Kære H.

Den 21. juli 2001 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand over Europa-Kommissionen vedrørende afslaget på Deres genfremsatte begæring om aktindsigt i visse dokumenter vedrørende Kommissionens forbindelser med den transatlantiske erhvervsdialog (TABD). Du klager på vegne af Corporate Observatory Europe, en NGO med hjemsted i Nederlandene.

Ombudsmanden modtog klagen den 2. august 2001. Den 3. august 2001 fremsendte De yderligere oplysninger pr. fax. Den 4. september 2001 videresendte jeg klagen til Kommissionens formand. Den 21. november 2001 fremsendte Kommissionen sin udtalelse. Den 4. december 2001 fremsendte jeg udtalelsen til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 19. december 2001.

Den 27. februar 2002 anmodede jeg Kommissionen om yderligere oplysninger med svarfrist den 30. april 2002. Denne frist var længere end normalt for at give Kommissionen mulighed for at tage hensyn til de nye retlige rammer for aktindsigt i Kommissionens dokumenter. Kommissionen besvarede anmodningen den 23. april 2002. Den 3. maj 2002 fremsendte jeg udtalelsen til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 14. juni 2002.

Den 27. juni 2002 sendte jeg et udkast til henstilling til Kommissionen og underrettede Dem samme dag ved skrivelse herom. Den 16. oktober 2002 afgav Kommissionen en udførlig udtalelse om udkastet til henstilling. Jeg fremsendte den udførlige udtalelse til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 28. november 2002.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

I juli og august 2001 klagede H. over Kommissionen på vegne af Corporate Observatory Europe, en ikke-statslig organisation med hjemsted i Nederlandene. Klagen vedrører Kommissionens afslag på at give aktindsigt i visse dokumenter vedrørende Kommissionens forbindelser med den transatlantiske erhvervsdialog (TABD). Klageren anmodede om aktindsigt i dokumenterne i henhold til Kommissionens afgørelse 94/90.

De pågældende dokumenter er orienterende notater fra Kommissionens delegationer til TABD-midtårsmødet i Washington den 10. maj 1999 og TABD-konferencen i Berlin den 28.-29. oktober 1999.

Klageren hævder, at Kommissionen ikke har tillagt offentlighedens interesse i udbredelse tilstrækkelig vægt. Til støtte for påstanden hævder klageren, at TABD og navnlig dets årlige konference er et forum, hvor EU-politikker, der senere har en vidtrækkende indvirkning på alle europæiske borgere, foreslås og drøftes. Ifølge klageren bør Kommissionen ikke hemmeligholde væsentlige dokumenter vedrørende sin deltagelse i forummet. Forslag fra den amerikanske regering og den private sektor og Kommissionens svar er en integreret del af Kommissionens beslutningsproces. Disse forslag drøftes indgående med repræsentanter for erhvervslivet, og det er derfor ikke legitimt at nægte dem til medlemmer af civilsamfundet.

Klageren kræver aktindsigt i dokumenterne og nævner også, at Fællesskabets retsinstansers retspraksis kræver, at institutionerne giver delvis aktindsigt, når et dokument indeholder både fortrolige og ikke-fortrolige oplysninger.

Forespørgslen

Ombudsmanden videresendte klagen til Kommissionen med henblik på en udtalelse. Ombudsmanden anmodede om, at Kommissionens udtalelse skulle tage hensyn til, hvor lang tid der er gået, siden de relevante TABD-møder fandt sted.

Kommissionens udtalelse

Sammenfattende var Kommissionens udtalelse som følger.

De pågældende briefinger består af to bindemidler, der indeholder en række elementer såsom styringsnotater, foreslåede talepunkter, foreslåede udkast til kommunikéer, briefingnotater til sidemøder med amerikanske regeringsministre samt henstillinger fra TABD til Kommissionen og Kommissionens tjenestegrenes bemærkninger og svar på disse henstillinger.

Kommissionen gav klageren adgang til Kommissionens bemærkninger og svar på TABD's henstillinger. Styringsnotater, briefinger til møder med repræsentanter for den amerikanske regering, andre bemærkninger fra Kommissionens personale og henstillinger til kommissæren er imidlertid omfattet af undtagelsen om beskyttelse af fortroligheden af Kommissionens arbejde.

Efter at have afvejet klagerens interesse i at få adgang til disse dokumenter mod Kommissionens interesse i at bevare fortroligheden af sine procedurer, mente man, at sidstnævnte vejede tungere end førstnævnte. Afhængigt af den generelle baggrund for drøftelserne og passende politiske skønsbeføjelser svarer kommissærens holdning måske ikke altid fuldt ud til rådgivningen og de foreslåede talepunkter. Det ville derfor være uhensigtsmæssigt og vildledende for offentligheden at give aktindsigt i disse dokumenter. Desuden ville offentliggørelse kompromittere eller komplicere forbindelserne med USA.

Klagerens argument om, at væsentlige dokumenter vedrørende Kommissionens deltagelse i TABD holdes hemmelige, er ukorrekt. Klageren har faktisk fået adgang til alle TABD's henstillinger til Kommissionen og alle Kommissionens udtalelser om og svar på disse henstillinger.

Forslag fra den amerikanske regering fremsættes ikke skriftligt, og Kommissionen er ikke i besiddelse af dokumenter vedrørende disse forslag.

Kommissionens svardokumenter på TABD's henstillinger, som klageren har fået adgang til, dækker de spørgsmål, der blev drøftet mellem Kommissionen og erhvervslivet. Da disse dokumenter var en del af briefingerne, har klageren faktisk fået delvis aktindsigt.

Det forhold, at der nu er gået to år, gør det ikke muligt for Kommissionen at frigive dokumenterne, da de spørgsmål og udtalelser, der er indeholdt i dem, stadig er gyldige.

Klagerens bemærkninger

Sammenfattende fremsatte klageren følgende bemærkninger.

Klageren søger ikke aktindsigt i den amerikanske regerings forslag, men i alle dokumenter, der afspejler Kommissionens reaktioner på TABD's henstillinger.

Kommissionens udtalelse indebærer, at de briefinger, der blev udarbejdet til Berlin-mødet, har et andet indhold end Kommissionens officielle skriftlige svar til TABD, hvoraf der blev sendt kopier til klageren. Dette modsiger argumentet om, at offentliggørelsen af de officielle svar faktisk gav klageren delvis aktindsigt.

Briefingerne er afgørende for forståelsen af Kommissionens forhold til TABD og dette organs rolle i EF's beslutningstagning. De blev forberedt til præsentation på en konference for den private sektor og bør også stilles til rådighed for andre dele af civilsamfundet.

Kommissionens argument om, at dokumenterne ikke nødvendigvis udgør Kommissionens endelige holdning, er ikke relevant. Briefingerne danner baggrund for Kommissionens beslutninger, der berører alle borgere. At kalde frigivelsen af disse dokumenter upassende eller vildledende for offentligheden er blot nedladende.

Yderligere undersøgelser

Efter nøje overvejelse af Kommissionens udtalelse og klagerens bemærkninger viste det sig, at der var behov for yderligere undersøgelser.

Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om at besvare klagerens bemærkninger.

Kommissionens anden udtalelse

Kommissionens anden udtalelse indeholdt kortfattet følgende punkter.

Kommissionen har offentliggjort alle de dokumenter, som klageren har anmodet om, med undtagelse af notater, rådgivning, udtalelser og andre bemærkninger fra Kommissionens ansatte.

De dokumenter, som der blev givet afslag på aktindsigt i, indeholder kun udtalelser og anbefalinger fra ansatte, som ikke ville føle sig frie til at give personlige vurderinger af politiske spørgsmål, hvis deres synspunkter blev offentliggjort. En sådan situation ville være til alvorlig skade for Kommissionens beslutningsevne. Desuden kaster disse dokumenter ikke yderligere lys over Kommissionens holdninger til TABD-forslagene. Der er ingen reel offentlig interesse i offentliggørelse, og interessen i at holde sådanne dokumenter interne har forrang.

Den tid, der er gået siden de begivenheder, som briefingerne blev udarbejdet til, gør det ikke muligt for Kommissionen at frigive dokumenterne, da de udtalelser og henstillinger, der er indeholdt i dem, stadig kan være gyldige i fremtidige forhandlinger.

Hvis dokumenterne blev gjort offentligt tilgængelige, kunne de ansattes personlige synspunkter fejlagtigt anses for at afspejle Kommissionens synspunkter. Udbredelse af dokumenterne ville derfor skade forbindelserne med USA. Der skal gives afslag på aktindsigt, hvis udbredelsen af det pågældende dokument ville være til skade for beskyttelsen af internationale forbindelser.

De dokumenter, som klageren er blevet nægtet aktindsigt i, er ikke blevet videregivet til repræsentanter for erhvervslivet. De er udelukkende beregnet til intern brug i Kommissionen, og der er derfor ingen grund til at anmode om at stille dem til rådighed for andre dele af civilsamfundet.

Der er ingen hemmelighed omkring forretningshenstillinger og Kommissionens holdning til disse henstillinger. Klageren har adgang til TABD's forslag til regeringer, som er offentligt tilgængelige på internettet, og Kommissionens svar er blevet videregivet til klageren.

Klagerens bemærkninger

Sammenfattende var klagerens bemærkninger som følger.

Briefingnotaterne er den eneste måde, hvorpå man effektivt kan kaste lys over karakteren af forholdet mellem Kommissionen og TABD. Hvis de afslører, at TABD udøver uberettigede beføjelser over beslutningsprocessen, er det afgørende, at de gøres tilgængelige for offentligheden.

Briefingnotater er ikke blot personlige udtalelser fra Kommissionens tjenestegrene. Klageren har tidligere modtaget Kommissionens briefingnotater fra OECD's multilaterale aftale om investeringsforhandlinger. Disse indeholder Kommissionens officielle holdninger og kaster langt mere lys over, hvordan processen blev gennemført, end dokumenter, der er tilgængelige for offentligheden.

Det er overraskende, at Kommissionen synes at betragte TABD-konferencerne som forhandlinger, da de organiseres af en lobbygruppe fra den private sektor og ikke spiller nogen rolle i EU's beslutningsproces i henhold til traktaterne. Dette gør behovet for gennemsigtighed mere presserende og styrker retten til aktindsigt.

Briefingnotater er vigtige dokumenter for at forstå den politiske beslutningsproces. Kommissionens synspunkt om, at der ikke er nogen reel offentlig interesse i at offentliggøre dem, viser en manglende forståelse for den demokratiske kløft, som EU-borgerne føler så stærkt.

Udkastet til henstilling

Ved afgørelse af 27. juni 2002 sendte Ombudsmanden et udkast til henstilling til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut. Grundlaget for udkastet til henstilling var følgende:

1 De retlige rammer

1.1 Klagen anfægter Kommissionens afslag på aktindsigt i visse dokumenter. Begæringen om aktindsigt blev fremsat i december 1999, og klagerens genfremsatte begæring blev afvist i maj 2000. Ombudsmandens undersøgelse af, om Kommissionens afslag på aktindsigt er et tilfælde af fejl eller forsømmelser, vil derfor være baseret på afgørelse 94/90 (1), som var den gældende retlige ramme på daværende tidspunkt.

1.2 Fra den 3. december 2001 er aktindsigt i Kommissionens dokumenter omfattet af forordning (EF) nr. 1049/2001 (2) og af de nærmere regler, der er knyttet som bilag til Kommissionens forretningsorden ved Kommissionens afgørelse af 5. december 2001 (3), som ophævede Kommissionens afgørelse 94/90. Ombudsmanden mener derfor, at Kommissionens fornyede behandling af klagerens begæring skal baseres på forordning (EF) nr. 1049/2001.

2 Klagerens og Kommissionens argumenter

2.1 Klageren anfægter Kommissionens afslag på at give aktindsigt i alle briefingnotaterne fra Kommissionens delegationer til midtvejsmødet i den transatlantiske erhvervsdialog (TABD), der blev afholdt i Washington den 10. maj 1999, og TABD-konferencen, der blev afholdt i Berlin den 28.-29. oktober 1999.

2.2 Klageren hævder, at Kommissionens afslag ikke i tilstrækkelig grad vægter offentlighedens interesse i offentliggørelse. Ifølge klageren er TABD og navnlig dets årlige konference et forum, hvor EU-politikker, der senere har en vidtrækkende indvirkning på alle europæiske borgere, foreslås og drøftes. Briefingnotaterne er afgørende for forståelsen af Kommissionens forhold til TABD og dette organs rolle i EU's beslutningstagning. Notaterne blev udarbejdet med henblik på præsentation på en konference for den private sektor og bør også stilles til rådighed for andre dele af civilsamfundet.

Klageren kræver aktindsigt i dokumenterne og nævner, at institutionerne i henhold til retspraksis skal give delvis aktindsigt, når et dokument indeholder både fortrolige og ikke-fortrolige oplysninger.

2.4 Ifølge Kommissionen består de pågældende dokumenter af to ringbind, der indeholder styringsnotater, forslag til talepunkter, udkast til kommunikéer, briefingnotater til sidemøder med amerikanske regeringsministre samt henstillinger fra TABD til Kommissionen og Kommissionens tjenestegrenes bemærkninger og svar på disse henstillinger. Kommissionen har offentliggjort alle de ønskede dokumenter med undtagelse af notater, rådgivning, udtalelser og andre bemærkninger fra Kommissionens ansatte.

Kommissionen har gjort gældende, at de dokumenter, som der blev givet afslag på aktindsigt i, kun indeholder udtalelser og henstillinger fra ansatte, som ikke ville have frihed til at foretage personlige vurderinger af politiske spørgsmål, hvis deres synspunkter blev offentliggjort. Dette ville i alvorlig grad undergrave Kommissionens beslutningskapacitet. Desuden kaster disse dokumenter ikke yderligere lys over Kommissionens holdninger til TABD-forslagene. Der er ingen reel offentlig interesse i offentliggørelse, og interessen i at holde sådanne dokumenter interne har forrang.

Hvis dokumenterne blev gjort offentligt tilgængelige, kunne de ansattes personlige synspunkter desuden fejlagtigt anses for at afspejle Kommissionens synspunkter. Udbredelse af dokumenterne ville derfor skade forbindelserne med USA. Der skal gives afslag på aktindsigt, hvis udbredelsen af det pågældende dokument ville være til skade for beskyttelsen af internationale forbindelser.

Kommissionen hævder også, at TABD's forslag til regeringerne er offentligt tilgængelige på internettet, og at Kommissionens svar er blevet videregivet til klageren. De dokumenter, som klageren er blevet nægtet aktindsigt i, er heller ikke blevet videregivet til repræsentanter for erhvervslivet. De er udelukkende beregnet til intern brug i Kommissionen, og der er derfor ingen grund til at anmode om at stille dem til rådighed for andre dele af civilsamfundet.

Med hensyn til delvis aktindsigt hævder Kommissionen, at Kommissionens svardokumenter på TABD's henstillinger dækker de spørgsmål, der blev drøftet mellem Kommissionen og erhvervssektoren, og som klageren har fået adgang til. Da disse dokumenter var en del af briefingerne, har klageren faktisk fået delvis aktindsigt.

Endelig har Kommissionen gjort gældende, at den tid, der er forløbet siden de begivenheder, som briefingerne blev udarbejdet til, ikke gør det muligt for Kommissionen at frigive dokumenterne, da de udtalelser og henstillinger, der er indeholdt heri, stadig kan være gyldige i fremtidige forhandlinger.

2.5 I sine bemærkninger gjorde klageren gældende, at briefingnotater ikke blot er personlige udtalelser fra Kommissionens ansatte. Andre sådanne briefinger indeholder Kommissionens officielle holdninger og kaster mere lys over, hvordan den relevante proces blev gennemført, end dokumenter, der er tilgængelige for offentligheden.

Klageren udtrykte overraskelse over, at Kommissionen synes at betragte TABD-konferencerne som forhandlinger, da de er organiseret af en lobbygruppe fra den private sektor og ikke spiller nogen rolle i EU's beslutningsproces i henhold til traktaterne. Dette gør behovet for gennemsigtighed mere presserende og styrker retten til aktindsigt.

Ifølge klageren viser Kommissionens opfattelse af, at der ikke er nogen reel offentlig interesse i at offentliggøre briefingnotaterne, at der mangler forståelse for den demokratiske kløft, som EU-borgerne føler så stærkt.

3 Ombudsmandens konklusioner

3.1 Kommissionens afgørelse 94/90 indeholder to kategorier af undtagelser fra offentlighedens ret til aktindsigt i Kommissionens dokumenter. Den første kategori er obligatorisk og vedrører beskyttelsen af offentlighedens interesser. Kommissionen har påberåbt sig denne undtagelse ved at gøre gældende, at udbredelsen af de pågældende dokumenter ville skade offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser. Ifølge Kommissionen ville fremlæggelse af oplysninger skade forbindelserne med USA, fordi personlige synspunkter fra medlemmer af Kommissionens personale fejlagtigt kunne anses for at afspejle Kommissionens synspunkter.

3.2 Ombudsmanden påpeger, at det ikke er indlysende, hvorfor de amerikanske myndigheder ville begå en sådan fejl, og Kommissionen fremlægger ingen beviser for, at det er sandsynligt, at de ville gøre det.

3.3 Ombudsmanden finder derfor, at Kommissionens begrundelse ikke viser, at Kommissionen reelt har undersøgt, om udbredelsen i lyset af de oplysninger, den råder over, faktisk kan skade offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser. Dette er et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

3.4 Kommissionen har ligeledes påberåbt sig den anden kategori af undtagelser i henhold til beslutning 94/90, som er at beskytte dens interesse i, at dens arbejde behandles fortroligt. I henhold til fast retspraksis skal institutionen ved anvendelsen af denne undtagelse finde en reel balance mellem borgerens interesse i at få aktindsigt i dokumenterne og sin egen interesse i at bevare fortroligheden af sine forhandlinger.

3.5 Ombudsmanden finder Kommissionens argument om, at de dokumenter, der blev nægtet aktindsigt i, indeholder udtalelser og henstillinger fra ansatte, som ikke ville føle sig frie til at give personlige vurderinger af politiske spørgsmål, hvis deres synspunkter blev offentliggjort, og at dette i alvorlig grad ville undergrave Kommissionens beslutningskapacitet, velbegrundet.

3.6 Ombudsmanden mener imidlertid ikke, at Kommissionens argument om, at der ikke er nogen reel offentlig interesse i udbredelse, kan godtages. I denne forbindelse minder Ombudsmanden for det første om, at princippet om åbenhed har til formål at sikre en mere betydningsfuld rolle for borgerne i beslutningsprocessen og sikre, at forvaltningen handler med større anstændighed, effektivitet og ansvar over for borgerne i et demokratisk system (4). Desuden giver den videst mulige aktindsigt i dokumenter, som Kommissionens afgørelse 94/90 har til formål at sikre, borgerne mulighed for at foretage en reel og effektiv kontrol med udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt fællesskabsinstitutionerne (5).

3.7 Ombudsmanden bemærker, at TABD ifølge de oplysninger, der er tilgængelige på Kommissionens websted, stammer fra 1995, hvor den daværende amerikanske handelsminister og kommissærerne BRITTAN og BANGEMANN afholdt en konference for administrerende direktører for virksomheder fra begge sider af Atlanten i Sevilla. TABD's eget websted beskriver TABD som "en uformel proces, hvor europæiske og amerikanske virksomheder og erhvervssammenslutninger udvikler fælles handelspolitiske anbefalinger mellem EU og USA i samarbejde med Europa-Kommissionen og den amerikanske regering."

3.8 Ombudsmanden mener, at klageren er berettiget til at påberåbe sig en offentlig interesse i udbredelsen af dokumenter vedrørende Kommissionens forhold til TABD. Det tilkommer heller ikke Kommissionen at oplyse, hvilke dokumenter der kan eller ikke kan være nyttige for borgerne i forbindelse med kontrollen med Kommissionens udøvelse af sine beføjelser.

3.9 Ombudsmanden finder derfor, at Kommissionen ved at anvende den skønsmæssige undtagelse i afgørelse 94/90 ikke har godtgjort, at den har fundet en reel balance mellem borgernes interesse i at få aktindsigt i dokumenterne og deres egen velbegrundede interesse i fortrolighed. Dette er et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

3.10 Med hensyn til spørgsmålet om delvis aktindsigt påpeger Ombudsmanden, at Kommissionen bør overveje delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001, når den tager klagerens begæring op til fornyet overvejelse.

4 Konklusion

4.1 Af ovennævnte grunde finder Ombudsmanden, at begrundelsen for Kommissionens afslag på klagerens begæring om aktindsigt i briefingnotater fra Europa-Kommissionens delegationer til TABD's midtvejsmøde i Washington den 10. maj 1999 og TABD-konferencen i Berlin den 28.-29. oktober 1999 er utilstrækkelig. Dette er et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

4.2 Ombudsmanden fremsætter derfor følgende forslag til henstilling til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut:

Udkastet til henstilling

Kommissionen bør tage klagerens begæring op til fornyet overvejelse og give aktindsigt i de ønskede dokumenter, medmindre en eller flere af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse. Genovervejelsen bør omfatte muligheden for delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

Kommissionens endelige udtalelse

Kommissionens udførlige udtalelse omhandlede TABD's art og de dokumenter, som der blev givet afslag på aktindsigt i. Med hensyn til grundene til afslaget på aktindsigt anførte Kommissionen i sin udførlige udtalelse kortfattet følgende:

Briefingnotaterne indeholder vurderinger af USA's holdninger og politikker. De afspejler de interne drøftelser blandt Kommissionens personale som forberedelse til møder med repræsentanter for erhvervslivet og/eller regeringen. En offentliggørelse af den interne begrundelse og de alternativer, som kommissæren har overvejet, ville afsløre Kommissionen over for dens partnere og svække dens forhandlingsposition. Det vil give forhandlingspartnerne indsigt i mulige kompromiser, som Kommissionen vil være villig til at indgå på et senere tidspunkt i forhandlingerne. Der vil være en alvorlig risiko for at føje omstridte spørgsmål til forbindelserne mellem EU og USA og gøre det vanskeligere at nå til enighed.

Da disse notater indeholder udtalelser og vurderinger fra Kommissionens personale, som kommissæren kan eller ikke kan følge, kan deres offentliggørelse skabe forvirring i den offentlige mening med hensyn til Kommissionens officielle holdninger. En sådan forvirring ville også bidrage til at komplicere forbindelserne mellem EU og USA, selv om de amerikanske myndigheder sandsynligvis selv ville skelne mellem Kommissionens holdninger og de råd og forslag, som dens personale har fremsat.

Offentliggørelse af de interne briefinger og baggrundsnotater ville være til alvorlig skade for Kommissionens beslutningsproces. Årsagen er dobbelt:

• Det vil svække Kommissionens stilling i fremtidige handelsforhandlinger. Dette ville igen få alvorlige konsekvenser for Kommissionens beslutningsproces, da dens råderum ville blive indskrænket;
• Kommissionens ansatte bør frit kunne afgive råd og udtalelser til deres myndigheder, det være sig kommissæren, kollegiet eller en højtstående tjenestemand, der repræsenterer institutionen. De bør beskyttes mod unødigt pres udefra, når de rådgiver deres myndigheder. Deres frihed til at give udtryk for deres synspunkter ville blive indskrænket, hvis de skulle tage hensyn til muligheden for, at deres meninger og vurderinger kunne blive offentliggjort. Beskyttelsen af dette "tænkerum" er afgørende for at sikre Kommissionens initiativret. Dets beslutningsproces ville blive alvorligt undermineret, hvis det ikke længere kunne forlade sig på uafhængig rådgivning fra sit personale.

Da Kommissionen tog begæringen op til fornyet overvejelse på grundlag af forordning (EF) nr. 1049/2001, afvejede den offentlighedens interesse i udbredelse mod den skade, der ville blive forvoldt ved udlevering af dokumenterne. En sådan interesseafvejning kræver, at Kommissionen vurderer dokumenternes informationsværdi for borgerne i forhold til risikoen for at underminere dens beslutningskapacitet.

Forordning (EF) nr. 1049/2001 giver enhver fysisk eller juridisk person ret til aktindsigt uden at skulle begrunde sin begæring. Når et dokument er blevet frigivet, er det offentligt tilgængeligt og tilgængeligt for alle. Institutionen og, hvis der er tale om dokumenter fra tredjemand, ophavsmanden mister kontrollen over den brug, der kan gøres af de videregivne dokumenter eller dele heraf. Risikoen for, at udvalgte dele af de udleverede dokumenter udbredes uden for deres kontekst, skal tages i betragtning ved vurderingen af den skade, der vil blive forvoldt ved at frigive et dokument.

På den ene side ville offentliggørelsen af briefingnotaterne være til alvorlig skade for Kommissionens beslutningsproces. På den anden side informeres offentligheden fuldt ud om TABD-anbefalingerne via sit websted samt om Kommissionens svar. I modsætning til klagerens påstand ville briefingnotaterne ikke kaste yderligere lys over Kommissionens deltagelse i TABD, men ville afsløre interne drøftelser og mulige afvejninger som forberedelse til TABD-konferencer og møder med amerikanske embedsmænd. Kommissionen er derfor overbevist om, at beskyttelsen af dens beslutningsproces klart vejer tungere end offentlighedens interesse i udbredelsen af de få dokumenter, der ikke blev frigivet.

Delvis aktindsigt i de dokumenter, der ikke blev frigivet, er ikke mulig, da de kun indeholder baggrundsoplysninger, personlige vurderinger og anbefalinger til kommissærens eller generaldirektørens overvejelse. Der er ingen ikke-fortrolige dele, der kan adskilles fra selve noterne.

Klagerens bemærkninger til den udførlige udtalelse

Klagerens bemærkninger indeholdt følgende punkter:

Kommissionen har ikke godtgjort, at der er sket skade på internationale forbindelser eller nogen reel hensyntagen til offentlighedens interesse i offentliggørelse.

Klageren er i princippet enig i retten til fortrolighed, men ikke i konklusionen om, at den vejer tungere end offentlighedens interesse i offentliggørelse i denne sag.

Der er en offentlig interesse i aktindsigt i dokumenterne, fordi TABD udøver utilbørlig indflydelse på Kommissionen. Dokumenterne danner baggrund for politikudformningen og er derfor af afgørende betydning for overvågningen af Kommissionens udøvelse af sine beføjelser.

Afgørelsen

Ombudsmandens evaluering af Kommissionens udførlige udtalelse

1.1 Ombudsmanden fremsatte et udkast til henstilling om, at Kommissionen bør genoverveje klagerens begæring om aktindsigt i visse dokumenter og give aktindsigt i de pågældende dokumenter, medmindre en eller flere af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse. Genovervejelsen bør omfatte muligheden for delvis aktindsigt i overensstemmelse med artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

1.2 Kommissionen har i sin udførlige udtalelse gjort gældende, at de pågældende dokumenter indeholder interne vurderinger af USA's holdninger og politikker, der afspejler drøftelserne blandt Kommissionens tjenestegrene som forberedelse til møder med repræsentanter for erhvervslivet og/eller regeringen. En offentliggørelse af den interne begrundelse og de alternativer, som kommissæren har overvejet, ville afsløre Kommissionen over for dens partnere og svække dens forhandlingsposition. Det vil give forhandlingspartnerne indsigt i mulige kompromiser, som Kommissionen vil være villig til at indgå på et senere tidspunkt i forhandlingerne. Der vil være en alvorlig risiko for at føje omstridte spørgsmål til forbindelserne mellem EU og USA og gøre det vanskeligere at nå til enighed.

1.3 Kommissionen har gjort gældende, at delvis aktindsigt i de dokumenter, der ikke er blevet frigivet, ikke er mulig, da de kun indeholder baggrundsoplysninger, personlige vurderinger og anbefalinger. Der er ingen ikke-fortrolige dele, der kan adskilles fra selve noterne.

1.4 Ombudsmanden bemærker, at artikel 4, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1049/2001 delvist fastsætter, at "Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af: a) offentlighedens interesse med hensyn til: . -internationale forbindelser." Denne del af artikel 4 henviser ikke til muligheden for en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

1.5 Ombudsmanden mener, at begrundelsen i Kommissionens udførlige udtalelse for første gang klart forklarer, hvordan udbredelsen af de pågældende dokumenter kan være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser. Ombudsmandens undersøgelse har ikke afsløret nogen beviser, der kan rejse tvivl om gyldigheden af dette aspekt af Kommissionens ræsonnement eller om Kommissionens opfattelse af, at delvis aktindsigt ikke er mulig.

1.6 På baggrund af Ombudsmandens konstatering i det foregående afsnit er det ikke nødvendigt at overveje, om der også kan gives afslag på aktindsigt i dokumenterne i henhold til artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001 (6).

Ombudsmanden påpeger imidlertid, at han ikke kan acceptere Kommissionens synspunkt om, at risikoen for, at udvalgte dele af dokumenter udbredes uden for deres sammenhæng, skal tages i betragtning ved vurderingen af den mulige skade på dens beslutningsproces, som frigivelsen af et dokument ville medføre.

Efter Ombudsmandens opfattelse er Kommissionens ræsonnement på dette punkt i strid med ytringsfriheden i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage og meddele oplysninger og tanker uden indblanding fra offentlig myndighed.

2 Konklusion

Ombudsmanden mener, at Kommissionen har taget passende skridt til at efterkomme Ombudsmandens udkast til henstilling. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Kommissionens formand vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Kommissionens afgørelse 94/90 af 8. februar 1994 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter EFT L 46/58.

(2) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145 af 30.5.2001, s. 43.

(3) EFT L 345/94.

(4) Sag T-211/00, Aldo Kuijer mod Rådet, Sml. 2002 II, s. 485, præmis 52.

(5) Sag T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH mod Kommissionen, Sml. 1999 II, s. 3521, præmis 39.

Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.