# Afgørelse i OI/4/2021/MHZ om, hvordan Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) overholder sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder og sikrer ansvarlighed i forbindelse med sine øgede ansvarsområder
- Forfatter: Den Europæiske Ombudsmand
- Dato: 2022-07-18T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/da/151369)
---
> Denne undersøgelse på eget initiativ vurderede, hvordan Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) overholder sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder og gennemsigtighed i henhold til forordning 2019/1896 ("Frontexforordningen"), som udvidede Frontex' mandat.
> 
> Undersøgelsen undersøgte, hvordan Frontex sikrer gennemsigtighed i sine "operationelle planer", som definerer parametrene for dets operationer, og hvordan det beslutter at suspendere, afslutte eller ikke iværksætte en aktivitet på grund af bekymringer vedrørende grundlæggende rettigheder. Undersøgelsen vurderede også overvågningen af overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med tvangsmæssig tilbagesendelse og Frontex' vejledning om screeningsprocessen for papirløse personer, der passerer eller forsøger at passere en ydre EU-grænse ulovligt.
> 
> På grundlag af undersøgelsen fremsatte Ombudsmanden en række forslag til Frontex med henblik på at forbedre dets ansvarlighed. Ombudsmanden opfordrer Frontex til proaktivt at være gennemsigtig i forbindelse med operationelle planer og den analyse af grundlæggende rettigheder, som den administrerende direktør baserer afgørelser om at iværksætte, suspendere eller afslutte operationer på. Hun foreslår, at Frontex udsteder specifikke instrukser til "screeninghold", der foretager interviews med flygtninge. Ombudsmanden opfordrer også Frontex til at forbedre overvågningen af tvangsmæssige tilbagesendelser, hvor de personer, der ledsager tilbagesendte, er Frontex' personale, og til at sikre bedre rapportering om overvågningsoperationer.
> 
Baggrund
--------

**1.** Forordning 2019/1896[^\[1\]^](#_ftn1){#_ftnref1} (\>\>Frontexforordningen\<\<) udvidede mandatet for Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex).

**2.** Frontex-forordningen indeholder en bestemmelse om oprettelse af en ensartet retshåndhævelsestjeneste under Frontex' ansvar ("det stående korps")^[\[2\],](#_ftn2){#_ftnref2}^ som kan indsættes ved EU's ydre grænser. Det stående korps udfører opgaver i forbindelse med grænseforvaltning, migrationsstyring, hurtige grænseindsatser og tilbagesendelsesoperationer og har visse udøvende beføjelser^[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3}^ til at udføre dette arbejde.

**3.**Frontex tilrettelægger og koordinerer også operationer ved EU's ydre grænser, som Frontex og de nationale myndigheder deltager i ved at indsætte teknisk udstyr, grænsevagter eller begge dele ("fælles operationer").

**4.** Nærmere oplysninger om disse operationer er fastlagt på forhånd i \>\>operationelle planer\<\<.^[\[4\]](#_ftn4){#_ftnref4}^ Disse planer omfatter en beskrivelse af alle deltagernes opgaver og ansvar, herunder med hensyn til overholdelsen af de grundlæggende rettigheder. De ledsages af "håndbøger til de operationelle planer", som indeholder retningslinjer og yderligere oplysninger om operationelle aktiviteter, tjenester og produkter, rapporteringsplatforme og andre spørgsmål. Frontex offentliggør ikke de operationelle planer eller håndbøgerne.

**5.**Frontex-forordningen bekræfter også Frontex' rolle med hensyn til at koordinere alle EU's tvangsmæssige tilbagesendelser og giver Frontex' personale beføjelse til at fungere både som "escortofficerer" og som "observatører af grundlæggende rettigheder" under tvangsmæssige tilbagesendelser. Frontex har også ansvaret for frivillig tilbagevenden.

**6. Frontex-forordningen** afvejer denne udvidede rolle med **yderligere gennemsigtighedsforpligtelser og garantier for grundlæggende rettigheder.** Frontex skal i forbindelse med alle sine aktiviteter anvende høje standarder for gennemsigtighed, der giver mulighed for offentlig kontrol, og sikre fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder[^\[5\].^](#_ftn5){#_ftnref5}

**7. Frontex-forordningen** indeholder en række garantier for grundlæggende rettigheder: en strategi og handlingsplan for grundlæggende rettigheder^[\[6\]](#_ftn6){#_ftnref6}^ en procedure for indberetning af alvorlige hændelser^[\[7\]](#_ftn7){#_ftnref7}^ en styrket klagemekanisme[^\[8\]^](#_ftn8){#_ftnref8} og en tilsynsmekanisme vedrørende magtanvendelse^[\[9\].](#_ftn9){#_ftnref9}^

**8.** Frontex' administrerende direktør er forpligtet til at suspendere, afslutte eller tilbagetrække finansieringen af enhver Frontex-aktivitet, hvis vedkommende mener, at der er risiko for krænkelser af grundlæggende rettigheder eller internationale beskyttelsesforpligtelser, som er af alvorlig karakter, eller som sandsynligvis vil vare ved.[^\[10\]^](#_ftn10){#_ftnref10} Den administrerende direktør kan også beslutte ikke at iværksætte[**^\[11\]^**](#_ftn11){#_ftnref11} en aktivitet, hvis vedkommende mener, at der kan være alvorlige grunde til at suspendere eller afslutte aktiviteten, efter at den er blevet iværksat, på grund af krænkelser af grundlæggende rettigheder eller internationale beskyttelsesforpligtelser af alvorlig karakter.

**9.** Disse afgørelser bør baseres på behørigt begrundede årsager[^\[12\]^](#_ftn12){#_ftnref12} og kan kun træffes efter høring af Frontex' ansvarlige for grundlæggende rettigheder. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder udviklede due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder. Gennem denne procedure rådgiver den ansvarlige for grundlæggende rettigheder den administrerende direktør, inden vedkommende træffer beslutninger om at iværksætte en ny aktivitet eller beslutninger om at suspendere, tilbagetrække eller bringe en igangværende aktivitet til ophør.

**10.** Hver tilbagesendelsesoperation, der organiseres eller koordineres af Frontex, bør overvåges på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier[^\[13\].^](#_ftn13){#_ftnref13}

**11.** Tilbagesendelsesoperationer omfatter både ledsagere, der udfører tilbagesendelsen, og observatører, der overvåger overholdelsen af de grundlæggende rettigheder.*I forbindelse med tilbagesendelser organiseret af medlemsstaterne er ledsagerne* medlemmer af det nationale organ, der gennemfører tilbagesendelsesoperationen, mens observatørerne er medlemmer af et andet nationalt organ eller en anden organisation. *Tilbagesendelser, som Frontex organiserer og koordinerer,* overvåges af nationale overvågningsorganer[^\[14\]^](#_ftn14){#_ftnref14} i overensstemmelse med tilbagesendelsesdirektivet[^\[15\].^](#_ftn15){#_ftnref15} Frontex har også oprettet en pulje af observatører af tvangsmæssig tilbagesendelse[^\[16\]^](#_ftn16){#_ftnref16}, som kommer fra nationale organer, men også omfatter Frontex' observatører af grundlæggende rettigheder (i øjeblikket fem)^[\[17\]](#_ftn17){#_ftnref17}^. I henhold til Frontexforordningen kan både ledsagere og observatører i forbindelse med tilbagesendelser, der koordineres/organiseres af Frontex, være medlemmer af Frontex' personale. Frontex-forordningen fastsætter, at alle observatører, herunder Frontex' "observatører af grundlæggende rettigheder", bør rapportere om sådanne aktiviteter.

**12.** Når enkeltpersoner passerer eller forsøger at passere en ydre EU-grænse på irregulær vis, kan de gennemgå "screeningsprocedurer" forud for enhver asylansøgning, navnlig hvis de er udokumenterede. Frontex' personale kan bistå medlemsstaterne med identifikationsprocedurer gennem nationalitetsscreening, debriefing^[\[18\],](#_ftn18){#_ftnref18}^ registrering og optagelse af fingeraftryk. Frontex' personale yder også ekspertise om oprindelsen og rigtigheden af de dokumenter, som migranter indsender. Screeningssamtaler kan finde sted i nærværelse af en ekspert, der er bekendt med den interviewedes kulturelle behov (en "kulturekspert"^[\[19\]),](#_ftn19){#_ftnref19}^ men dette er ikke altid tilfældet.

**Undersøgelsen**
-----------------

**13.** I løbet af denne undersøgelse vurderede Ombudsmanden, hvordan Frontex overholder sine gennemsigtighedsforpligtelser, og hvordan det gennemfører visse garantier for grundlæggende rettigheder i henhold til Frontexforordningen[^\[20\].^](#_ftn20){#_ftnref20}

**14.** I forbindelse med denne undersøgelse anmodede Ombudsmanden Frontex om at besvare en række spørgsmål vedrørende forskellige aspekter af dets arbejde[^\[21\],^](#_ftn21){#_ftnref21} herunder om:

* gennemsigtigheden af operationelle planer og håndbøger for fælles operationer
* bekymringer vedrørende grundlæggende rettigheder og den administrerende direktørs rolle
* overvågning af tilbagesendelser og bestemmelser vedrørende sårbare personer, og
* instrukserne til "migrationsstyringsstøttehold" for at sikre beskyttelse af grundlæggende rettigheder, navnlig under screeningen af migranter.

Ombudsmanden videresendte Frontex' svar til civilsamfundsorganisationer, der er aktive på asyl- og migrationsområdet, med henblik på deres bemærkninger. Deres svar blev offentliggjort på Ombudsmandens websted^[\[22\].](#_ftn22){#_ftnref22}^Ombudsmanden undersøgte også relevante dokumenter, som Frontex var i besiddelse af^[\[23\].](#_ftn23){#_ftnref23}^

++Bilag 1++ til denne afgørelse indeholder en detaljeret redegørelse for undersøgelsen, herunder spørgsmål fra Ombudsmanden, Frontex' svar, bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer og Ombudsmandens detaljerede vurdering.

### **Oversigt over Ombudsmandens vurdering**

#### Offentliggørelse af operationelle planer og håndbøger for fælles operationer

**15.**De ansvarlighedsmekanismer, der gælder for Frontex' fælles operationer, kan kun være effektive, hvis Frontex sikrer tilstrækkelig gennemsigtighed til at muliggøre uafhængig kontrol. De fælles operationer involverer flere deltagere, der har forskellige forpligtelser og kan spænde over forskellige jurisdiktioner. Hvor der forekommer overtrædelser, gør arten af disse operationer det vanskeligt at afgøre, hvem der i sidste ende var ansvarlig.

**16.** På grundlag af Frontex' svar[^\[24\]^](#_ftn24){#_ftnref24} er Ombudsmanden af den opfattelse, at offentliggørelse af nøjagtige, detaljerede, rettidige og omfattende sammendrag af de operationelle planer for tidligere og nuværende operationer kan opfylde gennemsigtighedskravene, lette kontrollen og ansvarligheden og i sidste ende give operationerne større legitimitet. Oplysninger, der er relevante for vurderingen af overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, bør kun udelukkes fra sådanne sammendrag, hvis offentliggørelsen heraf vil være til skade for Frontex' opgaver og navnlig målet med en given operation.

**17.** På samme måde kan Frontex offentliggøre en oversigt over ansvarsområder for forskellige kategorier af deltagere i operationerne^[\[25\],](#_ftn25){#_ftnref25}^ som er medtaget i håndbøgerne til de operationelle planer[^\[26\].^](#_ftn26){#_ftnref26}

#### Identifikation af bekymringer vedrørende grundlæggende rettigheder og retsmidler i forbindelse med krænkelser af grundlæggende rettigheder

**18.** Ombudsmanden mener, at due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder udgør et passende forebyggende redskab, navnlig hvis den administrerende direktør tager behørigt hensyn hertil i afgørelser om, hvorvidt finansieringen af Frontex-aktiviteter, for hvilke der er betænkeligheder med hensyn til grundlæggende rettigheder, skal suspenderes, bringes til ophør eller trækkes tilbage^[\[27\].](#_ftn27){#_ftnref27}^ Den fastsætter en tidsplan for den ansvarlige for grundlæggende rettigheders udtalelser og fastsætter klare kriterier for den ansvarlige for grundlæggende rettigheders afgivelse af en negativ udtalelse^[\[28\].](#_ftn28){#_ftnref28}^ Den indeholder operationelle retningslinjer for, hvordan risici for grundlæggende rettigheder vurderes ved hjælp af tjeklisterne. De oplysninger, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder tager i betragtning, omfatter rapporter fra civilsamfundsorganisationer. Det fremgår imidlertid ikke af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i sin vurdering bør tage hensyn til rapporter fra nationale menneskerettighedsorganer såsom ombudsmænd^[\[29\].](#_ftn29){#_ftnref29}^ Dette bør afhjælpes.

#### Overvågning af tilbagesendelser og bestemmelserne om sårbare personer

**19.** Ombudsmanden er af den opfattelse, at observatører, der overvåger ikke blot ledsagere fra en bestemt medlemsstat, men også Frontex' ledsagere, bør komme fra et uafhængigt organ. Frontex kan via bestyrelsen tilskynde medlemsstaterne til at udpege eksisterende uafhængige overvågningsorganer som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse og så vidt muligt udvide deres overvågningsbeføjelser[^\[30\].^](#_ftn30){#_ftnref30}

**20.**For at sikre uafhængigheden af Frontex' observatører af grundlæggende rettigheder, der overvåger tilbagesendelser, bør Frontex desuden sikre, at de ikke får instrukser fra andet Frontex-personale. De bør frit kunne fremsætte deres bemærkninger uhindret i alle faser af tilbagesendelsesoperationen. Dette bør specificeres i de operationelle planer.

**21.**Ombudsmanden påpeger, at når ombudsmænd fungerer som observatører, medtager de relevante resultater i deres årsberetninger, som forelægges for de nationale parlamenter. De kan også offentliggøre rapporter om et bestemt afkast i en anonymiseret version. Frontex kunne overveje at følge samme praksis med hensyn til de operationer, hvor observatørerne (nationale observatører fra puljen og observatører af grundlæggende rettigheder, der fungerer som observatører af tilbagesendelser) indsender deres rapporter til Frontex og til den ansvarlige for grundlæggende rettigheder.

#### Instrukser til "migrationsstyringsstøttehold" for at sikre beskyttelse af grundlæggende rettigheder, navnlig under screeningen af migranter

**22.** Screeningsprocessen bør være lang nok til at sikre, at vigtige oplysninger kan identificeres, ikke kun om enkeltpersoners identitet, men også potentielle sårbarheder. I betragtning af sådanne situationers følsomhed skal migranter have tilstrækkelig tid og kan have brug for psykologisk hjælp for at kunne kommunikere ordentligt under sådanne procedurer^[\[31\].](#_ftn31){#_ftnref31}^ Retningslinjerne for screeningaktiviteter, som er medtaget i håndbøgerne til de operationelle planer, kunne være mere eksplicitte i denne henseende. De kunne også være mere detaljerede med hensyn til de specifikke behov, der skal tages i betragtning ved registrering af mindreårige[^\[32\].^](#_ftn32){#_ftnref32}

**23.** Det fremgår af retningslinjerne, at Frontex' personale under screeningen bør give migranter grundlæggende oplysninger om international beskyttelse. Med henblik herpå mener Ombudsmanden, at det ville være nyttigt at stille foldere, brochurer og andre oplysninger om asylansøgeres rettigheder og forpligtelser til rådighed på screeningsteder på så mange sprog som muligt. Retningslinjerne kan præcisere dette og fastsætte, at Frontex' personale bør anmode de nationale myndigheder om at sikre dette[^\[33\].^](#_ftn33){#_ftnref33}

Konklusion
----------

**Undersøgelsen identificerede områder, hvor Frontex kunne foretage forbedringer.**

Forslag til forbedringer
------------------------

**I.** Frontex bør sikre en mere proaktiv tilgang til gennemsigtighed, herunder offentliggørelse af dokumenter, der er nødvendige for at forstå de respektive roller og ansvarsområder for de aktører, der er involveret i dets operationer. Dette omfatter sammendrag af operationelle planer og sammendrag af dele af håndbøgerne til de operationelle planer.

**II.** Ved gennemførelsen af**due** diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder bør den ansvarlige for grundlæggende rettigheder tage hensyn til de relevante rapporter fra nationale menneskerettighedsorganer såsom ombudsmænd. Frontex bør på sit websted offentliggøre et resumé af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder og, når den er vedtaget, af sine regler for, hvordan den administrerende direktør træffer afgørelser om at suspendere, indstille eller tilbagetrække finansieringen af Frontex-aktiviteter, for hvilke der er betænkeligheder med hensyn til grundlæggende rettigheder. Frontex bør også offentliggøre den administrerende direktørs svar på hver negativ udtalelse fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder om en planlagt aktivitet. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheders årsrapport bør indeholde oplysninger om opfølgningen på de afbødende foranstaltninger, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder har foreslået i forbindelse med tidligere operationer.

**III.** Frontex bør gennem uddannelse og ved hjælp af andre tilgængelige midler gøre det klart, at observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse fra dets pulje bør indberette enhver hændelse, de observerer, uanset om det drejer sig om medarbejdere fra den medlemsstat, de har til opgave at overvåge, en anden medlemsstat eller Frontex. Frontex bør søge medlemsstaternes samtykke til at gennemføre dette. Frontex' "observatører af grundlæggende rettigheder", der fungerer som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse, bør uddannes i, hvordan den højeste grad af objektivitet anvendes. De bør ikke gøres ansvarlige for at rapportere om Frontex-ledsageres adfærd, hvor der kan være risiko for manglende objektivitet. Frontex bør på sit websted offentliggøre en anonymiseret version af rapporterne fra observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse efter hver tilbagesendelsesoperation.

**IV.** Retningslinjerne for "screeningsmedarbejdere" bør angive tidsplanen for "screeningprocessen" og give flere oplysninger om, hvordan mindreårige registreres, og dokumentere svarene på de spørgsmål, der stilles under screeningsprocessen. Frontex-medarbejdere bør kræve, at der er en "kulturekspert" til stede under screeningen, og at værtsmedlemsstaten stiller oplysninger om de gældende procedurer til rådighed på så mange sprog som muligt.

Emily O'Reilly


Den Europæiske Ombudsmand


<br />


Strasbourg, den 17. januar 2022

BILAG :
-------

### Bilag 1

Dette bilag indeholder en redegørelse for Ombudsmandens undersøgelse og resultater. Hvert afsnit er opbygget som følger:

* Ombudsmandens spørgsmål til Frontex
* Frontex' svar
* Bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer
* Ombudsmandens analyse (herunder forslag til forbedringer)

Gennemsigtighed i operationelle planer og håndbøger for fælles operationer
--------------------------------------------------------------------------

### Ombudsmandens spørgsmål

**1.**Ombudsmanden spurgte, om Frontex kunne offentliggøre operationelle planer og håndbøger for fælles operationer for at give offentligheden mulighed for at forstå, hvem der er ansvarlig for hvilke aspekter af disse operationer.

### Svar fra Frontex

**2.**Frontex forklarede, at hver operationel plan består af en generel del og en "specifik aktivitetsplan".

**3.**Den generelle del, som normalt er den samme for alle operationer, beskriver ansvaret med hensyn til grundlæggende rettigheder. Den indeholder instrukser om, hvordan det sikres, at de grundlæggende rettigheder beskyttes. De specifikke aktivitetsplaner indeholder bestemmelser for hver enkelt fælles operation.

Frontex sagde, at "på*grund af aktivitetens art kan det fulde indhold af de operationelle planer for igangværende fælles operationer ikke offentliggøres".* Frontex vedlagde som bilag til sit svar uddrag af den generelle del, to adfærdskodekser, der er medtaget som bilag i den generelle del^[\[34\],](#_ftn34){#_ftnref34}^ og et eksempel på en \>\>håndbog til den operationelle plan\<\< (som også er medtaget som bilag i den generelle del af planen). Frontex præciserede, at håndbogen skulle behandles fortroligt.

### Bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer

**4.**Meijers-udvalget anførte, at operationelle planer ikke engang delvist offentliggøres under igangværende fælles operationer. For afsluttede operationer har Frontex aldrig offentliggjort disse planer på eget initiativ. Den har imidlertid offentliggjort stærkt redigerede kopier af operationelle planer efter anmodning.

### Ombudsmandens vurdering

**5.** På de relevante afsnit på Frontex' websted vedrørende dets dokumentregister og nøgledokumenter[^\[35\]^](#_ftn35){#_ftnref35} henvises der ikke til operationelle planer, evalueringsrapporter for fælles operationer eller sammendrag af nogen af dem. Frontex offentliggør kun adfærdskodekserne^[\[36\],](#_ftn36){#_ftnref36}^ der er knyttet som bilag til de operationelle planer.

**6.** Visse dele af de operationelle planer fastsætter den præcise rolle og de præcise opgaver for alt personale, der er involveret i Frontex' fælles operationer[^\[37\].^](#_ftn37){#_ftnref37} Disse dele er afgørende for at fastslå, i hvilket omfang medarbejderne er ansvarlige for eventuelle krænkelser af de grundlæggende rettigheder.

**7.**De ansvarlighedsmekanismer, der gælder for Frontex' fælles operationer, kan kun være effektive, hvis Frontex sikrer tilstrækkelig gennemsigtighed til at muliggøre uafhængig kontrol. De fælles operationer involverer flere deltagere, der har forskellige forpligtelser og kan spænde over forskellige jurisdiktioner. Hvor der forekommer overtrædelser, gør arten af disse operationer det vanskeligt at afgøre, hvem der i sidste ende var ansvarlig.

**8.** Frontex-forordningen^[\[38\]](#_ftn38){#_ftnref38}^ fastsætter, at Frontex ikke må videregive operationelle oplysninger, der, hvis de offentliggøres, kan bringe opfyldelsen af operationernes mål i fare. Frontex-forordningen[^\[39\]^](#_ftn39){#_ftnref39} fastsætter imidlertid også, at Frontex bør offentliggøre "omfattende*oplysninger om tidligere og nuværende fælles operationer".*

**9.** På grundlag af Frontex' svar[^\[40\]^](#_ftn40){#_ftnref40} er Ombudsmanden af den opfattelse, at offentliggørelse af nøjagtige, detaljerede, rettidige og omfattende ***sammendrag*** af de operationelle planer for tidligere og nuværende operationer kan opfylde gennemsigtighedskravene, lette kontrollen og ansvarligheden og i sidste ende give operationerne større legitimitet. Oplysninger, der er relevante for vurderingen af overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, bør kun udelukkes fra sådanne sammendrag, hvis offentliggørelsen heraf vil være til skade for Frontex' opgaver og navnlig målet med en given operation.

**10.** På samme måde kan Frontex offentliggøre en oversigt over ansvarsområder for forskellige kategorier af deltagere i operationerne^[\[41\],](#_ftn41){#_ftnref41}^ som er medtaget i håndbøgerne til de operationelle planer^[\[42\].](#_ftn42){#_ftnref42}^

**11.** Ombudsmanden foreslår, at **Frontex bør sikre en mere proaktiv tilgang til gennemsigtighed, herunder offentliggørelse af dokumenter, der er nødvendige for at forstå de respektive roller og ansvarsområder for de aktører, der er involveret i dets operationer. Dette omfatter sammendrag af operationelle planer og sammendrag af dele af håndbøgerne til de operationelle planer.**

Identifikation af bekymringer vedrørende grundlæggende rettigheder og retsmidler i forbindelse med krænkelser af grundlæggende rettigheder
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Ombudsmandens spørgsmål

**12.** Ombudsmanden spurgte Frontex i) om de procedurer og kriterier, som Frontex anvender til at identificere situationer, hvor en aktivitet kan føre til alvorlige krænkelser af grundlæggende rettigheder eller internationale beskyttelsesforpligtelser, og ii) om nationale retsafgørelser eller synspunkter fra en ombudsmand/national menneskerettighedsinstitution også tjener som kriterium for at identificere krænkelser^[\[43\].](#_ftn43){#_ftnref43}^ Ombudsmanden spurgte også, hvilke andre skridt Frontex påtænker at tage for at bidrage til at afhjælpe konstaterede krænkelser af grundlæggende rettigheder og/eller internationale beskyttelsesforpligtelser, hvis den administrerende direktør har besluttet at suspendere eller afslutte en operation.

### Svar fra Frontex

**13.** Frontex sagde, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i 2020 udviklede due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder. Due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder er udformet med henblik på at give Frontex' ansvarlige for grundlæggende rettigheder mulighed for at rådgive den administrerende direktør, inden de træffer afgørelser om at iværksætte en ny aktivitet eller afgørelser om at suspendere, tilbagetrække eller bringe en igangværende aktivitet til ophør. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheders vurdering er baseret på oplysninger fra internationale organisationer, EU-institutioner[^\[44\],^](#_ftn44){#_ftnref44} domme afsagt af nationale domstole og afgørelser eller oplysninger fra nationale menneskerettighedsinstitutioner. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder overvejer også indholdet af og opfølgningen på \>\>rapporter om alvorlige hændelser\<\<[^\[45\]^](#_ftn45){#_ftnref45} og klager indgivet i et givet operationelt område. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder vil anbefale, at en aktivitet bringes til ophør, trækkes tilbage eller suspenderes, hvis de påståede krænkelser af de grundlæggende rettigheder er af vedvarende eller alvorlig karakter^[\[46\],](#_ftn46){#_ftnref46}^ herunder handlinger, for hvilke staterne (i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention) er forpligtet til at indlede strafferetlig forfølgning.

**14.**Frontex sagde, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder har udarbejdet et "katalog over foranstaltninger" for at afbøde de risici for grundlæggende rettigheder, som de identificerer som led i deres vurdering. Disse foranstaltninger omfatter skræddersyet uddannelse i grundlæggende rettigheder og bevidstgørelse om spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder i Frontex. Den administrerende direktør kan anvende foranstaltninger, der ikke er medtaget i fortegnelsen, men skal underrette bestyrelsen om sådanne foranstaltninger og begrunde dem.

**15.** Frontex-forordningen præciserer ikke, hvordan den administrerende direktør kan genaktivere en operation, der er blevet suspenderet eller afsluttet. Det anføres imidlertid^[\[47\],](#_ftn47){#_ftnref47}^at den administrerende direktør forud for enhver operationel aktivitet har ret til at vurdere, om der er tale om krænkelser af grundlæggende rettigheder eller forpligtelser vedrørende international beskyttelse, som er af alvorlig karakter, eller som sandsynligvis vil vare ved. Aktiviteten kan genoprettes, hvis de årsager, der førte til suspension eller ophør af en aktivitet, ophører med at eksistere. Frontex skal således løbende overvåge og vurdere situationen med hensyn til grundlæggende rettigheder i den medlemsstat eller det tredjeland, hvor aktiviteten finder sted.

### Bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer

**16. Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil (ECRE) gav udtryk for**bekymring over effektiviteten af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder. For at være effektiv i bekæmpelsen af krænkelser af de grundlæggende rettigheder skal en sådan procedure fungere hurtigt og gennemsigtigt, men det er ikke klart, at dette er tilfældet. Oplysninger om, hvilke omstændigheder der kan udløse due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder, bør gøres offentligt tilgængelige. ECRE og Meijers-udvalget var af den opfattelse, at oplysninger og dokumentation fra civilsamfundsorganisationer bør informere både om, hvorvidt proceduren udløses, og hvordan den gennemføres, da disse oplysninger ofte kan være mere rettidige og pålidelige end andre kilder.

**17.** Hvis den administrerende direktør og bestyrelsen ikke handler efter henstilling fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder[^\[48\],^](#_ftn48){#_ftnref48} bør den administrerende direktør svare den ansvarlige for grundlæggende rettigheder inden for en bestemt frist, redegøre for årsagerne til at afvise en henstilling og indbyde den ansvarlige for grundlæggende rettigheder til en drøftelse om sagen. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder kan underrette Europa-Parlamentet, hvis vedkommende ikke er tilfreds med begrundelsen.

**18.**Due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder bør finde anvendelse på alle typer aktiviteter, der udføres af Frontex, herunder støtte fra luften og støtteaktiviteter i lande uden for EU.

### Ombudsmandens vurdering

**19.** Frontex-forordningen^[\[49\]](#_ftn49){#_ftnref49}^ kræver, at den administrerende direktør hører den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, inden der træffes afgørelser om at suspendere, indstille eller undlade at iværksætte aktiviteter. Den præciserer imidlertid ikke, hvilken rolle den ansvarlige for grundlæggende rettigheder spiller i denne henseende. Desuden bør begrundelserne for og imod sådanne afgørelser og den dokumentation, der overvejes, meddeles offentligheden.

**20.** Ombudsmanden anerkender betydningen af en skriftlig procedure, hvorved den ansvarlige for grundlæggende rettigheder rådgiver den administrerende direktør om mulige risici for de grundlæggende rettigheder i Frontex' operationer[^\[50\].^](#_ftn50){#_ftnref50}

**21.** Ombudsmanden mener, at due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder udgør et passende forebyggende redskab, hvis der tages behørigt hensyn hertil i Frontex' regler om, hvordan den administrerende direktør træffer afgørelser om at suspendere, afslutte eller trække finansieringen af Frontex-aktiviteter, der vedrører grundlæggende rettigheder,[^tilbage \[51\].^](#_ftn51){#_ftnref51} Den fastsætter en tidsplan for den ansvarlige for grundlæggende rettigheders udtalelser og fastsætter klare kriterier for den ansvarlige for grundlæggende rettigheders afgivelse af en negativ udtalelse^[\[52\].](#_ftn52){#_ftnref52}^Den indeholder operationelle retningslinjer for, hvordan risici for grundlæggende rettigheder vurderes ved hjælp af tjeklisterne. De oplysninger, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder tager i betragtning, omfatter rapporter fra civilsamfundsorganisationer. Det fremgår imidlertid ikke af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i sin vurdering bør tage hensyn til rapporterne fra nationale menneskerettighedsorganer såsom ombudsmænd^[\[53\].](#_ftn53){#_ftnref53}^ Dette bør afhjælpes.

**22. Desuden mener Ombudsmanden,**at der bør offentliggøres en beskrivelse af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder på den ansvarlige for grundlæggende rettigheders websted. Denne beskrivelse bør omfatte de kriterier, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder baserer negative udtalelser på, som beskrevet i due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder, samt procedurens trin.

**23.** Hvis den administrerende direktør beslutter at iværksætte eller ikke at suspendere eller afslutte en operation på trods af en udtalelse fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder om, at der er risiko for alvorlige krænkelser af de grundlæggende rettigheder, bør den administrerende direktør desuden give og offentliggøre et svar, der forklarer denne afgørelse. Ombudsmanden bemærker, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i årsberetningen for 2020 henviser til sin udtalelse om, at iværksættelsen af de hurtige grænseinterventioner i Evros kan føre til alvorlige risici for de grundlæggende rettigheder[^\[54\].^](#_ftn54){#_ftnref54} ECRE påpegede imidlertid, at denne operation er i gang.

**24.** Ombudsmanden foreslår, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder **i forbindelse med gennemførelsen af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder bør tage hensyn til de relevante rapporter fra nationale menneskerettighedsorganer såsom ombudsmænd. Frontex bør på sit websted offentliggøre et resumé af due diligence-proceduren for grundlæggende rettigheder og af sine regler for,** **hvordan den administrerende direktør træffer afgørelser om at suspendere, afslutte eller trække finansieringen af Frontex-aktiviteter, for hvilke der er betænkeligheder med hensyn til grundlæggende rettigheder, tilbage. Frontex bør også offentliggøre den administrerende direktørs svar på hver negativ udtalelse fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder om en planlagt aktivitet.**

**25.** Foranstaltningerne til afbødning af de risici for de grundlæggende rettigheder, der er identificeret som følge af den ansvarlige for grundlæggende rettigheders vurdering, kan variere. Disse foranstaltninger indgår i forskellige udtalelser og bemærkninger fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder såsom "bekymringstilkendegivelser"[^\[55\],^](#_ftn55){#_ftnref55} bemærkninger om indsættelsen af observatører af grundlæggende rettigheder, input til operationelle planer og den ansvarlige for grundlæggende rettigheders rapporter til bestyrelsen. Ombudsmanden mener, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheders årsberetning bør indeholde oplysninger om opfølgningen på de afbødende foranstaltninger, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder har foreslået i forbindelse med tidligere operationer[^\[56\].^](#_ftn56){#_ftnref56}

Overvågning af tilbagesendelser og bestemmelserne om sårbare personer
---------------------------------------------------------------------

### *Beskyttelse af sårbare personer i forbindelse med frivillig tilbagevenden*

### Ombudsmandens spørgsmål

**26.** Ombudsmanden spurgte, om Frontex på grund af sin nye rolle med hensyn til at bistå personer, der frivilligt vender tilbage, i fasen efter ankomst/fasen efter tilbagesendelse^[\[57\]](#_ftn57){#_ftnref57}^ har gennemførelsesbestemmelser, der tager hensyn til sårbare personer.

### Svar fra Frontex

**27.**Frontex svarede, at de nationale myndigheder i medlemsstaterne er eneansvarlige for at angive, hvem der har ret til at modtage "reintegrationsstøtte" efter deres tilbagesendelse, samt hvilket format denne støtte skal have. Frontex arbejder tæt sammen med den ansvarlige for grundlæggende rettigheder om at udvikle retningslinjer og værktøjer specifikt vedrørende den støtte, som Frontex tilbyder medlemsstaterne i forbindelse med frivillig tilbagevenden.

**28.**Frontex drøfter med Den Internationale Organisation for Migration (IOM), hvordan man kan undersøge mulige samarbejdsområder i faserne forud for tilbagesendelse, tilbagesendelse, efter ankomst og efter tilbagesendelse i tilbagesendelsesprocessen. Frontex nedsatte en særlig arbejdsgruppe om tilbagesendelse, tilbagetagelse og reintegration.

Frontex-observatørers uafhængighed i Frontex-ledede tilbagesendelsesoperationer
-------------------------------------------------------------------------------

### Ombudsmandens spørgsmål

**29.**I betragtning af at Frontex' personale kan fungere som "escortofficerer" under tvangsmæssige tilbagesendelser, spurgte Ombudsmanden, hvordan Frontex vil sikre uafhængig overvågning, hvor overvågningen udføres af dets eget personale.

### Svar fra Frontex

**30.** Frontex sagde, at de tilbagesendelsesoperationer, det tilrettelægger og koordinerer, overvåges af nationale overvågningsorganer i overensstemmelse med tilbagesendelsesdirektivet[^\[58\].^](#_ftn58){#_ftnref58} Frontex har også oprettet en pulje af observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse fra sådanne organer. Frontex vil selv bidrage til puljen med fem observatører af grundlæggende rettigheder, der er udpeget til tilbagesendelser af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder^[\[59\].](#_ftn59){#_ftnref59}^ Når disse observatører af grundlæggende rettigheder udsendes til en tilbagesendelsesoperation, der tilrettelægges efter anmodning fra en medlemsstat/associeret Schengenstat[^\[60\],^](#_ftn60){#_ftnref60} vil de*"stadig fungere som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse i overensstemmelse med artikel 8, stk. 6, i direktiv 2008/115/EF og dermed inden for den pågældende medlemsstats overvågningssystem".*

### Bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer

**31.**ECRE udtrykte bekymring over uafhængigheden af den overvågning, der foretages af Frontex' personale i forbindelse med tilbagesendelsesoperationer, som Frontex' personale deltager i. Den anførte, at der bør være andre observatører af tvangsmæssig tilbagesendelse til stede ud over Frontex' observatører af grundlæggende rettigheder. Uddannelse kan hjælpe, men der kan være behov for flere skærme. Disse observatører bør ideelt set komme fra et uafhængigt organ, hvis overvågningsmandat ikke er begrænset til en bestemt medlemsstat eller Frontex.

**32.**Meijers-udvalget sagde, at for at sikre uafhængigheden af observatører af grundlæggende rettigheder bør de ikke modtage instrukser fra andre Frontex-medarbejdere, og de bør have frihed til at fremsætte deres bemærkninger uhindret i alle faser af tilbagesendelsesoperationen. Dette bør specificeres i de operationelle planer. Der bør også være tilstrækkelig finansiering til rådighed for observatørerne af grundlæggende rettigheder.

Overvågning af nationale tilbagesendelser og Frontex-koordinerede tilbagesendelser
----------------------------------------------------------------------------------

### Ombudsmandens spørgsmål

**33.**Ombudsmanden spurgte, hvad Frontex kan gøre for at forbedre den nuværende situation, hvor der er betydeligt lavere overvågning af nationale tilbagesendelser end af tilbagesendelser, der koordineres af Frontex. Med hensyn til tilbagesendelser, der koordineres af Frontex, anmodede hun også Frontex om at forklare den relativt lave procentdel af "overvågningsrapporter", som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder modtog i første halvår af 2019, og hvad Frontex kan gøre for at forbedre situationen.

### Svar fra Frontex

**34.**Frontex henviste til to foranstaltninger, som det opfordrer medlemsstaterne til at gennemføre. For det første opfordres medlemsstaterne til at forbedre kommunikationskanalerne mellem de myndigheder, der håndhæver tilbagesendelser, og de nationale overvågningsorganer. For det andet tilskyndes de til at øge de nationale overvågningsorganers kapacitet med hensyn til menneskelige ressourcer for at muliggøre deres fysiske deltagelse i et større antal operationer. Da Frontex' pulje af observatører hovedsagelig består af observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse, der er udpeget til puljen fra de nationale overvågningsorganer i medlemsstaterne/de associerede Schengenlande, har det begrænsede antal nationale overvågningsorganer en indvirkning på puljens sammensætning. Puljens kapacitet er blevet øget med deltagelse af de fem observatører af grundlæggende rettigheder fra Frontex.

**35.** Frontex sagde, at \>\>gennemførelsesplanerne\<\< for hver tilbagesendelsesoperation omfatter en forpligtelse for observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse til at forelægge en rapport for den administrerende direktør, den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og de nationale myndigheder i alle de medlemsstater, der er involveret i den pågældende operation[^\[61\].^](#_ftn61){#_ftnref61} Frontex minder regelmæssigt de nationale kontaktpersoner, der er ansvarlige for tilbagesendelser, om denne forpligtelse på periodiske møder. Frontex har meddelt medlemsstaterne, at rapporterne kan indsendes til Frontex på originalsproget (og ikke nødvendigvis på engelsk).

**36.** Frontex sagde, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder regelmæssigt deler bemærkningerne om tilbagesendelser (den ansvarlige for grundlæggende rettigheders halvårlige rapporter) med overvågningsorganerne i de organiserende og deltagende medlemsstater. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder opfordrer også medlemsstaterne/de associerede Schengenlande til at indsende deres nationale rapporter til Frontex. Frontex er i færd med at udvikle et register over sine dokumenter, der skal offentliggøres på dets websted^[\[62\].](#_ftn62){#_ftnref62}^ Frontex har offentliggjort mange rapporter fra observatører som svar på individuelle begæringer om aktindsigt.

### Bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer

**37.**ECRE foreslog, at Frontex kunne indgå aftaler om at modtage rapporter eller resuméer fra alle organer, der deltager i en overvågning. Frontex bør også sikre, at uddannelse af observatører understreger, at Frontex bør modtage rapporter. Meijers-udvalget foreslog, at Frontex bør overveje at fastsætte klare frister for indsendelse af rapporterne, og at der bør være konsekvenser i tilfælde af manglende overholdelse. Frontex bør om nødvendigt underrette bestyrelsen og Kommissionen om manglende forelæggelse af en rapport.

### Ombudsmandens vurdering

**38.** Ombudsmanden glæder sig over den ansvarlige for grundlæggende rettigheders deltagelse i udarbejdelsen af Frontex' retningslinjer for frivillig tilbagevenden. Frivillig tilbagevenden er ofte kun frivillig ved udpegning [^\[63\],^](#_ftn63){#_ftnref63} og operationerne kan være følsomme. Derfor er eksperternes vejledning i, hvordan man sikrer overholdelse af menneskerettighederne og navnlig respekt for de tilbagesendtes værdighed, afgørende.

**39.** Ved **tvangsmæssige** **tilbagesendelser organiseret af medlemsstaterne** er *ledsagere* medlemmer af det nationale organ, der har mandat til at udføre den tvangsmæssige tilbagesendelsesoperation. *Observatører er* medlemmer af et andet nationalt organ eller en anden organisation, som har mandat til at observere og rapportere om, hvorvidt tilbagesendelsesoperationen er i fuld overensstemmelse med chartret om grundlæggende rettigheder og andre forpligtelser, der er specifikke for disse operationer^[\[64\].](#_ftn64){#_ftnref64}^ Det^[er](#_ftn65){#_ftnref65}^ derfor af afgørende betydning, at der er en tilstrækkelig grad af uafhængighed mellem ledsagere og observatører.{#_ftnref66}

**40.** I henhold til Frontex-forordningen kan både ledsagere^[\[67\]](#_ftn67){#_ftnref67}^ og observatører i **forbindelse med tilbagesendelser, der koordineres/organiseres af Frontex,** være medlemmer af Frontex' personale.

**41.** Ombudsmanden bemærker, at observatører af grundlæggende rettigheder, der fungerer som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse^[\[68\],](#_ftn68){#_ftnref68}^fortsat bør være under tilsyn af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og i princippet bør være uafhængige i udførelsen af deres opgaver^[\[69\].](#_ftn69){#_ftnref69}^ Frontex' bestyrelse sørgede for garantier for den ansvarlige for grundlæggende rettigheders uafhængighed[^\[70\].^](#_ftn70){#_ftnref70}

**42. Observatører af grundlæggende rettigheder er** imidlertid en del af Frontex' *interne* tilsynssystem for grundlæggende rettigheder[^\[71\].^](#_ftn71){#_ftnref71} I forbindelse med andre operationelle Frontex-aktiviteter samarbejder og samarbejder de med Frontex' koordinationsansvarlige for fælles operationer og yder rådgivning og bistand til dem[^\[72\].^](#_ftn72){#_ftnref72}

**43.** Det kan derfor være vanskeligt at undgå den opfattelse, at overvågningen af tilbagesendelser ikke er fuldstændig uafhængig, når Frontex' observatører af grundlæggende rettigheder fører tilsyn med Frontex' ledsageres adfærd[^\[73\].^](#_ftn73){#_ftnref73}

**44.** Frontex anførte i sit svar[^\[74\],^](#_ftn74){#_ftnref74} at de observatører af grundlæggende rettigheder, der fungerer som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse, vil overvåge de nationale ledsageres overholdelse af reglerne. Det fremgår ikke af Frontexforordningen, at når disse observatører af grundlæggende rettigheder overvåger tvangsmæssige tilbagesendelser, skal de overvåge Frontex-ledsageres adfærd. Der er imidlertid behov for at behandle spørgsmålet om, hvem der skal overvåge Frontex' eskorte under tvangsmæssige tilbagesendelsesoperationer.

**45.** I forbindelse med fælles tilbagesendelsesoperationer med fly, hvor der er tilbagesendte fra forskellige medlemsstater og tilsvarende ledsagere og observatører fra forskellige medlemsstater, har Ombudsmanden allerede henledt opmærksomheden på muligheden for, at *observatører* ikke kun bør overvåge *adfærden hos ledsagerne* fra observatørlandet, men også fra de lande, der er en del af operationen^[\[75\].](#_ftn75){#_ftnref75}^ Frontex tog dette forslag til efterretning i sin adfærdskodeks for tilbagesendelser[^\[76\].^](#_ftn76){#_ftnref76}

**46.** Ombudsmanden er af den opfattelse, at observatører, der overvåger ikke blot ledsagere fra en bestemt medlemsstat, men også Frontex' ledsagere, bør komme fra et uafhængigt organ. Frontex kan via bestyrelsen tilskynde medlemsstaterne til at udpege eksisterende uafhængige overvågningsorganer som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse og så vidt muligt udvide deres overvågningsbeføjelser[^\[77\].^](#_ftn77){#_ftnref77}

**47.**For at sikre uafhængigheden af Frontex' observatører af grundlæggende rettigheder bør Frontex desuden sikre, at de ikke får instrukser fra andet Frontex-personale. De bør frit kunne fremsætte deres bemærkninger uhindret i alle faser af tilbagesendelsesoperationen. Dette bør specificeres i de operationelle planer.

**48.**Ombudsmanden påpeger, at når ombudsmænd fungerer som observatører, medtager de relevante resultater i deres årsberetninger, som forelægges for de nationale parlamenter. De kan også offentliggøre rapporter om et bestemt afkast i en anonymiseret version. Frontex kunne overveje at følge samme praksis med hensyn til de operationer, hvor observatørerne (nationale observatører fra puljen og observatører af grundlæggende rettigheder, der fungerer som observatører af tilbagesendelser) indsender deres rapporter til Frontex og til den ansvarlige for grundlæggende rettigheder.

**49.** Ombudsmanden foreslår, at **Frontex gennem uddannelse og ved hjælp af andre tilgængelige midler gør det klart, at observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse fra dets pulje bør indberette enhver hændelse, de observerer, uanset om det drejer sig om embedsmænd fra den medlemsstat, de har til opgave at overvåge, en anden medlemsstat eller Frontex. Frontex bør søge medlemsstaternes samtykke til at gennemføre dette. Frontex' observatører af grundlæggende rettigheder, der fungerer som observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse, bør uddannes i, hvordan de anvender den højeste grad af objektivitet. De bør ikke gøres ansvarlige for at rapportere om Frontex-ledsageres adfærd, hvor der kan være spørgsmål om manglende objektivitet. Frontex bør på sit websted offentliggøre en anonymiseret version af rapporterne fra observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse efter hver tilbagesendelsesoperation.**

Instrukser til migrationsstyringsstøttehold for at sikre beskyttelse af grundlæggende rettigheder, navnlig under screeningen af migranter
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Ombudsmandens spørgsmål

**50.**Ombudsmanden spurgte, om Frontex giver sine migrationsstøttehold specifikke instrukser om, hvordan de sikrer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med deres "screeningsaktiviteter" ved grænserne.

### Svar fra Frontex

**51.**Frontex henviste til den uddannelse, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder gennemførte i hotspots i Grækenland og Italien, både for medarbejdere, der overvåger søgrænserne (ved operationer ved søgrænserne), og for medlemmer af Frontex' stående korps.

**52.**De operationelle planer indeholder generelle instrukser om, hvordan de grundlæggende rettigheder skal beskyttes i forbindelse med operationelle aktiviteter, mens handlingsplanen for Frontex' strategi for grundlæggende rettigheder indeholder praktiske garantier for grundlæggende rettigheder. Disse gælder for alle holdmedlemmer (nationalt personale og Frontex-personale).

**53.** Frontex udsteder specifikke retningslinjer for screeningaktiviteterne i håndbøgerne til de operationelle planer[^\[78\].^](#_ftn78){#_ftnref78} Som nævnt ovenfor delte Frontex en version af håndbogen med Ombudsmanden, men klassificerede den som fortrolig.

**54.**Hvis en person, der passerer eller forsøger at passere en ydre EU-grænse ulovligt, er udokumenteret, har screeninginterviewet til formål at fastslå vedkommendes nationalitet. Screeningen bør også registrere oplysninger om personens ankomst og tilbagevenden til oprindelseslandet, hvor det er relevant. Screeningssamtalen med udsendte medlemmer af Frontex' stående korps (debriefingmedarbejdere og grænsevagter) finder sted efter anmodning fra den medlemsstat, der er vært for operationen. Der er to screeningsniveauer: grundlæggende (for at fastslå nationaliteten af de personer, der er genstand for samtalen, foretaget af de indsatte grænsevagter) og avancerede (for at identificere nationaliteten samt indsamle oplysninger om migrationsmønstre og migrationsprofiler i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder). Avancerede interviews udføres af debriefing officerer.

**55.** Når Frontex udpeger debriefingmedarbejdere eller grænsevagter som interviewere, tager det hensyn til den interviewede persons alder og køn. De handler i tæt samarbejde med embedsmændene fra den medlemsstat, der er vært for operationen. Samtalen kan finde sted i nærværelse af en ekspert, der er bekendt med den interviewedes kulturelle behov (en "kulturekspert"^[\[79\]](#_ftn79){#_ftnref79}^), men dette er ikke altid tilfældet. Hvis den interviewede kan forstå interviewernes sprog, behøver der ikke være en tolk til stede under screeningen.

**56. Screeningen**omfatter anvendelse af teknikker og metoder, der har til formål at afdække nøjagtige oplysninger om de enkelte personer. Dette indebærer udarbejdelse af spørgsmål samt viden om, hvordan man henvender sig til enkeltpersoner, hvordan man afslutter interviews, og hvordan man vurderer svarene for at kunne identificere uoverensstemmelser.

### Bemærkninger fra civilsamfundsorganisationer

**57.**Læger uden Grænser udtrykte bekymring over betingelserne for screeningaktiviteter, manglen på information til asylansøgere om deres rettigheder og den manglende opmærksomhed på at sikre, at sårbare personer henvises til passende tjenester og organisationer.

### Ombudsmandens vurdering

**58.** Ved EU's ydre grænser kan Frontex' personale bistå medlemsstaterne med identifikationsprocedurer gennem nationalitetsscreening, debriefing[^\[80\],^](#_ftn80){#_ftnref80} registrering og optagelse af fingeraftryk. Dette går forud for asylansøgninger. Frontex' personale yder også ekspertise om oprindelsen og rigtigheden af de dokumenter, som migranter indsender. Håndbøgerne til de operationelle planer indeholder retningslinjer for alle disse aktiviteter.

**59.** Selv om retningslinjerne angiver, hvor lang tid debriefingaktiviteterne bør tage, er dette ikke tilfældet for screeningaktiviteter. Screeningsprocessen bør være lang nok til at sikre, at vigtige oplysninger kan identificeres, ikke kun om enkeltpersoners identitet, men også potentielle sårbarheder. I betragtning af sådanne situationers følsomhed skal migranter have tilstrækkelig tid og kan have brug for psykologisk hjælp for at kunne kommunikere ordentligt under sådanne procedurer^[\[81\].](#_ftn81){#_ftnref81}^ Retningslinjerne kunne være mere eksplicitte i denne henseende. De kunne også være mere detaljerede med hensyn til de specifikke behov, der skal tages i betragtning ved registrering af mindreårige[^\[82\].^](#_ftn82){#_ftnref82}

**60.** Det fremgår af retningslinjerne, at Frontex' personale under screeningen bør give migranter grundlæggende oplysninger om international beskyttelse. Med henblik herpå mener Ombudsmanden, at det ville være nyttigt at stille foldere, brochurer og andre oplysninger om asylansøgeres rettigheder og forpligtelser til rådighed på screeningsteder på så mange sprog som muligt. Retningslinjerne kan præcisere dette og fastsætte, at Frontex' personale bør anmode de nationale myndigheder om at sikre dette[^\[83\].^](#_ftn83){#_ftnref83}

**61.** Der stilles ikke krav om, at screeningen skal omfatte en ekspert, der er bekendt med den interviewedes kulturelle behov. I betragtning af de vanskelige forhold, som personer, der skal screenes, ofte oplever^[\[84\],](#_ftn84){#_ftnref84}^mener Ombudsmanden imidlertid, at der ideelt set kan være en "kulturekspert" til stede under screeningen, bl.a. for at sikre, at personerne fuldt ud forstår proceduren og dens betydning.

**62.**En udtømmende beskrivelse af, hvordan man dokumenterer svar på spørgsmål under screeningprocessen, er afgørende for at sikre nøjagtigheden af enhver efterfølgende klageprocedure, f.eks. en klage til den ansvarlige for grundlæggende rettigheder. Ombudsmanden forstår, at de debriefingscreeningsmedarbejdere (med ansvar for den avancerede screening) og grænsevagter (med ansvar for den grundlæggende screening) anvender "screeninghæfter" og udfylder "screeningformularer" til at dokumentere den formodede nationalitet for personer, der er genstand for screening. Disse brochurer og formularer findes på Frontex' one-stop-shop-platform (FOSS). Retningslinjerne fastsætter imidlertid ikke generelle principper for indberetning af screeningprocedurer, mens de gør det for indberetning af debriefing og optagelse af fingeraftryk.

**63.** Ombudsmanden foreslår, at retningslinjerne **for screeningmedarbejdere angiver tidsplanen for screeningprocessen og giver flere oplysninger om, hvordan mindreårige registreres, og dokumenterer svarene på de spørgsmål, der stilles under screeningsprocessen. Frontex-medarbejdere bør kræve, at der er en "kulturekspert" til stede under screeningen, og at værtsmedlemsstaten stiller oplysninger om de gældende procedurer til rådighed på så mange sprog som muligt.**

### BILAG 2

**Sammenfatning af Frontex' retningslinjer for gennemførelse af screeninginterview i dets skriftlige svar**

**1.**Før samtalen skal debriefingmedarbejderen vide, hvor samtalen vil finde sted (valget af sted skal tage hensyn til privatlivets fred). Der skal være vand og tørfoder til rådighed for den interviewede person.

**2.**Debriefingmedarbejderen bør udføre sine aktiviteter efter en på forhånd fastlagt metode eller model, der omfatter: grundig forberedelse af samtalen kontrol og dokumentation af den adspurgte migrants ejendele og af de foreløbige oplysninger, der er til rådighed gennemførelse af samtalen og rapporteringskravene.

**3.**Debriefingmedarbejderen kan ikke selv kontrollere migranternes ejendele, men kan rådgive den ansvarlige embedsmand fra værtsmedlemsstaten om, hvor dokumenterne kan være skjult, hvordan man finder beviser for menneskehandel, og hvordan man sikrer den interviewedes privatliv og værdighed.

**4.**Debriefingmedarbejderen har screeninghæftet til rådighed om, hvordan screeningformularen udfyldes, og om personens nationalitet fastslås.

**5.**Ved interviewets begyndelse bør den debriefingansvarlige præsentere sig selv og alle tilstedeværende for den interviewede. De bør redegøre for proceduren, årsagerne til samtalen og tolkens rolle, hvis denne er til stede. Oplysningerne skal gives på en måde, der passer til den interviewedes alder og køn.

**6.**Debriefingmedarbejderen bør informere potentielle asylansøgere om asylproceduren. De bør henvise til den respektive nationale myndighed alle screenede personer, der på nogen måde udtrykker frygt for at lide overlast, hvis de sendes tilbage til deres oprindelsesland eller tidligere sædvanlige opholdssted, eller hvis de anmoder om eller ansøger om asyl eller enhver anden form for international beskyttelsesprocedure, eller hvis de er statsløse. De, der ønsker at klage over krænkelser af deres grundlæggende rettigheder, skal informeres om Frontex' klagemekanisme.

**7.**Hvis oplysningerne om, at en interviewet er sårbar, kommer frem under samtalen, bør den debriefingansvarlige underrette myndigheden i værtsmedlemsstaten under samtalen eller umiddelbart efter. Embedsmænd har adgang til en liste over "sårbarheder", som kan blive afsløret under screeningsprocessen.

**8.**Familier med små børn og uledsagede børn prioriteres i grænseprocedurerne, herunder screening.

**9.**Screeningen af mindreårige skal tilpasses deres modenhedsniveau. Dette kan omfatte justering af interviewerens højde (f.eks. ved at knæle for at løse dem i øjenhøjde), invitation af tolken til at hjælpe eller brug af visuelle kommunikationsformer for at sikre, at børn forstår spørgsmålene.

**10.**Hvis en interviewer har mistanke om, at en person, der hævder at være voksen, er mindreårig, skal dette straks indberettes til den nationale myndighed, således at der kan indledes en passende procedure. I mellemtiden skal den enkelte behandles som mindreårig.

**11.** Håndbogen om risikoprofiler for menneskehandel beskriver objektive kriterier og indikatorer til identifikation af ofre for menneskehandel, og hvordan de kan henvises til den nationale myndighed med henblik på deres beskyttelse.

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 af 13. november 2019 om den europæiske grænse- og kystvagt og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1052/2013 og (EU) 2016/1624: <https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj>

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Det stående korps omfatter Frontex-personale samt personale fra nationale organer i EU's medlemsstater og associerede Schengenlande (Island, Norge, Schweiz og Liechtenstein).

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Disse omfatter kontrol af enkeltpersoners identitet og nationalitet, tilladelse til eller nægtelse af indrejse, stempling af rejsedokumenter, udstedelse af eller afslag på visum ved grænsen, grænseovervågning, herunder patruljering mellem grænseovergangssteder for at forhindre ulovlig grænsepassage, og registrering af fingeraftryk af personer, der pågribes i forbindelse med ulovlig grænsepassage jf. artikel 55, stk. 7, i forordning (EU) 2019/1896.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Operationelle planer bør indeholde en beskrivelse af deltagernes ansvar, herunder med hensyn til respekten for de grundlæggende rettigheder, samt instrukser om, hvordan man sikrer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Artikel 10, stk. 2, og artikel 80, stk. 1, i forordning 2019/1896.

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Artikel 80 i forordning 2019/1896.

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Artikel 38, stk. 3, litra h), i forordning 2019/1896.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Artikel 111 i forordning 2019/1896

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Artikel 55, stk. 5, litra a), og bilag V til forordning 2019/1896.

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Artikel 46 i forordning 2019/1896

[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} Artikel 46 i forordning 2019/1896

[Der er](#_ftnref12){#_ftn12} ingen oplysninger i det offentlige rum om, hvordan disse grunde er bestemt.

[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} Artikel 50, stk. 5, i forordning 2019/1896.

[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} I henhold til artikel 50, stk. 3, i forordning (EU) 2019/1896 leveres "indsamling af tilbagesendelsesoperationer", der organiseres af Frontex, af tilbagesendelseslandet.

[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Artikel 8, stk. 6, i direktiv 2008/115/EF om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

[\[16\]](#_ftnref16){#_ftn16} I overensstemmelse med artikel 51 i forordning (EU) 2019/1896.

[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} I overensstemmelse med artikel 110 i forordning (EU) 2019/1896.

[\[18\]](#_ftnref18){#_ftn18} Dette indebærer gennemførelse af "debriefinginterviews*med migranter med henblik på at indsamle oplysninger til risikoanalyse af irregulær migration og anden grænseoverskridende kriminalitet, herunder menneskehandel og terrorisme(...) for at profilere irregulære migranter og identificere nye modus operandi og migrationstendenser, der anvendes af irregulære migranter og formidlere/kriminelle netværk (...) for at identificere mulige mistænkte, der er involveret i menneskesmugling eller anden grænseoverskridende kriminalitet, herunder terrorisme (...* )." [https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_tobe_made_available_to_the_EBC....pdf](https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_to_be_made_available_to_the_EBC....pdf)

[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Kulturelle eksperter kan også give tolkning. De er følsomme over for de sproglige og kulturelle faktorer, der kan påvirke spørgeretningen.

[\[20\]](#_ftnref20){#_ftn20} I en undersøgelse på eget initiativ, der blev afsluttet i 2021, undersøgte Ombudsmanden allerede, hvordan Frontex anvender sine forpligtelser i henhold til forordning (EU) 2019/1896 vedrørende klagemekanismen og den ansvarlige for grundlæggende rettigheders rolle. Se OI/5/2020/MHZ om Frontex' klagemekanisme for påståede krænkelser af grundlæggende rettigheder og rollen som ansvarlig for grundlæggende rettigheder: <https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57955>.

[\[21\]](#_ftnref21){#_ftn21} Ombudsmandens brev til Frontex findes på: .<https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/138914>.

[\[22\]](#_ftnref22){#_ftn22} Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil (ECRE), Meijers-udvalget, Læger uden Grænser (MSF), Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants (PICUM), Sea-Watch og SOS Mediterranee svarede. Svarene findes på: <https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/58639>

[\[23\]](#_ftnref23){#_ftn23} Kontrolrapporten findes på: <https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/151002>

[\[24\]](#_ftnref24){#_ftn24} Frontex vedlagde som bilag til sit svar til Ombudsmanden uddrag af en operationel plan, hvori ansvar og opgaver med hensyn til grundlæggende rettigheder er anført. Disse ansvarsområder vedrører imidlertid alle medlemmer af det stående korps, der deltager i operationerne (uden at der skelnes mellem grænseforvaltningshold, migrationsstyringsstøttehold og tilbagesendelseshold). Der findes også specifikke instrukser til alle deltagere vedrørende klagemekanismen og indberetning af "alvorlige hændelser" samt instrukser, der gælder for personer med behov for international beskyttelse og andre sårbare personer. Visse garantier for grundlæggende rettigheder for observatører fra tredjelande nævnes også i den generelle del af de operationelle planer. I overensstemmelse med artikel 78, stk. 2, i forordning (EU) 2019/1896 kan Frontex indbyde grænsevagter/kystvagter/politifolk fra tredjelande til at blive udsendt *som tredjelandsobservatører* i fælles operationer efter forudgående høring af og samtykke fra medlemsstaternes myndigheder. Deres specifikke opgaver er beskrevet i de specifikke aktivitetsplaner. Frontex vedlagde sit svar et uddrag af den specifikke aktivitetsplan for den fælles operation FOA Land 2021, som beskriver, hvad observatørerne fra lande uden for EU kan og ikke kan gøre.

[\[25\]](#_ftnref25){#_ftn25} Dette omfatter bl.a. følgende opgaver: de medarbejdere, der er ansvarlige for screening, optagelse af fingeraftryk og registrering observatørerne af grundlæggende rettigheder og pressemedarbejderne i forbindelse med fælles operationer.

[\[26\]](#_ftnref26){#_ftn26} Frontex vedlagde sit svar til Ombudsmanden et eksempel på en "håndbog til den operationelle plan" (fra januar 2021). Denne håndbog indeholder retningslinjer og supplerende oplysninger vedrørende Frontex'*operationelle aktiviteter, tjenester og produkter, rapporteringsplatforme og andre operationer.* Frontex præciserede, at håndbogen skulle behandles fortroligt.

[\[27\]](#_ftnref27){#_ftn27} Jf. punkt 8 ovenfor.

[\[28\]](#_ftnref28){#_ftn28} I sin rapport om Frontex' undersøgelse af påståede krænkelser af de grundlæggende rettigheder (af 14. juli 2021) erklærede Europa-Parlamentets arbejdsgruppe om kontrol med Frontex, at "der*skal fastsættes klarere kriterier og procedurer for en passende anvendelse af artikel 46",* og at den: "støtter,*at agenturet har iværksat en løbende struktureret debat i samarbejde med den ansvarlige for grundlæggende rettigheder med henblik på at udvikle en due diligence-procedure og mellemliggende skridt i denne henseende. Disse kriterier bør som minimum omfatte ,, en stærk rolle for den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, behovet for at tage hensyn til oplysninger fra eksterne aktører, risikoindikatorer og objektive kriterier for tidlig varsling , samt begrundelse for beslutningen om at suspendere, bringe finansieringen til ophør eller trække den tilbage og gennemsigtighed."* (https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf[](https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf))

[\[29\]](#_ftnref29){#_ftn29} Europa-Parlamentets arbejdsgruppe om kontrol med Frontex udtalte i sin rapport (side 15), at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder eller den administrerende direktør som opfølgning på en rapport om alvorlige hændelser også bør basere sig på oplysninger fra kompetente nationale menneskerettighedsorganer og/eller -myndigheder såsom nationale ombudsmænd.

[\[30\]](#_ftnref30){#_ftn30} I Europa-Parlamentets beslutning om gennemførelsen af tilbagesendelsesdirektivet af 17. december 2020 blev Kommissionen og medlemsstaterne opfordret til at gøre brug af de eksisterende uafhængige overvågningsorganer såsom nationale menneskerettighedsinstitutioner ved at samarbejde med dem eller udpege dem som systemer til overvågning af tvangsmæssig tilbagesendelse (punkt 35): <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0362_EN.html>.

[\[31\]](#_ftnref31){#_ftn31} Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er asylansøgere *"medlemmer af en særlig underprivilegeret og sårbar befolkningsgruppe med behov for særlig beskyttelse",* som der er *"bred enighed om på internationalt og europæisk plan".* (M.S.S.v. Belgien og Grækenland, præmis 251; Tarakhelv. Schweiz, præmis 118; A.S. mod Schweiz, præmis 29; N.H. m.fl. mod Frankrig, præmis 162)

[\[32\]](#_ftnref32){#_ftn32} I forbindelse med en sag ved Den Europæiske Komité for Sociale Rettigheder henviste FN's Højkommissariat for Flygtninge til mangler i Frontex' og de græske myndigheders registrering af uledsagede børn ved deres ankomst til Grækenland -- Den Internationale Juristkommission (ICJ) og Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil (ECRE) mod Grækenland (klage nr. 173/2018)

[\[33\]](#_ftnref33){#_ftn33} EU-Domstolen udtalte i sin dom i sag C-36/20 PPU, at *"for at lette adgangen til undersøgelsesproceduren ved grænseovergangssteder og i faciliteter for frihedsberøvede bør der stilles oplysninger til rådighed om muligheden for at ansøge om international beskyttelse".* (præmis 76)

<https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2020%3A495>

[\[34\]](#_ftnref34){#_ftn34} Adfærdskodeksen for alle personer, der deltager i Frontex' operationelle aktiviteter, og adfærdskodeksen for tilbagesendelsesoperationer og tilbagesendelsesindsatser, der koordineres og tilrettelægges af Frontex.

[\[35\]](#_ftnref35){#_ftn35} I sag 2273/2019/MIG foreslog Ombudsmanden som en løsning, at Frontex opretter et særligt websted for sit dokumentregister. Frontex tilsluttede sig dette forslag. <https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56157>

[\[36\]](#_ftnref36){#_ftn36} Artikel 114, stk. 2, i forordning 2019/1896 indeholder udtrykkeligt bestemmelser om offentliggørelse af kodekserne. <https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code_of_conduct_applicable_to_all_persons_particiating_in_Frontex_operational_activities.pdf>

<https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code__of_Conduct_for_Return_Operations_and_Return_Interventions.pdf>

[\[37\]](#_ftnref37){#_ftn37} I overensstemmelse med artikel 38, stk. 3, litra d), i forordning 2019/1896

[\[38\]](#_ftnref38){#_ftn38} Artikel 114, stk. 2, i forordning 2019/1896

[\[39\]](#_ftnref39){#_ftn39} Artikel 114, stk. 2, i forordning 2019/1896

[\[40\]](#_ftnref40){#_ftn40} Frontex vedlagde som bilag til sit svar til Ombudsmanden uddrag af en operationel plan, hvori ansvar og opgaver med hensyn til grundlæggende rettigheder er anført. Disse ansvarsområder vedrører imidlertid alle medlemmer af det stående korps, der deltager i operationerne (uden at der skelnes mellem grænseforvaltningshold, migrationsstyringsstøttehold og tilbagesendelseshold). Der findes også specifikke instrukser til alle deltagere vedrørende klagemekanismen og indberetning af "alvorlige hændelser" samt instrukser, der gælder for personer med behov for international beskyttelse og andre sårbare personer. Visse garantier for grundlæggende rettigheder for observatører fra tredjelande er nævnt i den generelle del af den operationelle plan. I overensstemmelse med artikel 78, stk. 2, i forordning (EU) 2019/1896 kan Frontex indbyde grænsevagter/kystvagter/politifolk fra tredjelande til at blive udsendt *som tredjelandsobservatører* i fælles operationer efter forudgående høring af og samtykke fra medlemsstaternes myndigheder. Deres specifikke opgaver er beskrevet i de specifikke aktivitetsplaner. Frontex vedlagde sit svar et uddrag af den specifikke aktivitetsplan for den fælles operation FOA Land 2021, som beskriver, hvad observatørerne fra lande uden for EU kan og ikke kan gøre.

[\[41\]](#_ftnref41){#_ftn41} Dette omfatter bl.a. følgende opgaver: de medarbejdere, der er ansvarlige for screening, optagelse af fingeraftryk og registrering observatørerne af grundlæggende rettigheder og pressemedarbejderne i forbindelse med fælles operationer.

[\[42\]](#_ftnref42){#_ftn42} Frontex vedlagde sit svar til Ombudsmanden et eksempel på en "håndbog til den operationelle plan" (fra januar 2021). Denne håndbog indeholder retningslinjer og supplerende oplysninger vedrørende Frontex'*operationelle aktiviteter, tjenester og produkter, rapporteringsplatforme og andre operationer.* Frontex præciserede, at håndbogen skulle behandles fortroligt.

[\[43\]](#_ftnref43){#_ftn43} Ombudsmanden bemærkede, at Frontex' beslutning om at indstille sine aktiviteter i Ungarn blev truffet efter en afgørelse fra EU-Domstolen - C-808/18, Kommissionen mod Ungarn: [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BF896CAB8F05CAFF145629DB5EE1EF0E?text=\&docid=235703\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=17322728](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BF896CAB8F05CAFF145629DB5EE1EF0E?text=&docid=235703&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17322728).

[\[44\]](#_ftnref44){#_ftn44} F.eks. årsberetningen om menneskerettigheder og demokrati i verden (fra Tjenesten for EU's Optræden Udadtil) og landerapporterne fra Det Europæiske Asylstøttekontor.

[\[45\]](#_ftnref45){#_ftn45} Frontex' strategi for grundlæggende rettigheder, der blev vedtaget af bestyrelsen den 14. februar 2021, beskriver indberetning af alvorlige hændelser som følger: *"Enhver deltager i agenturets operationelle aktiviteter, som har grund til at tro, at der er sket en overtrædelse af de grundlæggende rettigheder, skal indberette det til agenturet via de etablerede indberetningskanaler såsom Frontex' system til indberetning af alvorlige hændelser. Adfærdskodeksen og den operative standardprocedure for rapporten om alvorlige hændelser forpligter alle deltagere i agenturets operationelle aktiviteter til at indberette enhver potentiel overtrædelse af de grundlæggende rettigheder gennem en rapport om alvorlige hændelser (SIR)."* <https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Fundamental_Rights_Strategy/Fundamental_Rights_Strategy.pdf>

Artikel 1 i afgørelsen truffet af Frontex' administrerende direktør \>\>Standard Operating Procedure (SOP)-Serious Incident Reporting\<\< af 19. april 2021 bestemmer: *"En alvorlig hændelse (SI) er en hændelse, der er forårsaget af en persons handling eller undladelse eller af naturkraft, som direkte eller indirekte involverer Frontex-deltagere eller -aktiver, og som: indebærer en potentiel overtrædelse af EU-retten eller folkeretten, navnlig vedrørende grundlæggende rettigheder og internationale beskyttelsesforpligtelser, og/eller indebærer en potentiel overtrædelse af Frontex' adfærdskodekser og/eller har lige så alvorlige faktiske eller potentielle negative konsekvenser for Frontex' opgaver eller aktiviteter og/eller har en alvorlig potentiel livsforandrende indvirkning på en deltagers sundhed."* <https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/SIR_SOP.pdf>

[Den Europæiske](#_ftnref46){#_ftn46} Menneskerettighedsdomstol har defineret, hvad vedvarende og alvorlig karakter betyder: ECHR, Irland mod UK 5310/71, dom af 19. januar 1978, præmis 159: <https://www.cvce.eu/en/obj/judgement_of_the_european_court_of_human_rights_ireland_v_the_united_kingdom_18_january_1978-en-e07eaf5f-6d09-4207-8822-0add3176f8e6.html>.

[\[47\]](#_ftnref47){#_ftn47} Artikel 106, stk. 4, litra m), i forordning 2019/1896

[\[48\]](#_ftnref48){#_ftn48} I henhold til artikel 46 i forordning 2019/1896.

[\[49\]](#_ftnref49){#_ftn49} Artikel 46, stk. 4 og 5, i forordning 2019/1896

[\[50\]](#_ftnref50){#_ftn50} Arbejdsgruppen nedsat af Frontex' bestyrelse om grundlæggende rettigheder og retlige operationelle aspekter af operationer i Det Ægæiske Hav (rapport udsendt den 5. marts 2021) udtalte: "Den*eksisterende retlige ramme giver kun Frontex begrænsede muligheder for at gribe ind i tilfælde af indberettede og konstaterede overtrædelser. Den vigtigste foranstaltning er artikel 46, som er en sidste udvej. For så vidt angår proportionalitet er det nødvendigt at drøfte foranstaltninger og procedurer under tærsklen i artikel 46."*

[\[51\]](#_ftnref51){#_ftn51} Ombudsmanden inspicerede dokumentet "Frontex Fundamental Rights Due Diligence Procedure" ,, der blev udarbejdet den 4. januar 2021. Frontex klassificerede dette dokument som fortroligt.

[\[52\]](#_ftnref52){#_ftn52} I sin rapport om Frontex' undersøgelse af påståede krænkelser af de grundlæggende rettigheder (af 14. juli 2021) erklærede Europa-Parlamentets arbejdsgruppe om kontrol med Frontex, at "der*skal fastsættes klarere kriterier og procedurer for en passende anvendelse af artikel 46",* og at den: "støtter,*at agenturet har iværksat en løbende struktureret debat i samarbejde med den ansvarlige for grundlæggende rettigheder med henblik på at udvikle* *en due diligence-procedure og mellemliggende skridt i denne henseende. Disse kriterier bør som minimum omfatte ,, en stærk rolle for den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, behovet for at tage hensyn til oplysninger fra eksterne aktører, risikoindikatorer og objektive kriterier for tidlig varsling , samt begrundelse for beslutningen om at suspendere, bringe finansieringen til ophør eller trække den tilbage og gennemsigtighed."* (https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf[](https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf))

[\[53\]](#_ftnref53){#_ftn53} Europa-Parlamentets arbejdsgruppe om kontrol med Frontex udtalte i sin rapport (side 15), at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder eller den administrerende direktør som opfølgning på en rapport om alvorlige hændelser også bør basere sig på oplysninger fra kompetente nationale menneskerettighedsorganer og/eller -myndigheder såsom nationale ombudsmænd.

[\[54\]](#_ftnref54){#_ftn54} Side 11 af [https://frontex.europa.eu/media-center/news/news-release/first-frontex-fundamental-rights-office-report-SswYWN](https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/first-frontex-fundamental-rights-office-report-SswYWN)

[\[55\]](#_ftnref55){#_ftn55} Ombudsmanden inspicerede et nyligt udtryk for bekymring fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder. Frontex klassificerede dette som fortroligt.

[\[56\]](#_ftnref56){#_ftn56} Se forslag nr. 8 i Ombudsmandens afgørelse i OI/5/2020/MHZ: <https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/143108>.

[\[57\]](#_ftnref57){#_ftn57} Udtrykket \>\>fasen efter tilbagesendelsen\<\< vedrører perioden efter den tvungne tilbagesendelse. Udtrykket \>\>fasen efter ankomsten\<\< vedrører perioden efter den frivillige tilbagevenden. I praksis anvendes begge begreber i flæng.

[\[58\]](#_ftnref58){#_ftn58} Artikel 8, stk. 6, i direktiv 2008/115/EF om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

[\[59\]](#_ftnref59){#_ftn59} I overensstemmelse med artikel 110, stk. 4, i forordning (EU) 2019/1896.

[\[60\]](#_ftnref60){#_ftn60} De associerede Schengenlande er Island, Norge, Schweiz og Liechtenstein.

[\[61\]](#_ftnref61){#_ftn61} Som krævet i forordning (EU) 2019/1896.

[\[62\]](#_ftnref62){#_ftn62} Efter Ombudsmandens undersøgelse i sag 2273/2019/MIG: <https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56157>.

[\[63\]](#_ftnref63){#_ftn63} Ifølge et "scoping paper" fra det europæiske netværk af menneskerettighedsinstitutioner *"\[d\]en rolle, som de nationale menneskerettighedsinstitutioner spiller med hensyn til at opretholde migranters og asylansøgeres menneskerettigheder i lyset af den seneste udvikling i EU"* (offentliggjort i juli 2021).

[\[64\]](#_ftnref64){#_ftn64} direktiv 2008/115/EF \>\>Fælles retningslinjer for sikkerhedsbestemmelser i forbindelse med fælles udsendelse med fly\<\< - bilag til Rådets afgørelse 2004/573/EF Europa-Kommissionens håndbog om tilbagesendelse (bilag til Kommissionens henstilling C(2017)6505: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017H2338> 20 retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse fra Europarådets Ministerkomité <https://www.coe.int/t/dg3/migration/archives/Source/MalagaRegConf/20_Guidelines_Forced_Return_en.pdf>

[\[65\]](#_ftnref65){#_ftn65} Europarådets Ministerkomités tyve retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse fastslår, at tvangsmæssig tilbagesendelse bør dokumenteres fuldt ud, navnlig med hensyn til alle de tvangsmidler, der anvendes under operationen (side 58). <https://www.coe.int/t/dg3/migration/archives/Source/MalagaRegConf/20_Guidelines_Forced_Return_en.pdf>

[\[66\]](#_ftnref66){#_ftn66} Kommissionen anførte i sin håndbog om tilbagesendelse fra 2017, at overvågningssystemerne bør omfatte organisationer/organer, der er uafhængige af de myndigheder, der håndhæver tilbagesendelse, offentlige organer, f.eks. en national ombudsmand eller et uafhængigt generelt kontrolorgan, kan fungere som tilsynsførende. Det forekommer imidlertid problematisk at tildele en overvågningsrolle til et underafsnit af samme forvaltning, som også udfører tilbagesendelser/udsendelser.

[\[67\]](#_ftnref67){#_ftn67} I henhold til artikel 50, stk. 3, i forordning (EU) 2019/1896 sørger tilbagesendelseslandet for ledsagelse i forbindelse med \>\>indsamling af tilbagesendelsesoperationer\<\<.

[\[68\]](#_ftnref68){#_ftn68} Artikel 54, stk. 3, i forordning (EU) 2019/1896

[\[69\]](#_ftnref69){#_ftn69} Artikel 110, stk. 5, i forordning 2019/1896.

[\[70\]](#_ftnref70){#_ftn70} Bestyrelsens afgørelse 6/2021 af 20. januar 2021 om vedtagelse af særlige regler for at sikre uafhængigheden af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og dennes team: <https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_6_2021_adopting_special_rules_to_guarantee_the_independence_of_the_FRO_and_his_or_her_staff_.pdf>

[\[71\]](#_ftnref71){#_ftn71} Artikel 8, stk. 1, i bestyrelsens afgørelse 6/2021 af 20. januar 2021 om vedtagelse af særlige regler for at sikre uafhængigheden af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og dennes team: "En*ansvarlig for grundlæggende rettigheder er en del af agenturets administrations- og forvaltningsstruktur."*

[\[72\]](#_ftnref72){#_ftn72} Artikel 110, stk. 2, litra a), litra c), i forordning 2019/1896

[\[73\]](#_ftnref73){#_ftn73} Bekymringer med hensyn til uafhængigheden af Frontex' overvågning af tvangsmæssig tilbagesendelse udtrykkes i rapporten om overvågning af tvangsoperationer, der er udarbejdet af den græske ombudsmand som led i et projekt, der gennemføres af Det Internationale Ombudsmandsinstitut. Med hensyn til Frontex' pulje af observatører (artikel 51 i forordning (EU) 2019/1896) anføres det i rapporten, at kravet i artikel 110 i forordning (EU) 2019/1896 om at placere alle observatører af puljen under den ansvarlige for grundlæggende rettigheders hierarkiske tilsyn og rekrutteringen af observatører af grundlæggende rettigheder internaliserer overvågningssystemet i Frontex: .<https://www.synigoros.gr/resources/300521-ioi-monitoring-forced-returns-neo--2.pdf>

[\[74\]](#_ftnref74){#_ftn74} Jf. punkt 30 i Frontex' erklæring i bilag I.

[\[75\]](#_ftnref75){#_ftn75} Se Ombudsmandens afgørelse i hendes undersøgelse på eget initiativ OI/9/2014/MHZ (punkt 41): <https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59740>.

[\[76\]](#_ftnref76){#_ftn76} Artikel 16, stk. 4, i Frontex' adfærdskodeks for tilbagesendelsesoperationer og tilbagesendelsesindsatser har følgende ordlyd: "Når*det er muligt og efter forudgående aftale mellem de berørte medlemsstater, kan observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse også overvåge på vegne af en anden medlemsstat, der deltager i en tilbagesendelsesoperation."[](https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code__of_Conduct_for_Return_Operations_and_Return_Interventions.pdf) (https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code__of_Conduct_for_Return_Operations_ and_Return_Interventions.pdf*

[\[77\]](#_ftnref77){#_ftn77} Europa-Parlamentets beslutning om gennemførelsen af tilbagesendelsesdirektivet af 17. december 2020 opfordrede Kommissionen og medlemsstaterne til at gøre brug af de eksisterende uafhængige overvågningsorganer såsom nationale menneskerettighedsinstitutioner ved at samarbejde med dem eller udpege dem som systemer til overvågning af tvangsmæssig tilbagesendelse (punkt 35): <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0362_EN.html>.

[\[78\]](#_ftnref78){#_ftn78} I sit svar sammenfattede Frontex disse retningslinjer. Bilag 2 til denne beslutning indeholder dette resumé.

[\[79\]](#_ftnref79){#_ftn79} Kultureksperter kan også yde tolkning. De er følsomme over for de sproglige og kulturelle faktorer, der kan påvirke spørgeretningen.

[\[80\]](#_ftnref80){#_ftn80} Dette indebærer gennemførelse af "debriefinginterviews*med migranter med henblik på at indsamle oplysninger til risikoanalyse af irregulær migration og anden grænseoverskridende kriminalitet, herunder menneskehandel og terrorisme(...) for at profilere irregulære migranter og identificere nye modus operandi og migrationstendenser, der anvendes af irregulære migranter og formidlere/kriminelle netværk (...) for at identificere mulige mistænkte, der er involveret i menneskesmugling eller anden grænseoverskridende kriminalitet, herunder terrorisme(...)."* [https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_tobe_made_available_to_the_EBC....pdf](https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_to_be_made_available_to_the_EBC....pdf)

[\[81\]](#_ftnref81){#_ftn81} Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er asylansøgere *"medlemmer af en særlig underprivilegeret og sårbar befolkningsgruppe med behov for særlig beskyttelse",* som der er *"bred enighed om på internationalt og europæisk plan".* (M.S.S.v. Belgien og Grækenland, præmis 251; Tarakhelv. Schweiz, præmis 118; A.S. mod Schweiz, præmis 29; N.H. m.fl. mod Frankrig, præmis 162)

[\[82\]](#_ftnref82){#_ftn82} I forbindelse med en sag ved Den Europæiske Komité for Sociale Rettigheder henviste FN's Højkommissariat for Flygtninge til mangler i Frontex' og de græske myndigheders registrering af uledsagede børn ved deres ankomst til Grækenland -- Den Internationale Juristkommission (ICJ) og Det Europæiske Råd for Flygtninge og Personer i Eksil (ECRE) mod Grækenland (klage nr. 173/2018)

[\[83\]](#_ftnref83){#_ftn83} EU-Domstolen udtalte i sin dom i sag C-36/20 PPU, at *"for at lette adgangen til undersøgelsesproceduren ved grænseovergangssteder og i faciliteter for frihedsberøvede bør der stilles oplysninger til rådighed om muligheden for at ansøge om international beskyttelse".* (præmis 76)

<https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2020%3A495>

[\[84\]](#_ftnref84){#_ftn84} *Grænseprocedurer Modtagelse og ansøgning om international beskyttelse,* undersøgelse udarbejdet i 2020 af den græske ombudsmand for IOI (side 11: "Administrativ*frihedsberøvelse er reglen for grænseprocedurer i Grækenland, Frankrig, Spanien, Slovenien og Nederlandene".*