Baggrunden for klagen

1. Klageren, en fransk ikke-statslig organisation (NGO), underskrev en tilskudsaftale ^[1] med Europa-Kommissionen den 1. december 2008. Aftalen omfattede et projekt for bæredygtig udvikling i landbrugssektoren i Den Demokratiske Republik Congo. Efter projektets afslutning i 2013 gennemgik den revisor, der var udpeget i tilskudsaftalen, projektudgifterne. Der blev ikke konstateret ikke-støtteberettigede omkostninger.

2. I september 2014 anmodede EU-delegationen i Kinshasa (delegationen) imidlertid klageren om at fremlægge alle dokumenter vedrørende projektet med henblik på en undersøgelse af restfejl, som andre revisorer var i færd med at udføre for Kommissionen. Revisorerne afgav deres beretning i februar 2015 og konkluderede, at de ikke-støtteberettigede projektomkostninger beløb sig til 27 173 EUR.

3. I september 2015 anmodede delegationen klageren om yderligere oplysninger om de udgifter, som revisorerne havde fundet problematiske. Delegationen konkluderede på grundlag af sin egen vurdering, at de ikkestøtteberettigede omkostninger beløb sig til 13 107 EUR. Dette beløb svarede ifølge delegationen til de udgifter, der ikke var afholdt af modtageren selv, men af en af modtagerens medkontrahenter, nemlig borgmesteren i Butembo.

4. Den 16. november 2015 fremlagde klageren sine synspunkter om det pågældende beløb. Den forklarede, at disse udgifter blev afholdt af borgmesteren i Butembo inden for rammerne af en partnerskabsaftale, der var indgået med klageren om medfinansiering af opførelsen af et losseområde på Kitulu-markedet i Butembo.

5. På trods af udvekslingerne mellem klageren og delegationen, der strakte sig over en periode på næsten to et halvt år, mente klageren stadig, at delegationen ikke havde begrundet sin konklusion om, at der var ikke-støtteberettigede omkostninger på 13 107 EUR. Den fandt også, at delegationens svar var utilstrækkelige og forsinkede. Dette viste ifølge klageren, at sagsakterne var blevet behandlet forkert. Den henvendte sig til Ombudsmanden den 4. maj 2018.

Undersøgelsen

6. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagerens materielle og proceduremæssige betænkeligheder.

7. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens (Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling - GD DEVCO) synspunkter om klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Kommissionens svar. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte Kommissionens sagsakter i denne sag og udarbejdede en inspektionsrapport. Klageren fremsatte sine bemærkninger til inspektionsrapporten.

8. I forbindelse med denne undersøgelse meddelte klageren Ombudsmanden, at Kommissionen havde modregnet det omtvistede beløb med et beløb, som klageren skulle have betalt i et andet projekt ^[2].

Argumenter forelagt Ombudsmanden

9. Klageren beskriver aftalen med Butembo kommune (kommunen) som et offentlig-privat partnerskab om opførelse af et losseområde på Kitulu-markedet i Butembo. Efter flere kontakter med repræsentanter for kommunen indgik de en »medfinansieringskontrakt«. I henhold til denne kontrakt påtog klageren sig bygge- og anlægsarbejde til en værdi af 64 000 USD, mens kommunen indvilligede i at anvende sine egne tjenester og sin egen ekspertise til at levere arbejde til en værdi af 26 000 USD. Kommunen udstedte en faktura til klageren for dette beløb på 26 000 USD ^[3].

10. Klageren hævder, at disse udgifter er støtteberettigede, da de var genstand for "medfinansiering" mellem klageren og kommunen. Princippet om "medfinansiering" er velkendt inden for EU-tilskud, siger klageren. Det henviser til en foranstaltning eller et projekt, der finansieres af mindst to parter. Det fremgår også af GD DEVCO's praktiske vejledning om kontraktprocedurer i forbindelse med EU's optræden udadtil [4]. I dette tilfælde blev omkostningerne ved foranstaltningen delt mellem klageren og borgmesteren i Butembo, og begge parters bidrag skulle dækkes af tilskuddet.

11. Klageren anfører videre, at bidraget ikke var »i naturalier«^[5], da kommunen investerede i infrastruktur, der ikke var tilgængelig, før medfinansieringskontrakten blev underskrevet ^[6]. Endelig var kommunens bidrag i henhold til kontrakten uundværligt for projektet.

12. Med hensyn til den fulgte procedure hævder klageren, at der var betydelige forsinkelser, at delegationen aldrig gav en passende forklaring på, at de pågældende udgifter ikke var støtteberettigede, og at klageren aldrig modtog referatet af en telefonkonference, der fandt sted med delegationens repræsentanter den 26. november 2015.

13. Kommissionen har anført, at de pågældende udgifter ikke er støtteberettigede af følgende grunde: For det første er kun de udgifter, som klageren og dennes »partnere« har afholdt i henhold til tilskudsaftalen, støtteberettigede ^[7]. Kun personer, der udtrykkeligt er nævnt i tilskudsaftalen, kan betragtes som »partnere«^[8].

14. For det andet kan kontrakten mellem klageren og kommunen ikke betragtes som en »medfinansieringsaftale«. Princippet om samfinansiering betyder, at omkostningerne til projektet deles mellem Kommissionen og støttemodtageren. Kommissionen betaler derfor kun en del af omkostningerne ved foranstaltningen, mens støttemodtageren (eller en tredjepart) skal betale det resterende beløb ^[9].

15. For det tredje var det beløb, som klageren betalte for denne foranstaltning, nul som angivet i den relevante faktura. Med andre ord foretog klageren aldrig nogen betaling til kommunen til gengæld for det arbejde, som kommunen udførte. Desuden var bidrag i naturalier ikke mulige i henhold til den pågældende tilskudsaftale ^[10].

16. Med hensyn til de revisioner, der blev foretaget, anfører Kommissionen, at den første revision var en kontrol af udgifter. Undersøgelsen af restfejl er derimod baseret på en metode, der er udviklet efter en anbefaling fra Den Europæiske Revisionsret. Formålet er at identificere fejl, der ikke er blevet opdaget i tidligere kontroller.

17. I forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse konstaterede Kommissionen en beregningsfejl til klagerens fordel med det resultat, at det krævede beløb blev nedsat fra 13 107 EUR til 8 511 EUR ^[11].

18. Med hensyn til proceduren har Kommissionen anført, at den gentagne gange har givet klageren mulighed for at fremlægge beviser for, at den pågældende udgift er støtteberettiget. Klageren undlod at gøre dette. Desuden undersøgte Kommissionen forskellige måder, hvorpå en udgift i princippet kunne begrundes (f.eks. som samfinansiering eller som bidrag i naturalier). I den foreliggende sag var der imidlertid ingen af de forskellige alternativer, der blev anvendt.

19. Kommissionen bekræftede, at der ikke er noget referat af telefonkonferencen den 26. november 2015.

20. Kommissionen afviste at give afkald på tilbagesøgning under henvisning til proportionalitetsprincippet ^[12]. Hvis Kommissionen giver afkald på tilbagesøgning, vil det skabe præcedens, hvilket vil påvirke dens omdømme, sende et forkert signal til markedsaktørerne og tilskynde til praksis, der ikke er i overensstemmelse med reglerne. Med hensyn til det forhold, at klageren er en NGO, sagde Kommissionen, at den skal sikre ligebehandling af støttemodtagerne uanset deres status, og at de fleste tilskudskontrakter fra GD DEVCO under alle omstændigheder indgås med NGO'er.

21. Endelig nævnte Kommissionen, at den, når den iværksætter en indkaldelse af forslag, altid afholder et informationsmøde med fokus på retningslinjer for ansøgere og omkostningers støtteberettigelse. Desuden kan tilskudsmodtageren altid stille spørgsmål under gennemførelsen af foranstaltningen.

Ombudsmandens vurdering

22. Ombudsmanden er klar over, at tilskudsaftaler og de tilhørende regler kan være komplekse og til tider forvirrende. Hun glæder sig derfor over, at Kommissionen afholder informationsmøder med særligt fokus på retningslinjer for ansøgere og omkostningers støtteberettigelse. Hun understreger også betydningen af, at Kommissionens personale stiller sig til rådighed for at besvare støttemodtagernes spørgsmål, når et projekt gennemføres.

23. Ombudsmanden glæder sig også over, at Kommissionen i løbet af sin undersøgelse reducerede det beløb, der skulle inddrives, efter at der blev opdaget en beregningsfejl.

24. Alt i alt finder Ombudsmanden i denne sag, at Kommissionen har givet rimelige og overbevisende forklaringer på sin beslutning om at inddrive det pågældende beløb ^[13]. Denne beslutning er ikke kun juridisk velfunderet, men også retfærdig. Det pågældende beløb burde ikke have været omtalt som en »udgift« i første omgang, da det blev afholdt af en tredjepart og ikke af klageren. Denne tredjepart kan ikke betragtes som støttemodtagerens partner i henhold til tilskudsaftalen. Tilskudsaftalen er klar på dette punkt, nemlig at kun tilskudsmodtagerens og dennes partneres udgifter er støtteberettigede ^[14].

25. Desuden udelukkede tilskudsaftalen udtrykkeligt bidrag i naturalier ^[15].

26. Med hensyn til "medfinansiering" gjorde denne undersøgelse det klart, at klageren havde misforstået betydningen heraf: "medfinansiering": omkostningsdeling mellem Kommissionen og støttemodtageren og ikke mellem støttemodtageren og en tredjepart.

27. Ombudsmanden bemærker også, at beslutningen om at foretage endnu en revision ^[16] var berettiget. Den første revisor, som modtageren selv udvalgte i overensstemmelse med sine forpligtelser i henhold til tilskudsaftalen, foretog en kontrol af udgifterne, en øvelse af begrænset omfang. Formålet med den anden revision, der var baseret på en specifik metode, var at identificere resterende fejl.

28. Med hensyn til proceduren er Ombudsmanden af den opfattelse, at Kommissionen gentagne gange har forsøgt at være hjælpsom og forklare klageren, hvorfor beløbet ikke kunne betragtes som en støtteberettiget udgift i henhold til nogen af de eksisterende regler.

29. Selv om det kan være beklageligt, at udvekslingerne mellem de to parter strakte sig over en lang periode og dermed forlængede usikkerheden om indtægtsordren, finder Ombudsmanden, at dette delvis kan tilskrives klagerens anmodninger om præciseringer. Med hensyn til det forhold, at der ikke er noget referat af telefonkonferencen mellem klageren og delegationen, har klageren ikke overbevisende argumenteret for, at et sådant referat ville have ændret Ombudsmandens konklusion i denne sag.

30. Endelig finder Ombudsmanden under sagens omstændigheder, at Kommissionens afvisning af at give afkald på tilbagesøgning i lyset af proportionalitetsprincippet er rimelig.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 25.9.2019

[1] Tilskudsaftale DCI-FOOD/2008/164-562 med titlen "Support for the sustainable development of agricultural sectors in the North-East of North Kivu Province"(på fransk "Appui au développement durable des filières agricoles du nord-est de la Province du Nord Kivu")

[2] Se artikel 102 i forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (2018-udgaven) [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32012R0966].

[3] Dette beløb blev registreret i klagerens regnskaber i to posteringer, en på 6 939 EUR (9 000 USD) og en anden på 13 107 EUR (17 000 USD), da de to udgifter tilhørte to forskellige budgetposter. Klageren bemærker, at revisorerne anså beløbet på 13 107 EUR for en ikke-støtteberettiget udgift, mens de ikke havde nogen indvendinger vedrørende beløbet på 6 939 EUR. Klageren hævder, at dette er inkonsekvent (se fodnote 13 nedenfor).

[4] «Le bénéficiaire contribue au cofinancement de l'action soit par ses propres ressources (autofinancement) soit par les revenus générés de l'action soit par des contributions [financières ou en nature] fournies par des tiers. [...] Le bénéficiaire doit déclarer le cofinancement effectivement apporté dans le rapport final. À ce stade, le ou les bénéficiaire(s) peuvent remplacer toute contribution planifiée provenant de ses propres ressources par des contributions financières de tiers» [På engelsk: Samfinansieringen kan tage form af tilskudsmodtagerens egne midler (selvfinansiering), indtægter fra foranstaltningen og bidrag fra tredjeparter. [...] Modtageren skal anmelde den medfinansiering, der faktisk er ydet i den endelige rapport. Modtageren/modtagerne kan på dette tidspunkt erstatte ethvert planlagt bidrag af egne midler med finansielle bidrag fra tredjeparter]. Det ser ud til, at klageren citerer 2018-versionen af PRAG, selv om 2007-versionen fandt anvendelse på den pågældende tilskudsaftale.

[5] Ifølge klageren er bidrag i naturalier ikke-økonomiske ressourcer, der stilles gratis til rådighed for en.

[6] Kommunen byggede en vis infrastruktur for at renovere de pågældende markeder for egen regning. Denne infrastruktur blev stillet til rådighed for klageren.

[7] I artikel 1, stk. 3, i tilskudsaftalens almindelige betingelser hedder det, at "les partenaires participent 'à la mise en œuvre de l'Action, et les coûts qu´ils encourent sont éligibles au même titre que ceux encourus par le Bénéficiaire". [På engelsk: "partnerne deltager i gennemførelsen af aktionen, og de omkostninger, de pådrager sig, er støtteberettigede på samme grundlag som dem, støttemodtageren har afholdt"].

[8] I artikel 1, stk. 3, i tilskudsaftalen hedder det: "Modtageren handler alene eller i partnerskab med en eller flere ngo'er fra andre organer, der er anført i beskrivelsen af foranstaltningen"[fremhævelse tilføjet]. Modtageren skal også indgå en "partnerskabsaftale" med sine partnere og forelægge den for Kommissionen. Hvis modtageren indgår en aftale med en anden part, mens tilskudsaftalen gennemføres, skal denne aftale stilles til rådighed for Kommissionen. Kommissionen kontrollerer denne parts støtteberettigelse, før den kan føjes til foranstaltningen som "partner" ved hjælp af et tillæg til tilskudsaftalen.

[9] Samfinansieringen kan komme fra modtagerens egne midler (selvfinansiering) eller fra finansielle bidrag eller bidrag i naturalier fra tredjeparter. Med andre ord kan en tredjepart påtage sig støttemodtagerens andel i samfinansieringen (eller med andre ord yde et finansielt bidrag). Et medfinansieringsbidrag betragtes imidlertid ikke som en "omkostning" i henhold til tilskudsaftalen.

[10] I tilskudsaftalens artikel 14.5 hedder det: "[...] eventuelle bidrag i naturalier, som skal opføres særskilt i bilag III, repræsenterer ikke faktiske udgifter og er ikke støtteberettigede omkostninger. Bidragene i naturalier kan ikke behandles som samfinansiering fra modtagerens side".

[11] Ifølge Kommissionen indebærer det forhold, at et beløb udgør en ikke-støtteberettiget udgift, ikke automatisk, at det samme beløb skal inddrives. Ved fastsættelsen af inddrivelsesbeløbet skal der også tages hensyn til det maksimale beløb for de støtteberettigede omkostninger, det samlede udbetalte beløb og EU-finansieringssatsen.

[12] I henhold til artikel 91 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 af 29.

Oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012

Europa-Parlamentet og Rådet om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget

(EUT L 362 af 31.12.2012, s. 1) "Den anvisningsberettigede kan helt eller delvis afstå fra at inddrive et fastlagt beløb

modtagne beløb kun i følgende tilfælde: ... c) hvis inddrivelsen ikke er i overensstemmelse med princippet om

proportionalitet.

... Den anvisningsberettigede anvender følgende kriterier: a) de faktiske omstændigheder, henset til

grovheden af den uregelmæssighed, der har givet anledning til fastlæggelsen af fordringen (svig, gentagelse,

hensigt, omhu, god tro, åbenbar fejl)

... den anvisningsberettigede ... kan også være nødt til at tage følgende yderligere kriterier i betragtning: ... b) den

den økonomiske og sociale skade, der ville opstå, hvis hele gælden blev inddrevet."

[13] Kommissionen præciserede, at ud af de 26 000 USD, som borgmesteren i Butembo havde bidraget med, var det kun ovennævnte beløb på 13 107 EUR, som støttemodtageren havde registreret som knyttet til projektet og rapporteret i sin finansielle rapport. Dette er grunden til, at Kommissionen har forsøgt at tilbagesøge dette beløb.

[14] Se artikel 1.3 i tilskudsaftalens almindelige betingelser, jf. ovenfor.

[15] Se artikel 4.5 i tilskudsaftalens almindelige betingelser. Kommissionen anførte, at det at betragte en udgift som et bidrag i naturalier i princippet er den eneste måde, hvorpå en udgift, som hverken modtageren eller dennes partnere har afholdt, kan betragtes som støtteberettiget i henhold til en tilskudsaftale. Dette fandt imidlertid ikke anvendelse i den foreliggende sag.

[16] I henhold til artikel 6.2 i tilskudsaftalens almindelige betingelser har Kommissionen, Revisionsretten og Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) ret til at foretage en fuldstændig revision senest syv år efter, at tilskuddet er udbetalt til modtageren.