Role veřejného ochránce práv v moderních parlamentních demokraciích
Úvodní slovo - 18. listopadu 2015
Emily O'Reilly

Dobré odpoledne,

Jsem potěšen, že zahajuji tento seminář o nejdůležitější otázce a v týdnu, kdy jsou veřejní ochránci práv a další ochránci univerzálních lidských hodnot vyzváni, aby sehráli naši úlohu při řešení četných výzev, kterým dnes Evropa čelí.

Chci nejprve vyjádřit svou soustrast obětem a rodinám těch, kteří zemřeli při pařížských útocích, a vyjádřit své hluboké přání, aby všichni naši vůdci našli odvahu, moudrost a lidskost, aby našli cestu přes tyto krize a pomohli nejen nám v Evropě, ale i mnoha lidem za našimi hranicemi, jejichž životy jsou ničeny násilím, chudobou a terorem.

Jsem velmi vděčný Evropskému parlamentu, a zejména jeho oddělení pro předvstupní akce, za uspořádání dnešního důležitého setkání ve spolupráci s mou kanceláří. Veřejní ochránci práv přistupujících zemí jsou členy sítě evropských veřejných ochránců práv a je mi velkým potěšením setkat se při této příležitosti s vámi, veřejnými ochránci práv a členy parlamentu, a přivítat vás.

Jsem si rovněž vědom výzev, kterým mnozí z vás v nedávné době čelili v souvislosti s probíhající migrační krizí. Právem jste uznali, že řešení nespočívá v hranicích žádné konkrétní země, ale také jste odvážně sehráli svou úlohu ve snaze zajistit, aby byla dodržována lidská práva těch, kteří se buď pokoušejí vstoupit do vaší země a zůstat, nebo projít cestou do jiné země. Není to snadný úkol a uznávám konkrétní výzvy, kterým jste čelili. Tato krize odhalila trhliny ve všech našich demokraciích, a pokud budeme moudří, můžeme tyto zkušenosti využít k tomu, abychom se poučili z našich budoucích postupů.

Jaká je role ombudsmana v parlamentní demokracii? Existuje mnoho odpovědí, ale pro mě je nejjednodušší, že veřejný ochránce práv hraje podobnou roli, jakou kdysi hrál malý zpívající pták, kanárek, v uhelných dolech dávno. Kanárek byl poslán do dolu, aby zkontroloval, zda je bezpečný, aby se ujistil, že vzduch, který horníci dýchají, je zdravý vzduch.

A právě to veřejní ochránci práv dělají. Kontrolují zdraví demokracie tím, že kontrolují ovzduší administrativy. Kontrolují, zda jsou dodržovány zákony, ale také zda je s lidmi zacházeno spravedlivě, zda je administrativa spravedlivá, etická a zodpovědná. A protože myšlenka veřejného ochránce práv byla poprvé rozvinuta ve Švédsku před více než 200 lety, stala se tak důležitým ukazatelem dobře fungující demokracie, že Evropská unie činí existenci instituce typu veřejného ochránce práv jedním z kritérií pro členství.

Podle kodaňských kritérií a programů na podporu rozšíření EU je veřejný ochránce práv považován za základní instituci, která zaručuje demokracii, právní stát a ochranu lidských práv. To samo o sobě je hlubokým uznáním jeho hodnoty v moderní demokracii.

Demokracie, jak dobře víte, není statická věc a nikdy nemůže být považována za samozřejmost. Je třeba o ni neustále pečovat a chránit ji, a to platí bez ohledu na to, zda hovoříme na evropské nebo vnitrostátní úrovni o členských státech EU nebo o zemích, které se teprve stanou členskými státy.

Zdravé demokracie mají systém brzd a protivah na výkonné, legislativní a soudní úrovni a každá z nich hraje v této demokratické rovnováze svou vlastní jedinečnou a zásadní úlohu.

A vedle tohoto systému je veřejný ochránce práv, další, ale nesoutěžní vrstva odpovědnosti, která kontroluje, zda systém funguje ku prospěchu občanů. Úlohou veřejného ochránce práv je nechat ty, kteří vytvářejí zákony, a ty, kteří spravují zákony, vědět, jak se tyto zákony skutečně cítí v praxi k lidem.

Prostřednictvím našich stížností můžeme odhalit jakékoli nedostatky a nespravedlnosti a tím, že je zdůrazníme a vydáme doporučení, jak by mohly být opraveny, v podstatě zlepšujeme kvalitu demokratického života státu.

Naše klíčová a nepostradatelná síla spočívá v tom, že jsme nezávislí a odděleni od ostatních odvětví státu. Nestačí však, že naše nezávislost je stanovena zákonem nebo ústavou. Lidé sami musí cítit, že jsme nezávislí, že rozhodnutí, která činíme, nejsou ovlivňována tlakem ze strany administrativy a že nám mohou důvěřovat, že budeme spravedliví a nestranní, i když jiní ne.

Veřejný ochránce práv je bezcenný, pokud není skutečně nezávislým veřejným ochráncem práv. A to znamená, že nejen veřejní ochránci práv musí činit nestranná rozhodnutí, ale musí jim být také poskytnuty zdroje na výkon efektivního a účinného úřadu a nesmí se obávat odvetných opatření nebo odvolání, pokud se rozhodnutí nebo řada rozhodnutí nelíbí těm, kteří jsou u moci.

V dobře fungujících demokraciích musí veřejný ochránce práv, lid, parlament a správa vytvořit základní kruh důvěry. Lidé musí důvěřovat veřejnému ochránci práv a administrativa musí důvěřovat veřejnému ochránci práv. Veřejná ochránkyně práv zase musí důvěřovat správě, že její doporučení ve většině případů přijme, a pokud ne, musí důvěřovat parlamentu, že ji podpoří. Pokud je tato důvěra poškozena v kterékoli části tohoto kruhu, veřejný ochránce práv nemůže fungovat tak, jak by měl.

A dobře fungující veřejný ochránce práv také dává lidem vědět, co by měli očekávat od demokratického státu. Měli by vědět, že mají právo na otevřenou a spravedlivou veřejnou správu, vědět, jak jsou přijímána politická rozhodnutí a proč. Mají právo vědět, kdo se snaží ovlivňovat rozhodování. A mají právo na nápravu. Veřejná správa, která není postavena na těchto zásadách, není dobrou veřejnou správou.

Ale zatímco my jako veřejný ochránce práv můžeme mít velmi silný smysl pro to, co to znamená být spravedlivý, co to znamená být otevřený, co to znamená být skutečně odpovědný, může být velmi obtížné zajistit, aby administrativa sdílela toto porozumění. Překlad těchto jemných slov do skutečných správních aktů ne vždy probíhá hladce, přesto je právě úkolem veřejného ochránce práv pomoci rozvíjet toto sdílené vědomí a umožnit administrativě dělat věci nikoli proto, že jí to soudy nebo veřejný ochránce práv nařídí, ale proto, že instinktivně a bez váhání ví, že je to správná věc. A proto je pro úspěch naší práce tak důležité, aby veřejní ochránci práv vypracovali kodexy správné praxe.

Ale to se nemůže stát přes noc. Může trvat mnoho, mnoho let, než se změní kultura a myšlení, a mnozí z vás v této místnosti ocení pravdu. Ano, můžeme přijmout individuální doporučení, ale pokud nepřineseme kulturní změnu, nikdy se nám nepodaří vytvořit skutečně občansky zaměřenou a odpovědnou správu.

Jako evropská veřejná ochránkyně práv čelím této výzvě každý den. Jsem vděčná, že veřejná správa EU je obecně na velmi vysoké úrovni, ale to neznamená, že mezi orgány nebo mezi členskými státy panuje sdílená shoda ohledně otázek, jako je transparentnost, etika, otevřenost, ochrana údajů a odpovědnost.

Mezi členskými státy existují různé citlivosti – často z historických důvodů – na výhody transparentnosti a otevřené tvorby právních předpisů, což znamená, že dosažení vysokého a sdíleného standardu může být náročné. Ale není to nemožné.

Věci se vyvíjejí s postupem času a úroveň transparentnosti v rámci velkých orgánů EU by byla v současné době nepředstavitelná před 20 lety, nebo dokonce před deseti lety. Například nejnovější dokument EU o obchodní politice má nyní transparentnost jako základní hodnotu, zatímco ten poslední se o ní téměř nezmiňoval.

Minulý týden mi bylo připomenuto, že před dvěma desetiletími existovala značná opozice vůči vytvoření úřadu evropského veřejného ochránce práv, ale nyní je považován za běžnou a standardní součást dobře fungující správy, a i když občas zažíváme neshody s orgány, domnívám se, že kruh důvěry, o němž jsem hovořil dříve, existuje a Evropský parlament sehrál obrovskou úlohu při zajišťování tohoto stavu.

Takže ti z vás, kteří by mohli bojovat se svými vlastními administrativami, mohou někdy dokonce zoufat nebo zpochybňovat hodnotu práce, kterou děláte, prosím, vezměte si pozitivní zprávu z toho, co jsem právě řekl. Soustředěná, etická a pečlivá práce bude znamenat rozdíl, možná ne dnes nebo zítra, ale postupem času uvidíte velký přínos, který může mít úřad veřejného ochránce práv, a moc, kterou máte jako jednotliví veřejní ochránci práv, abyste ve svých zemích provedli velké a pozitivní změny.

Domnívám se, že v posledních měsících, kdy jste se pokoušeli kontrolovat určité chování některých agentur spadajících do vaší působnosti, pokud jde o zacházení s uprchlíky a migranty, někteří z vás mohli mít pocit, že váš zásah byl omezený nebo malý. Ale věřte mi, když říkám, že na tom, co jste udělali, záleží, protože to bude stavět na dalších intervencích a dalších změnách v průběhu času, až nakonec, doufejme, už nebudete muset dělat určitá doporučení, protože dobré chování bude automatické.

A v obtížných situacích je vždy užitečné obrátit se na kolegy ombudsmana v síti nebo jinde s žádostí o radu nebo jednoduše naslouchat. Jako irský veřejný ochránce práv jsem od svých kolegů z celé Evropy obdržel velkou podporu a užitečné rady a chtěl bych vás povzbudit, abyste se spojili a oslovili.

Děláme to společně v síti již dlouhou dobu, ale nyní se snažím, aby naše společná práce byla ještě užitečnější a dynamičtější a abychom se vzájemně podporovali ještě konkrétnějšími způsoby.

Rozsah práce evropského veřejného ochránce práv a vnitrostátního veřejného ochránce práv se liší, ale základní zásady služby občanům zůstávají stejné.

To znamená, že tam, kde můžeme spolupracovat, bychom měli. Existuje mnoho obecných otázek, které se týkají jak správy EU, tak vnitrostátních správních orgánů a které vyžadují kontrolu ze strany veřejného ochránce práv na obou úrovních.

Můj úřad a evropská síť veřejných ochránců práv již spolupracovaly na souběžném vyšetřování podmínek, za nichž jsou migranti, kteří nebyli přijati k azylu v EU, navraceni do svých domovských zemí.

Síť zkoumala, zda jsou základní práva těchto lidí dodržována na vnitrostátní úrovni. Můj úřad zkoumal, jak agentura Frontex, pohraniční agentura EU, prosazuje tato práva ve své každodenní práci, a několik kolegů zkoumalo situaci ve svých vlastních zemích.

Úspěch tohoto prvního společného úsilí mě povzbudil k tomu, abych hledal další oblasti, v nichž bychom mohli spolupracovat na úrovni EU, a dává tak ještě větší váhu naší individuální práci v zájmu všech občanů, kterým sloužíme.

Chceme, aby lidé říkali: „V této zemi fungují podle těchto vysokých standardů, proč tomu tak není v mé zemi?“

Je také vhodné si uvědomit, že práce ombudsmana nikdy neskončí.

Nikdy neexistuje bod, kdy bychom mohli sedět a odpočívat a říkat, že jsme dosáhli vrcholu toho, čeho můžeme dosáhnout. Nejen proto, že demokracie je křehká, ale také proto, že administrativní prostředí, na němž pracujeme, se neustále mění.

Jako příklad uveďme: V současné době se zabývám neformálními jednáními o právních předpisech EU. Nazývají se "trialogy". Jedná se v podstatě o jednání mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem a členskými státy s cílem urychlit tvorbu právních předpisů tak, aby byly právní předpisy schváleny brzy, například po jednom parlamentním čtení.

To znamená, že legislativní stroj je rychlejší a efektivnější. Stačí se podívat na velký objem právních předpisů přicházejících z EU během vrcholu finanční krize, abychom to viděli a viděli to jako pozitivní.

Tato rychlost však vyvolala otázky, zda je tento proces dostatečně transparentní, a je to právě tato otázka, kterou se zabývám. Jedná se však o nedávný problém. K rychlému sledování došlo teprve v posledních letech a pro mé předchůdce to jednoduše nebyl problém, nebo to v nejlepším případě teprve začalo přitahovat skutečnou pozornost občanské společnosti.

Mé vyšetřování transparentnosti jednání o navrhované obchodní dohodě mezi EU a USA, TTIP, bylo samozřejmě také výsledkem současných politických a hospodářských okolností. Panovaly obavy ohledně toho, jak probíhají jednání mezi Washingtonem a Bruselem. To, spolu s tím, co můj úřad již slyšel od několika zúčastněných stran, mě přimělo k zahájení šetření.

Po tomto šetření a velké práci Evropského parlamentu a občanské společnosti se Evropská komise stala mnohem aktivnější, pokud jde o zveřejňování dokumentů souvisejících s TTIP. Domnívám se, že lobbování kolem TTIP by mohlo být ještě otevřenější, ale stojí za to poukázat na to, že bylo dosaženo skutečného pokroku. Například minulý měsíc, jak jsem již řekl, nový obchodní dokument Komise uvedl transparentnost jako jeden ze tří pilířů strategie. To bylo poprvé.

Než skončím, chci vyjádřit několik připomínek na základě svých 12 let ve funkci veřejného ochránce práv v Irsku a v EU. Hlavním důvodem je to, že má-li být veřejný ochránce práv účinný, nesmí se nikdy domnívat, že má omezené pravomoci jen proto, že jeho doporučení nejsou ze své podstaty závazná.

Veřejný ochránce práv má spíše velké pravomoci, které mohou mít k dispozici. Síla jejich vlastní osobnosti, síla kvality zaměstnanců v jejich instituci, síla jejich vyšetřovacích nástrojů, síla morální autority samotné role, síla jejích spojenectví s parlamentem a občanskou společností, síla veřejného mínění a síla médií.

Úspěšný ombudsman, jak jsem již mnohokrát řekl, je jako dirigent orchestru. Vědí, na jaké nástroje mají hrát a kdy na ně mají hrát. Vědí, kdy vytáhnout bubny, nebo jen měkkou flétnu. A občas vědí, kdy se zastavit a přemýšlet.

Jako ombudsman neustále testujeme zdraví našich demokracií. Jedná se o zásadní a důležitou úlohu, kterou Evropská unie jako takovou uznává. Demokracii a jejím občanům nejlépe poslouží, když ti, kdo mají moc se zodpovídat, neustále žádají: Proč se něco takového dělá? Kdo z toho má prospěch? Dalo by se to udělat lépe?

Dobrý ombudsman vždy klade takové otázky. "Dobrá" demokracie jim to umožňuje. Beze strachu. Bez přízně.

Děkuji za váš čas. Těším se na velmi úspěšnou konferenci.