Tematický dokument [i]

A. Úvod

Tento dokument popisuje úlohu šetření z vlastního podnětu v činnosti evropského veřejného ochránce práv. Právní základ pro OII je stanoven v článku 228 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). To veřejné ochránkyni práv umožňuje provádět šetření, která považuje za opodstatněná nejen na základě stížností, ale také z vlastního podnětu.

Způsob, jakým veřejná ochránkyně práv vykonává svou pravomoc provádět OII, je klíčovou otázkou v tom, jak využívá svého mandátu k odhalování nesprávného úředního postupu v orgánech EU. Právní rámec upravující činnosti hospodářského subjektu ponechává široký prostor pro uvážení, pokud jde o způsob výkonu této pravomoci. Smlouva o fungování EU obsahuje časově neomezené ustanovení, že veřejný ochránce práv provádí OII, „pro něž shledá důvody“. Statut evropského veřejného ochránce práv stanoví, že veřejný ochránce práv „z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti provádí veškerá šetření, která považuje za odůvodněná, aby objasnil podezření na nesprávný úřední postup při činnosti orgánů a institucí Společenství“.

Z procesního hlediska prováděcí ustanovení EO stanoví, že „postupy použitelné na šetření zahájená na základě stížnosti se použijí v rozsahu, v jakém jsou relevantní, na [OII]“.

B. Historické souvislosti

Hospodářský subjekt tradičně využíval pravomoc provádět OII ve dvou hlavních případech. Za prvé, prošetřit obvinění z nesprávného úředního postupu vznesená ve stížnostech, které nesplňují všechny podmínky přípustnosti, jako jsou stížnosti podané tzv. neoprávněnými stěžovateli (neobčany nebo nerezidenty). S takovými OII se v podstatě nakládá tak, jako by se jednalo o stížnosti. Zadruhé otevřít OII po obdržení řady stížností na stejné téma. Cílem těchto OII je pomoci odhalit, zda existují systémové problémy, které tento problém způsobují, a pokud existují, nalézt obecné řešení.

EO rovněž, i když sporadičtěji, použil OII k zahájení šetření na základě anonymně předložených materiálů. OII se rovněž používají jako struktura, v jejímž rámci se provádějí návštěvy agentur EU s cílem podpořit řádnou správu a sdílet osvědčené postupy.

C. V poslední době: „strategická šetření“

Zaměření činnosti výkonného ředitele na OII se od přijetí strategie – Směrem k roku 2019 – pod vedením Emily O'Reillyové zintenzivnilo. Proaktivní určování oblastí strategického významu prostřednictvím OII je ústředním pilířem strategie hospodářského subjektu s cílem dosáhnout většího dopadu tím, že bude působit jako hybná síla změn v klíčových oblastech souvisejících s kvalitou práce orgánů EU.

„Strategická šetření“ se obecně provádějí v otázkách významného veřejného zájmu, v nichž má výkonný dekret jedinečný přínos a v nichž pravděpodobně přineseme změnu. Umožňují výkonnému dekretu zkoumat, co se jeví jako systémové problémy v orgánech EU, a podporovat pozitivní vývoj v klíčových oblastech, jako je správa EU, posílení postavení občanů a základní práva.

Jako doplněk ke strategickým šetřením může EO rovněž zahájit „strategické iniciativy“[1], v jejichž rámci se zabývá důležitými tématy, aniž by zahájila šetření. Cílem je povzbudit správu EU, aby byla co nejvíce otevřená, odpovědná, etická a vstřícná vůči občanům. Strategické iniciativy mají obvykle podobu dopisu adresovaného vedoucímu příslušného orgánu. Umožňují výkonnému dekretu vznést důležité otázky, aniž by musel zahájit formální šetření a/nebo tvrdit, že došlo k nesprávnému úřednímu postupu. Při zahájení strategické iniciativy může EO rovněž vzít na vědomí, že v případě, že odpověď orgánu na její návrhy není uspokojivá, může zvážit otevření otázky OII v pozdější fázi.

D. Proč OII?

Pravomoc provádět OII je jedním ze zásadních rozdílů mezi úlohou EO a úlohou jiných subjektů zapojených do dohledu nad činností orgánů EU, zejména Soudního dvora EU.

Větší využívání OII ze strany hospodářského subjektu má pravděpodobně významné výhody pro podporu řádné správy. Především OII umožňují EO, aby se ve své práci zaměřila na otázky strategického významu. Tím, že se OII snaží identifikovat a řešit potenciální systémové problémy ve správě EU, by měly obecně vést k přínosům pro širší veřejnost a zvýšit dopad činnosti EO. OII rovněž umožňují výkonnému řediteli upozornit veřejnost na záležitosti významného veřejného zájmu, a vystavit tak správní politiky a postupy veřejné diskusi. Umožňují také výkonnému řediteli v případě potřeby rychle reagovat na vnější události. Vzhledem k tomu, že mnoha strategickým šetřením hospodářského subjektu byla věnována velká pozornost veřejnosti, větší využívání OII rovněž přispělo ke zvýšení povědomí o zásadách řádné správy a zviditelnilo hospodářský subjekt jako mechanismus nápravy. To vše by mělo EO pomoci plnit její mandát, aby co nejúčinněji odhalila nesprávný úřední postup v orgánech EU.

Významnou výhodou pravomoci OII je, že umožňuje veřejnému ochránci práv zkoumat důležité problémy, které by nikdy nemusely být vzneseny prostřednictvím stížností. Důvodem může být skutečnost, že dotčené osoby mají potíže se stížnostmi (např. zranitelné skupiny) nebo že neexistují soustředěné zájmy, které by kontrolovaly konkrétní činnosti orgánů EU. OII by měly na jedné straně pomoci předcházet budoucím stížnostem tím, že budou řešit potenciální problémy systémovým způsobem. Mohou však také v budoucnu vést k větší veřejné kontrole a stížnostem tím, že zvýší povědomí o výkonném dekretu v oblastech, kde nebylo tradičně obdrženo mnoho stížností.

Stížnosti a OII: Nalezení správné rovnováhy

Veřejní ochránci práv jsou zase vykreslováni jako i) náprava pro jednotlivce, kteří mají problémy s veřejnou správou, a ii) hlídací pes, který podporuje systémové zlepšování úrovně správy.

Na úrovni EU vede základní právo podat stížnost veřejnému ochránci práv, které je obsaženo v článku 43 Listiny základních práv, spolu se skutečností, že výkonný dekret byl zřízen jako součást oddílu o občanství podle SFEU, k tomu, že je kladen velký důraz na individuální nápravnou úlohu.

Evropský parlament však plně uvítal a podpořil přístup hospodářského subjektu k většímu využívání OII k řešení systémových problémů ve správě EU [2].

Vzhledem k tomu, že nebyla podána stížnost (která ze své podstaty pomáhá legitimizovat rozhodnutí o prošetření určité záležitosti), je zároveň třeba vynaložit zvláštní úsilí na vysvětlení toho, proč se hospodářský subjekt rozhodl pro vymáhání OII.

EO však musí i nadále chránit práva občanů a nabízet mimosoudní prostředky k řešení problémů se správou EU. Ústřední funkcí EO proto budou i nadále stovky šetření prováděných každý rok, jejichž prostřednictvím EO řeší platební spory v projektech EU, získává dokumenty, poškozuje práva a napravuje nespravedlnosti způsobené jednotlivým stěžovatelům. Skutečnost, že hospodářský subjekt obvykle neotevře více než několik rozsáhlých OII ročně, lze považovat za způsob, jak usilovat o dosažení správné rovnováhy mezi dvojími funkcemi.

Bez ohledu na to, co je hnací silou vyšetřování, faktem zůstává, že jakmile je zahájeno, jedná se o vyšetřování EO. Dotazy založené na stížnostech a OII by neměly být považovány za binární opce. Obojí slouží k odhalení nesprávného úředního postupu a ke zlepšení správy EU. Šetření může být rovněž zahájeno na základě stížnosti, v níž může veřejný ochránce práv pokračovat pouze z vlastního podnětu, pokud se stěžovatel rozhodne původní stížnost stáhnout. Rozsah šetření založeného na stížnostech by mohl být rovněž rozšířen tak, aby zahrnoval další prvky, které by mohly vést k odhalení nesprávného úředního postupu z vlastního podnětu veřejného ochránce práv. Zdá se, že to potvrzuje znění článku 228 SFEU, který odkazuje na to, že veřejná ochránkyně práv provádí šetření, která považuje za opodstatněná nejen na základě stížností, ale také z vlastního podnětu.  

E. Příloha

Právní rámec pro OII:

Článek 228 SFEU: „Veřejný ochránce práv provádí v souladu se svými povinnostmi šetření, která považuje za opodstatněná, a to buď z vlastního podnětu, nebo na základě stížností, které mu byly předloženy […].“

Článek 3 odst. 1 statutu evropského veřejného ochránce práv: „Veřejný ochránce práv provádí z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti veškerá šetření, která považuje za odůvodněná, aby objasnil podezření na nesprávný úřední postup při činnosti orgánů a institucí Společenství.“

Článek 8 prováděcích ustanovení evropského veřejného ochránce práv: „Veřejný ochránce práv provádí šetření z vlastního podnětu, která považuje za opodstatněná. Postupy použitelné na šetření zahájená na základě stížnosti se v rozsahu, v jakém jsou relevantní, použijí na šetření z vlastního podnětu.“

[1] Seznam strategických iniciativ je k dispozici zde: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Viz např. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Tento dokument vypracovalo oddělení pro strategická šetření a byl dokončen dne 20. září 2017.