# Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om klage 540/98/(XD)ADB over Europa-Kommissionen
- Forfatter: Den Europæiske Ombudsmand
- Dato: 2000-07-12T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/da/1028)
---
Strasbourg, den 12. juli 2000
Kære J.
Den 7. maj 1998 indgav De en klage på fransk til Den Europæiske Ombudsmand. Du handlede på vegne af SYSTEMS EUROPE S.A. (i det følgende benævnt "SE"). Den vedrørte annulleringen af kontrakt SEM/03/608/010, der var indgået inden for rammerne af et elektricitetsstøtteprogram for Syrien med støtte fra Europa-Kommissionen (udbudsreference IB/0028).
Den 24. juni 1998 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Kommissionen. Europa-Kommissionen sendte sin udtalelse den 28. september 1998, som jeg videresendte til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, hvis De ønsker det. Jeg modtog Deres bemærkninger den 3. november 1998. Jeg anmodede Kommissionen om at give mig yderligere oplysninger tre gange, nemlig den 14. december 1998, den 20. maj 1999 og den 29. oktober 1999. Disse supplerende udtalelser blev fremsendt til Dem, og De fremsatte supplerende bemærkninger den 16. marts 1999, den 17. september 1999 og den 17. februar 2000. Den 25. april 2000 meddelte De mig, at De ville være parat til at modtage min afgørelse på engelsk.
Jeg skriver nu for at fortælle dig resultatet af de undersøgelser, der er foretaget.
Komplekset
----------
<br />
Klageren, SYSTEMS EUROPE S.A. (i det følgende benævnt "SE"), blev tildelt en leveringskontrakt SEM/03/608/010, der blev undertegnet inden for rammerne af et elektricitetsstøtteprogram for Syrien med støtte fra Europa-Kommissionen (udbudsreference IB/0028). Denne kontrakt blev undertegnet af SE og den syriske regering den 11. september 1997 og godkendt af Kommissionens delegation i Syrien (i det følgende benævnt \>\>delegationen\<\<) den 18. september 1997.
Den 20. oktober 1997 meddelte delegationen SE, at Kommissionens Generaldirektorat 1B (herefter \>\>GD 1B\<\<) ikke kunne godkende kontrakten på daværende tidspunkt. SE bør ikke gå videre med arbejdet, før en sådan godkendelse er modtaget. Virksomheden besluttede ikke at indstille arbejdet af følgende årsager:
SE havde allerede påbegyndt arbejdet og mobiliseret vigtige menneskelige ressourcer.
- Tidsplanen var særlig stram (projektets forskellige faser skulle afsluttes henholdsvis 4, 5 og 6 måneder efter kontraktens begyndelse).
Et ophør af arbejdet ville have haft betydelige ulemper.
- Eventuelle mangler ved udbudsproceduren burde have været kendt af Kommissionen inden godkendelsen af kontrakten.
Den 12. januar 1998 meddelte delegationen skriftligt SE, at Kommissionen ikke kunne godkende finansieringen af kontrakten, og at den ville anmode de syriske myndigheder om at annullere den. Dette blev gjort den 19. januar 1998. Ifølge kontrakten skulle en væsentlig del af arbejdet imidlertid være afsluttet inden denne dato. SE gjorde gældende, at Kommissionen ikke gav nogen begrundelse for annulleringsanmodningen.
Efter SE's anmodning om forklaringer forklarede en tjenestemand fra Kommissionen, at SE ikke havde noget ansvar under de omstændigheder, der førte til annulleringen. Tilsyneladende skyldtes denne situation interne fejl i institutionen. Kommissionen forsikrede, at der ikke var tvivl om kvaliteten af SE's arbejde, og at selskabet fortsat ville være opført på listen over potentielle leverandører.
Efter at have lidt betydelige økonomiske tab og i betragtning af de dramatiske konsekvenser for SE's faglige omdømme forsøgte SE uden held at opnå erstatning og indgav derfor en klage til Den Europæiske Ombudsmand.
Klageren fremsatte følgende påstande:
1 SE hævdede, at Europa-Kommissionen nægtede at finansiere en kontrakt, selv om den var blevet ubetinget godkendt af Kommissionens delegation i Syrien.
2 SE gjorde gældende, at selskabet ikke var blevet underrettet om grundene til Kommissionens anmodning om at annullere kontrakten, og at SE heller ikke havde haft mulighed for at forsvare sig.
3 SE gjorde gældende, at Kommissionen nægtede at påtage sig noget ansvar for ophævelsen af kontrakten og nægtede at betale erstatning til SE.
Forespørgslen
-------------
<br />
**Kommissionens udtalelse**
Europa-Kommissionens udtalelse om klagen var sammenfattende følgende:
Udbuddet blev iværksat af en syrisk myndighed inden for rammerne af en finansprotokol mellem Syrien og EF. Inden finansieringen af en kontrakt foretager Kommissionen kontrol af udbudsproceduren.
Kommissionen fandt, at den foreliggende udbudsprocedure var behæftet med væsentlige uregelmæssigheder. De eneste to ansøgere (ÉLECTRICITÉ DE FRANCE og SE) deltog i det syriske projekt som konsulenter. Eftersom de sandsynligvis havde deltaget i udformningen af udbuddet, havde Kommissionen mistanke om en interessekonflikt.
Desuden nævnte de syriske myndigheders rapport ikke nogen prissammenligning. Endelig var SE to gange før og under udbudsproceduren blevet opfordret til forhandlinger med den syriske myndighed, hvilket efter Kommissionens opfattelse kunne tyde på en interessekonflikt.
Under disse omstændigheder meddelte Kommissionen de syriske myndigheder, at den ikke ville være i stand til at finansiere kontrakten. De syriske myndigheder besluttede at annullere kontrakten, men kunne have finansieret den med egne midler uden EU's hjælp. Da kontrakten var blevet annulleret, var SE's ledelse blevet underrettet om årsagerne til annulleringsanmodningen.
Kommissionen afviste ethvert ansvar. Den fastslog, at erstatningskrav skulle rettes mod SE's medkontrahent, dvs. den syriske myndighed.
**Klagerens bemærkninger**
Den Europæiske Ombudsmand fremsendte Europa-Kommissionens udtalelse til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. SE gjorde i sit svar af 28. oktober 1998 gældende, at Kommissionens udtalelse indeholdt retlige og faktuelle fejl. Klagerens bemærkninger kan sammenfattes som følger:
Kontrakten blev ganske vist undertegnet mellem SE og den syriske myndighed, men den var også blevet godkendt af delegationen. Kommissionen var derfor part i kontrakten og forpligtede sig til at finansiere den. Desuden besluttede den syriske myndighed at annullere kontrakten på Kommissionens udtrykkelige anmodning og ikke, som Kommissionen fejlagtigt har hævdet, på grund af sin egen suverænitet. SE anså sig derfor for at være forudindtaget af Kommissionens ensidige beslutning om at bryde sit tilsagn.
De faktiske omstændigheder i forbindelse med udbudsproceduren, som Kommissionen betragtede som uregelmæssigheder, var alle kendt af Kommissionen inden den formelle godkendelse. De afkræftede således ikke Kommissionens samtykke til at yde finansiel støtte.
SE var ganske vist konsulent i programmet, men deltog aldrig i den del af programmet, som det fik tildelt kontrakten for. SE mødtes heller ikke med den syriske myndighed, der var ansvarlig for udbuddet, for at forhandle med selskabet, men blot for at give tekniske oplysninger om dets anvendelse.
Yderligere oplysninger
----------------------
<br />
1. Ombudsmanden anmodede Kommissionen om at oplyse ham om, hvorvidt den fik kendskab til de påståede uregelmæssigheder inden godkendelsen.
*Kommissionens tillægsudtalelse*
Kommissionen gentog, at den aldrig havde underskrevet eller annulleret en kontrakt med SE. Delegationen mente, at betingelserne for finansiel bistand var opfyldt. Den 18. september 1997 godkendte den foreløbigt kontrakten, selv om der på forhånd var mistanke om uregelmæssigheder. Efterfølgende blev sagen fremsendt til Kommissionens GD 1B med henblik på den endelige afgørelse. Den 20. oktober 1997 blev SE anmodet om ikke at påbegynde arbejdet inden den endelige godkendelse. Både SE og de syriske myndigheder blev underrettet om GD 1B's afvisning af at finansiere projektet den 12. januar 1998.
*Klagerens supplerende bemærkninger*
SE fik lejlighed til at kommentere Kommissionens supplerende udtalelse. SE fremførte, at SE ikke var blevet underrettet om den påståede foreløbige karakter af delegationens godkendelse. Det mente derfor i god tro, at delegationen havde beføjelse til at forpligte Kommissionen. Den manglende gennemsigtighed i ansvarsfordelingen i denne form for procedure var allerede blevet påvist af Revisionsretten i 1991[(1).](#(1)){#Footnote1} Kommissionens godkendelse havde retsvirkninger for SE, og dens tilbagetrækning skabte en situation, der var i strid med det generelle princip om beskyttelse af god tro. Kommissionen har endvidere truffet en bebyrdende retsakt, men har ikke begrundet den og har ikke givet SE mulighed for at forsvare sig.
2. For at præcisere beslutningsprocessen i denne sag og fastlægge den faktiske beslutningsmyndighed i Kommissionen anmodede Ombudsmanden Kommissionen om yderligere oplysninger om retsgrundlaget for den fulgte procedure. Han forhørte sig også om forsinkelsen i denne procedure.
*Kommissionens supplerende udtalelse*
Kommissionen meddelte Ombudsmanden, at den i overensstemmelse med EF's finansforordning, afsnit IX om bistand til tredjelande, kontrollerede hele den tildelingsprocedure, der blev gennemført af den lokale kontrahent (i dette tilfælde PEGTE[(2)).](#(2)){#Footnote2} Aftalen om at finansiere en kontrakt kommer til udtryk i "godkendelsen" af den. Ansvaret for at træffe denne beslutning er delt mellem delegationen og "hovedkvarteret" i Bruxelles (dvs. GD 1B). I den foreliggende sag burde delegationen, som det fremgår af GD 1B's instruks af 30. september 1996[(3)](#(3)){#Footnote3}, for indkøbskontrakter på over 137 000 ECU have foretaget påtegningen efter udtrykkelig tilladelse fra *"hovedkvarteret".* Delegationen godkendte faktisk kontrakten, før den fremsendte sagen til GD 1B/E2 i Bruxelles, og før den modtog tilladelsen fra Bruxelles.
Med hensyn til forsinkelsen i den procedure, som Ombudsmanden henviste til, gentog Kommissionen, at SE var blevet advaret om ikke at fortsætte arbejdet en måned efter godkendelsen af kontrakten. Kommissionen anså ikke varigheden (4 måneder) af analysen af en så kompleks sag og beslutningen om ikke at finansiere kontrakten for at være for lang.
Endelig meddelte Kommissionen Ombudsmanden, at den *"\[anfægtede\] klagerens argumenter vedrørende dennes økonomiske ansvar med hensyn til beskyttelse af god tro og i sidste ende vil besvare dem på det rette sted."*
*Klagerens supplerende bemærkninger*
SE blev underrettet om Kommissionens supplerende udtalelse. Selskabet fastholdt sin påstand og erklærede, at afvisningen af at finansiere kontrakten forekom vilkårlig. SE fastholdt denne påstand ved at nævne, at to virksomheder i en lignende situation fik lov til at deltage i et udbud under samme program. På trods af deres tidligere engagement i det syriske program var der ingen mistanke om interessekonflikter.
Kommissionen havde nægtet at besvare SE's argumenter vedrørende dets økonomiske ansvar inden for rammerne af Ombudsmandens undersøgelse. Ombudsmanden anmodede således Kommissionen om at tage sin holdning op til fornyet overvejelse eller underrette ham om grundene til afslaget.
*Kommissionens endelige udtalelse*
Kommissionen bekræftede sin holdning til klagen. Den gav en detaljeret redegørelse for grundene til, at GD 1B mente, at der havde været en interessekonflikt. Den understregede endvidere, at de selskaber, der deltog i et andet udbud, i modsætning til SE's påstande befandt sig i en væsentligt anderledes situation.
*I
sine afsluttende bemærkninger* gentog SE, at Kommissionen endnu en gang nægtede at besvare dens argumenter om dens økonomiske ansvar. SE anfægtede også en del af Kommissionens forklaringer i sin seneste udtalelse.
Afgørelsen
----------
<br />
**1 Afvist finansiering af en kontrakt på trods af dens ubetingede godkendelse**
1.1 SE hævdede, at Europa-Kommissionen nægtede at finansiere en kontrakt, selv om den var blevet ubetinget godkendt af Kommissionens delegation i Syrien.
1.2 Kommissionen gjorde indsigelse mod, at kontrakten ikke kunne finansieres på grund af uregelmæssigheder i udbudsproceduren.
1.3 I forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse anførte Kommissionen, at de påståede uregelmæssigheder, der lå til grund for Kommissionens afvisning af at finansiere kontrakten, var kendt før godkendelsen. Kommissionen hævdede imidlertid, at godkendelsen var foreløbig. Endelig erkendte Kommissionen i sin tredje udtalelse, at delegationen havde undladt at handle i overensstemmelse med den gældende interne procedure.
1.4 Ombudsmanden fandt, at det ikke fremgik af den kontrakt, som Kommissionen havde godkendt, at delegationens godkendelse var foreløbig. En omhyggelig gennemgang af den gældende interne procedure[(4),](#(4)){#Footnote4} som Kommissionen havde indgivet, viste, at det i dette tilfælde var GD IB-E/2's[(5)](#(5)){#Footnote5} ansvar at godkende kontrakten og ikke delegationens. Proceduren giver ikke mulighed for en foreløbig godkendelse.
1.5 Under undersøgelsen forklarede Kommissionen, at aftalen om finansiering af en kontrakt blev konkretiseret i dens godkendelse. Intet i sagen tyder på, at SE-selskabet havde kendskab til Kommissionens interne godkendelsesprocedure. Der er heller ikke noget, der tyder på, at SE kunne have haft kendskab til delegationens manglende overholdelse af denne procedure.
1.6 Kommissionen gjorde gældende, at delegationen den 20. oktober 1997 havde anmodet SE om ikke at gå videre med arbejdet, før GD IB havde truffet en formel afgørelse. Det skal imidlertid bemærkes, at dette skete, mens kontrakten var blevet underskrevet den 11. september 1997 og godkendt den 18. september 1997, og da SE var bundet af kontraktlige forpligtelser, navnlig af korte frister. SE blev først underrettet om Kommissionens formelle afvisning af at finansiere kontrakten den 12. januar 1998.
1.7 Principperne om god forvaltningsskik kræver, at institutionen handler konsekvent. I det foreliggende tilfælde anvendte Kommissionen ikke sin egen interne procedure, og selv om den havde kendskab til de påståede uregelmæssigheder, foretog den ikke alle de relevante kontroller, før den godkendte kontrakten. Intet i sagsakterne tyder på, at klageren burde have været klar over, at Kommissionen ikke havde gennemført den korrekte godkendelsesprocedure. SE kunne derfor med rette have fundet, at selskabet var i besiddelse af en behørigt godkendt kontrakt finansieret af Kommissionen. Kommissionens handlinger udgør derfor et tilfælde af fejl eller forsømmelser.
**2 Undladelse af at underrette klageren og give denne mulighed for at forsvare sig**
2.1 SE hævdede, at den ikke var blevet underrettet om grundene til Kommissionens anmodning om at annullere kontrakten, og at SE heller ikke havde haft mulighed for at forsvare sig.
2.2 Ifølge Kommissionen var SE blevet underrettet om, at annulleringsanmodningen skyldtes uregelmæssigheder i udbudsproceduren.
2.3 Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen fire måneder efter, at delegationen havde godkendt kontrakten, meddelte SE, at den ville anmode om at få den annulleret uden at angive nogen begrundelse herfor. På det tidspunkt blev SE underrettet om, at selskabet ikke havde noget ansvar i den proces, der førte til denne anmodning om annullering.
2.4 Det ser ud til, at SE kun var blevet underrettet om de faktiske grunde til Kommissionens anmodning om at annullere kontrakten (dvs. mulige interessekonflikter) gennem Ombudsmandens undersøgelse. Selv om Kommissionens afvisning delvis skyldtes SE's handlinger (dvs. påståede forhandlinger med den syriske myndighed og interessekonflikter), fik SE ikke mulighed for at forsvare sig.
2.5 Det er god forvaltningsskik at handle retfærdigt og respektere berettigede forventninger som følge af institutionens handlinger. I den foreliggende sag har Kommissionen haft flere direkte kontakter med SE. Den fungerede som samtalepartner og skabte derved berettigede forventninger hos klageren. SE kunne have forventet at blive underrettet om de faktiske grunde til Kommissionens beslutning. Endvidere burde SE af billighedsgrunde have haft lejlighed til at udtale sig om de påståede uregelmæssigheder, der fulgte af selskabets handlinger. Den omstændighed, at Kommissionen har fejlet heri, udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.
**3 Kommissionens økonomiske ansvar**
3.1 SE gjorde gældende, at Kommissionen nægtede at påtage sig noget ansvar for ophævelsen af kontrakten og nægtede at betale erstatning til SE. I forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse fremførte klageren flere juridiske argumenter vedrørende Kommissionens økonomiske ansvar som følge af godkendelsen af kontrakten. Kommissionen undlod to gange at deltage i drøftelserne om disse punkter og erklærede, at den ville "besvare dem på det rette sted".
3.2 Kommissionen afviste at tage stilling til klagerens argumenter vedrørende Kommissionens økonomiske ansvar. Kommissionen undlod derfor at give Ombudsmanden en sammenhængende og rimelig redegørelse for retsgrundlaget for sine handlinger, og hvorfor den mener, at dens holdning vedrørende spørgsmålet om ansvar er berettiget. Kommissionen synes at angive, at den ville være rede til at fremlægge de relevante argumenter for en domstol.
3.3 Ombudsmanden slutter derfor med at henvise til parternes ret til at få deres tvist undersøgt og autoritativt afgjort af en kompetent domstol.
**4 Konklusion På**
baggrund af Den Europæiske Ombudsmands undersøgelser i denne sag forekommer det nødvendigt at fremsætte følgende kritiske bemærkninger:
: Principperne om god forvaltningsskik kræver, at instituttet handler konsekvent. I det foreliggende tilfælde anvendte Kommissionen ikke sin egen interne procedure, og selv om den havde kendskab til de påståede uregelmæssigheder, foretog den ikke alle de relevante kontroller, før den godkendte kontrakten. Intet i sagsakterne tyder på, at klageren burde have været klar over, at Kommissionen ikke havde gennemført den korrekte godkendelsesprocedure. SE kunne derfor med rette have fundet, at selskabet var i besiddelse af en behørigt godkendt kontrakt finansieret af Kommissionen. Kommissionens handlinger udgør derfor et tilfælde af fejl eller forsømmelser.
: Det er god forvaltningsskik at handle retfærdigt og respektere berettigede forventninger, som institutionens handlinger har givet anledning til. I den foreliggende sag har Kommissionen haft flere direkte kontakter med SE. Den fungerede som samtalepartner og skabte derved berettigede forventninger hos klageren. SE kunne have forventet at blive underrettet om de faktiske grunde til Kommissionens beslutning. Endvidere burde SE af billighedsgrunde have haft lejlighed til at udtale sig om de påståede uregelmæssigheder, der fulgte af selskabets handlinger. Den omstændighed, at Kommissionen har fejlet heri, udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.
Da Kommissionen i løbet af Ombudsmandens undersøgelser nægtede at gå ind i diskussionen om dens ansvar, har Ombudsmanden besluttet at afslutte sagen med disse kritiske bemærkninger.
Formanden for Europa-Kommissionen vil også blive underrettet om denne afgørelse.
Din oprigtige
Jacob SÖDERMAN
*** ** * ** ***
[(1)](#Footnote1){#(1)} Revisionsrettens særberetning nr. 3/91
[(2)](#Footnote2){#(2)} **P** ublic **E** stablishment for **G** eneration og **T** ransmission af **E** lectrical **E** nergy (PEGTE)
[(3)](#Footnote3){#(3)} Note til Anacoreta, Defraigne, Frossati, Rhein, kontorchefer og delegationschefer: *"Tjenesteydelses-, bygge- og anlægs- samt vareindkøbskontrakter, herunder lokale indkøb, for modtagerens regning inden for rammerne af finansierings- eller tilskudsaftaler."* - 30. september 1996
[(4)](#Footnote4){#(4)} Bilag XV - Leveringskontrakter - Kontraktens værdi: over 137 000 ECU af notatet til Anacoreta, Defraigne, Frossati, Rhein, kontorchefer og delegationschefer: *"Tjenesteydelses-, bygge- og anlægs- samt vareindkøbskontrakter, herunder lokale indkøb, for modtagerens regning inden for rammerne af finansierings- eller tilskudsaftaler."* - 30. september 1996
[(5)](#Footnote5){#(5)} "**Procedure** ( ) 7. Delegationen sender vurderingsrapporten med bemærkninger til kontor IB-E/2. 8. Kontor IB-E/2 godkender tildelingen af kontrakten. 9. Kontrakten underskrives af den ordregivende myndighed og derefter af den valgte tilbudsgiver. ( )"