkninger hertil via onlineportalen. EASME ville undersøge eventuelle bemærkninger og derefter sende klageren sin endelige afgørelse. Hvis afgørelsen var negativ, ville det særlige IT-system lancere et rapportmodul, der ville gøre det muligt for klageren at gøre krav på de støtteberettigede omkostninger.

11. I slutningen af november 2021 underrettede EASME formelt klageren om hensigten om at opsige tilskudsaftalen i betragtning af, at klageren ikke længere var en SMV. Klageren fremsatte sine bemærkninger få dage senere.

12. I januar 2022 underrettede EASME klageren om sin endelige afgørelse om at opsige kontrakten. Klageren korresponderede med EASME om mulige klagemekanismer, i hvilken forbindelse EASME anførte, at klageren kun kunne anfægte afgørelsen ved Domstolen.

13. Klageren henvendte sig derefter til Den Europæiske Ombudsmand.

Undersøgelsen

14. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af afgørelsen om at opsige tilskudsaftalen, og hvordan EASME havde håndteret processen for opsigelse af tilskuddet.

15. I løbet af undersøgelsen blev projektets tekniske og finansielle aspekter afsluttet.

EASME's opfattelse af, at kontrakten skal opsiges

Parternes argumenter

16. EASME mente, at når klageren ikke længere var en SMV, skulle det opsige tilskudsaftalen. Til støtte for sin holdning henviste EASME til:

Horisont 2020-forordningen[2]:

 “1. Kun SMV'er kan deltage i forslagsindkaldelser under det SMV-specifikke instrument [...]. De kan samarbejde med andre virksomheder og med forskningsinstitutioner eller universiteter.

2. Når en virksomhed er blevet godkendt som en SMV, antages det, at denne retlige status gælder i hele projektets forløb, selv i tilfælde, hvor virksomheden som følge af sin vækst senere overskrider de tærskler, der er fastsat i definitionen af en SMV."

Den vigtigste bestemmelse i tilskudsaftalen[3]:

"EASME kan opsige aftalen, hvis: a) ikke relevant b) hvis en ændring i modtagerens juridiske, finansielle, tekniske, organisatoriske eller ejerskabsmæssige situation i væsentlig grad vil påvirke eller forsinke gennemførelsen af foranstaltningen eller rejser tvivl om afgørelsen om at yde tilskud."

17. EASME mente, kort fortalt, at betingelserne for støtteberettigelse skal være opfyldt i hele projektets løbetid, ikke kun på tidspunktet for evalueringen og tildelingen af tilskuddet. EASME understregede, at det i henhold til Horisont 2020-forordningen kun er SMV'er, som er berettigede til tilskud i henhold til det relevante program (der benævnes "SMV-instrumentet"). Tabet af SMV-status rejser derfor tvivl om grundlaget for tilskuddet. EASME mente, at denne holdning er i overensstemmelse med et af hovedformålene med SMV-henstillingen[4], som er at sikre, at støtteforanstaltninger kun ydes til de virksomheder, der reelt har brug for dem. EASME anførte også, at de relevante ofte stillede spørgsmål[5] og brugervejledningen[6] forklarer, at undtagelser fra kravet om SMV-status kun finder anvendelse i tilfælde, hvor en enhed mister sin SMV-status som følge af "økonomisk udvikling eller økonomisk konjunktur" (naturlig vækst), og ikke når en virksomhed ophører med at være en SMV på grund af en overtagelse eller fusion med en anden virksomhed.

18. Klageren var af den opfattelse, at de gældende regler giver mulighed for at antage, at når en SMV er blevet tildelt et tilskud, er SMV-status – for så vidt angår den pågældende tilskudsaftale – retligt bevaret gennem hele projektet, og at der derfor ikke var noget retsgrundlag for at opsige tilskudsaftalen. Klageren hævdede også, at det forhold, at virksomheden mistede SMV-status under projektet, ikke kunne være en "ændring", der i henhold til tilskudsaftalen ville gøre det muligt at opsige den. Efter klagerens opfattelse var bestemmelsen i tilskudsaftalen rettet mod tilfælde, hvor nye oplysninger viser, at de oplysninger, der blev givet om SMV-status på tidspunktet for ansøgningen om tilskud, var vildledende eller forkerte, eller oplysninger om påtænkte forestående ændringer var blevet tilbageholdt.

Ombudsmandens vurdering

19.  I et tilfælde som det foreliggende kan Ombudsmanden undersøge, om det pågældende EU-organ har handlet i overensstemmelse med de retlige bestemmelser i kontrakten og andre gældende lovbestemmelser samt principperne om god forvaltningsskik. Ombudsmandens rolle er ikke at mægle i kontraktlige tvister.

20. I det foreliggende tilfælde er de relevante bestemmelser om SMV-status, som Kommissionen har henvist til, ikke helt klare. Formuleringen "antages det [...] at [...] gælder" i den relevante artikel i Horisont 2020-forordningen synes ikke at fastsætte en specifik og særskilt retsregel. Hvis den havde til hensigt at fastslå, at en SMV altid skal forsætte med at anerkendes som sådan også efter tildelingen af tilskuddet, er det vanskeligt at se, at bestemmelsens anden del ville være nødvendig, da dens formål i tilstrækkelig grad ville blive opfyldt med bestemmelsens første del. Ombudsmanden kan derfor ikke udelukke, at det overordnede formål med artiklen var at indføre den anførte undtagelse i tilfælde af "naturlig vækst”[7].

21. Under sådanne omstændigheder er det god praksis at fortolke de retlige bestemmelser med særlig vægt på formålet med den pågældende politik og retlige ramme. Det er, hvad EASME synes at have gjort i dette tilfælde. Ombudsmanden finder derfor, at måden, hvorpå EASME fortolkede de relevante bestemmelser om kravet om SMV-status, er rimelig.

22. Der mangler også klarhed i den relevante bestemmelse i tilskudsaftalen, hvori det hedder, at institutionen kan opsige aftalen, hvis "en ændring i modtagerens juridiske, finansielle, tekniske, organisatoriske eller ejerskabsmæssige situation [...] rejser tvivl om afgørelsen om at yde tilskud." (fremhævelse tilføjet).

23. Det er ikke klart, hvorfor denne bestemmelse ikke mere udtrykkeligt og specifikt angiver, at tilskudsaftalen kan opsiges, hvis modtageren ikke længere har de kendetegn, der gjorde det muligt at tildele tilskuddet i første omgang.

24. På trods af denne manglende klarhed finder Ombudsmanden det ikke urimeligt, at EASME anvendte denne bestemmelse til at opsige tilskudsaftalen. Formålet med bestemmelsen i tilskudsaftalen er at gøre det muligt for EASME at opsige aftalen. Det centrale punkt i bestemmelsen er, at der er sket en "ændring" af visse aspekter hos den pågældende støttemodtager. En "ændring" skal forstås som en situation, der udvikler sig fra én ting til en anden og kan ikke læses som en henvisning til situationen på det tidspunkt, hvor tilskuddet blev tildelt.

25. På grundlag af ovenstående finder Ombudsmanden, at EASME's afgørelse om opsigelse af tilskudsaftalen ikke udgør fejl eller forsømmelser.

26. Ombudsmanden fremsætter imidlertid i slutningen af sin afgørelse et forslag om at tilskynde EASME til at overveje at indføre en klarere ordlyd i tilskudsaftalens tekst.

Hvordan EASME håndterede ændringen af klagerens status

Ombudsmandens vurdering

27. I henhold til chartret om grundlæggende rettigheder skal EU-organerne behandle spørgsmål "inden for en rimelig frist”[8].

28. Det er klart, at der var problemer med både timingen af, hvordan EASME håndterede afgørelsen om at opsige tilskudsaftalen, og hvordan EASME meddelte dette.

29. Det er ubestridt, at klageren har mistet sin status som SMV. Fra det tidspunkt, hvor klageren underrettede EASME herom, forekommer det, at EASME ikke var i tvivl om, at tilskudsaftalen skulle bringes til ophør.

30. Klageren meddelte på et tidligt tidspunkt EASME, at denne nærede alvorlig tvivl med hensyn til retsgrundlaget for opsigelsen af aftalen, og at klageren ville fortsætte med at arbejde på projektet.

31. Som svar på Ombudsmandens spørgsmål om, hvorfor det tog EASME flere måneder at meddele klageren sin formelle hensigt om at opsige tilskudsaftalen, anførte EASME, at dette skyldtes, at der var "flere kontrolskridt" involveret.

32. Ombudsmandens undersøgelse viste, at det fra den dato, hvor klageren formelt indberettede ændringen via onlineportalen, tog EASME tre måneder at indlede proceduren for opsigelsen af tilskuddet. Derefter tog det yderligere to måneder formelt at underrette klageren om sin hensigt om at opsige kontrakten. Dette synes ikke at være en "rimelig frist" til behandling af en sådan procedure.

33. En situation, hvor en institution forventer, at den vil være nødt til at opsige en tilskudsaftale, er særlig alvorlig. En sådan situation skal håndteres med den største omhu, som omfatter alle de nødvendige tekniske, finansielle og juridiske kontroller. Det bør dog ikke tage uforholdsmæssig lang tid at gøre dette.

34. Som nævnt ovenfor synes EASME fra begyndelsen at have vurderet, at det ville være nødt til at opsige tilskudsaftalen, og at dette var ligetil juridisk set. På denne baggrund, og da klageren gjorde det klart, at denne agtede at fortsætte arbejdet på projektet og dermed fortsat ville pådrage sig omkostninger, burde EASME have forsøgt at behandle proceduren så hurtigt som muligt. I henhold til den gældende procedure var der, inden den endelige afgørelse om opsigelsen af aftalen skulle træffes, en indledende fase, hvorved EASME underrettede klageren om sin hensigt om at opsige tilskudsaftalen. Denne indledende fase indebar ingen væsentlige risici, og i betragtning af EASME's klare holdning burde dette skridt have været taget hurtigt. EASME gjorde først dette i slutningen af november.

35. Der synes ikke at være nogen rimelig forklaring på, hvorfor EASME var så lang til om at håndtere opsigelsen af tilskudsaftalen, og navnlig hvorfor det tog så lang tid at indlede opsigelsesproceduren. Denne forsinkelse udgør fejl eller forsømmelser fra EASME's side.

36. Ombudsmanden ser ingen værdi i at fremsætte en tilhørende henstilling, da der ikke er nogen mulighed for at rette op på denne forsinkelse. Ombudsmanden vil dog fremsætte forslag med henblik på at forhindre, at en lignende situation opstår i fremtiden.

37. Det er beklageligt, at klageren fortsatte med at arbejde på projektet og dermed pådrog sig yderligere omkostninger, som i sidste ende ikke var omfattet af tilskuddet. Som nævnt ovenfor synes EASME's afgørelse om at opsige kontrakten imidlertid ikke at have været ulovlig. Det betyder, at spørgsmålet om, hvorvidt klageren skal kompenseres for de afholdte omkostninger, kun kan undersøges i lyset af generelle principper og ikke på grundlag af nogen form for retskrav.

38. Ombudsmanden kan ikke udelukke, at en overdreven forsinkelse i afslutningen af en procedure som den foreliggende kan give anledning til at foreslå den pågældende institution, at den helt eller delvist dækker de afholdte omkostninger. I henhold til EU's forvaltningsret er det imidlertid vanskeligt at fastslå en ret til erstatning.

39. I dette tilfælde underrettede EASME på et tidligt tidspunkt klageren om, at den fandt, at klageren ikke længere var berettiget til at drage fordel af tilskudsaftalen. Selv om det tydeligvis tog for lang tid for EASME formelt at underrette klageren om sin hensigt om at opsige aftalen, var de fremlagte oplysninger af rimelig officiel karakter. Der er intet bevis for, at EASME tilskyndede klageren til at fortsætte med at arbejde på projektet[9].

40. På grundlag af ovenstående finder Ombudsmanden ikke, at EASME har pligt til helt eller delvist at dække klagerens yderligere omkostninger.

41. Det er imidlertid klart, at der opstod en række beklagelige kommunikationsproblemer, som bidrog til klagerens beslutning om at fortsætte med at arbejde på projektet unødigt.

42. I situationer, hvor EASME mener, at den er forpligtet til at opsige en tilskudsaftale, har EASME pligt til rettidigt at give de berørte tilskudsmodtagere klare og nøjagtige oplysninger. Dette er så meget desto vigtigere i situationer som den foreliggende, hvor klageren oplyste, at denne agtede at fortsætte med at arbejde på projektet.

43. Det ser imidlertid ud til, at EASME ikke har nogen klar politik eller retningslinjer for, hvordan man kommunikerer med tilskudsmodtagere i situationer, hvor EASME mener, at det vil være nødt til at opsige en tilskudsaftale.

44. På grundlag af den korrespondance, som Ombudsmandens undersøgelseshold gennemgik, synes EASME ikke at have ydet nogen rådgivning til klageren, f.eks. med hensyn til, om denne skulle fortsætte med at arbejde på projektet. EASME gav heller ikke klageren nogen oplysninger om, hvornår denne kunne forvente at modtage den endelige afgørelse om tilskudsaftalen.

45. Det ser desuden ud til, at klageren, selv efter at proceduren for opsigelsen af tilskuddene var blevet indledt, fortsat modtog automatiske meddelelser fra det særlige IT-system med anmodning om statusrapporter. Selv om EASME erkendte, at dette skyldtes en teknisk "fejl", forværrede dette kommunikationsproblemerne i en afgørende fase i proceduren. Ombudsmanden vil fremsætte et forslag til EASME om at forhindre lignende hændelser.

46. Endelig bemærker Ombudsmanden, at EASME i den endelige afgørelse om opsigelse af tilskudsaftalen undlod at oplyse klageren om, at denne ud over at anlægge sag ved Domstolen kunne henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand. Dette var i strid med EU-organernes forpligtelse[10] til at give oplysninger om de tilgængelige klagemuligheder, når de udsteder administrative afgørelser, der går modtageren imod. Ombudsmanden vil udarbejde et tilhørende forslag til forbedringer.

Konklusioner

På baggrund af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden behandlingen af denne sag med følgende konklusion:

Der var ingen fejl eller forsømmelser i EASME's afgørelse om opsigelse af tilskudsaftalen.

Der var fejl og forsømmelser med hensyn til, hvordan EASME håndterede opsigelsen af tilskudsaftalen, navnlig dem omhandlede forsinkelse og kommunikationsproblemerne.

Klageren, EASME og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Forslag til forbedringer

1. EASME bør udarbejde retningslinjer for håndtering af de situationer, hvor en ændring i løbet af et projekt højst sandsynligt vil føre til opsigelsen af tilskudsaftalen. Disse retningslinjer bør indeholde vejledende tidsfrister for at sikre, at proceduren håndteres inden for en rimelig frist, navnlig således at EASME hurtigst muligt underretter modtageren om sin hensigt om at opsige tilskudsaftalen. Retningslinjerne bør også omfatte, hvilke oplysninger der skal gives tilskudsmodtagere om deres arbejde på projektet, navnlig om dette bør afbrydes eller suspenderes. Retningslinjerne bør også omfatte afholdelsen af møder, der finder sted i forbindelse med igangværende eller forestående opsigelsesprocedurer, navnlig behovet for at registrere sådanne møder på den relevante sag.

2. EASME bør sikre, at alle negative afgørelser vedrørende tilskudsaftaler giver modtagerne oplysninger om alle klagemuligheder, herunder retten til at henvende sig til Ombudsmanden, og hvornår de skal henvende sig til Ombudsmanden i stedet for at anlægge sag.

3. EASME bør undersøge, om bestemmelserne i tilskudsaftalerne vedrørende en eventuel opsigelse kan formuleres på en klarere måde.

 

Emily O'Reilly
European Ombudsman

Strasbourg, den 23.6.2023

 

 

[2] Artikel 53 i forordning nr. 1290/2013 om reglerne for deltagelse og formidling i "Horisont 2020 – rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020)",

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[3] Artikel 50.3.1.

[4] Henstilling 2003/361/EF af 6. maj 2003 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[5] Se ofte stillede spørgsmål 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[6] »Brugervejledning til definitionen af SMV’er«, – EU's Publikationskontor

https://op.europa.eu/da/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[7] Dette synes ikke at være blevet fortolket af EU-Domstolen.

[8] Artikel 41 i EU's charter om grundlæggende rettigheder. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT 

[9] Det fremgår af korrespondancen, at der blev afholdt et møde mellem klageren og projektlederen den 2. juni 2021. Der foreligger imidlertid ikke noget referat fra dette møde.

[10] Som fastsat i artikel 19 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik (https://www.ombudsman.europa.eu/da/publication/da/3510) og del 3 i Europa-Kommissionens kodeks for god forvaltningsskik (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=DA#page=13)