Projev

evropské veřejné ochránkyně práv Emily O'Reillyové na akci Edelman Trust Barometer
Trust in Government - Challenges
25. února 2015, The Marker, Dublin 2

Jsem velmi rád, že jsem zde, aby Edelman uvedl irská zjištění svého Barometru důvěry z roku 2015. Hodlám se zaměřit především na otázku důvěry ve vládu, která je jedním z aspektů celkové otázky důvěry, jíž se zabývá Edelmanův průzkum.

Těsně předtím, než jsem se 1. října 2013 stal evropským veřejným ochráncem práv, mi hnutí „Jsme Evropa“ zaslalo otevřený dopis, v němž mi sdělilo, co očekává od nového „Hlasu občanů v Bruselu“. Úkolem mého úřadu je "znovu zmenšit neustále se zvětšující propast mezi vládou a vládou".

To je samozřejmě úkolem a povinností všech veřejných ochránců práv. Veřejný ochránce práv je součástí systému brzd a protivah ve vládě; jejím úkolem je udržovat „čestnou“ vládu a podporovat ji při získávání a zachovávání důvěry jejích občanů. Ve světle průzkumu Edelman a několika dalších podobných průzkumů v poslední době je zřejmé, že výzva je skutečně velká. Důvěra je důležitá, protože důvěra poskytuje legitimitu a bez legitimity nemůže žádná instituce nebo stát fungovat tak, jak by měl.

Souvislosti

Nejprve je však důležité pochopit kontext, v němž irská vláda působí.

V Irsku, stejně jako ve většině Evropy, prožíváme to, co prezident Michael D. Higgins nedávno označil za "křehký okamžik pro demokracii". Tradiční model politiky, založený na malém počtu politických stran, se rozpadá. Žádná strana není v současné době schopna vládnout sama a zaznamenali jsme výrazný nárůst počtu nezávislých TD, stejně jako vznik některých nových stran.

Dochází k nárůstu politiky přímých akcí - například ve vztahu k poplatkům za vodu - a k poklesu vnímaného významu Parlamentu. Dochází k rostoucí polarizaci politických názorů a to je doprovázeno zhrubnutím politického diskurzu, o čemž svědčí nedávné slovní útoky na naši hlavu státu, prezidenta Higginse, a incident zahrnující ministryni Joan Burtonovou, když byla ve skutečnosti držena v zajetí ve svém autě lidmi protestujícími proti poplatkům za vodu. To, co bylo před deseti lety nemyslitelné, se stalo, ne-li ještě samozřejmostí, stále více rysem našeho veřejného života.

Je to tak, že lidé jsou tak rozčarováni oficiálním státem a vládou, že normální požadavky civilizovaného chování již neplatí, nebo je ve hře něco jiného?

Lze tvrdit, že tyto změny jsou pouhým projevem zavedeného vzorce kolísání důvěry ve vládu odrážejícího hospodářské cykly. Úsporná opatření přinášejí rozčarování a nedůvěru; a důvěra se vrací, když se ekonomika zlepší a lidé jsou na tom lépe, ale myslím, že bychom byli naivní předpokládat, že tomu tak je.

Otázka zní: Jsme svědky nevratné změny v tom, jak se politika a vláda řídí? Nebo je to dočasná situace, která může být zvrácena, pokud vláda a my ostatní budeme čelit výzvám a najdeme řešení, která obnoví alespoň špetku důvěry ve vládu?

V případě členských států EU, včetně Irska, dochází k zásadnímu politickému rozhodování především v Bruselu, a nikoli v Dublinu, Madridu nebo Vilniusu.

Tato skutečnost byla naposledy přivedena k lidem v Řecku, kteří hlasovali v krajně levicové vládě, zabalili ji do Bruselu, kde byly a jsou prováděny pokusy o její přebalení do středopravého roucha dominantního ekonomického konsenzu tam. Jedná se o hru s mnoha akty, ale i nyní je jasné, že vazba mezi výsledkem voleb v členském státě a následnou politikou je stále chabější. Všichni si v této zemi vzpomínáme na frankfurtskou nebo labouristickou cestu a myslím, že výsledky této bitvy jsou nyní dlouhé.

Není to nutně vina domácí vlády a zejména těch, kteří mají omezený balíček karet, z nichž lze hrát, ale vysvětluje to možná rostoucí odcizení občanů nejen od jejich vlastních parlamentů, ale v některých členských státech také od samotné EU. Jak mohou činit své vlastní vlády odpovědnými, když se zdá, že tyto vlády jsou nuceny činit se odpovědnými nikoli lidem, kteří je zvolili, ale stále více nadnárodním orgánům, jako je trojka, nebo jednotlivým institucím, jako je ECB, které nejsou přímo odpovědné paralimentům členských států?

ECB například dosud odmítla účastnit se bankovního šetření. Není moje věc navrhovat, co by měli dělat. Poukazuji pouze na to, že hlavní aktér našeho ekonomického dramatu nemá žádný právní imperativ, aby nám – alespoň přímo našemu parlamentu – vysvětloval, proč udělal to, co udělal. Ano, je odpovědná Evropskému parlamentu, ale vazby mezi občany členských států a parlamentem zatím většina lidí nepociťuje natolik, aby měly výrazný ohlas. Hodně mluví o evropské veřejné sféře je stále v plenkách. Tato zdánlivá bezmocnost pak přirozeně živí nejen nedůvěru k národním vládám, ale také stále více euroskepticismus.

Globalizace má také tendenci přesouvat mocenskou rovnováhu z národních vlád do rukou globálních podniků. To znamená, že i velké politické bloky, jako je EU nebo USA, se musí potýkat s mocí globalizovaného podnikání.

Máme také ekvivalent rušivé průmyslové revoluce s fenomenálním růstem a šířením sociálních médií a vykolením starých modelů a vlastně starého průmyslu. Jak dokládá Edelmanův průzkum, celkové mediální prostředí se rychle a dramaticky mění. A toto narušení mediálního průmyslu odráží to, co se stalo politicky, v tom, že tradiční kontroloři jak mediálního, tak politického poselství jsou nyní obcházeni jako obyčejní lidé, prostřednictvím sociálních médií a dalších kanálů mohou přímo vydávat své vlastní zprávy nebo přímo napadat zprávy ostatních. Přešli jsme z éry, v níž de Valera jednou povolal reportéry irského tisku, aby diktovali své příběhy pro následující den, do éry, kdy jeho nástupci tweetují přímo svým voličům a dalším občanům a ti tweetují přímo zpět.

V době, kdy jsem byl politickým korespondentem, jsme se drželi slov P. J. Mary, když vcházel do místnosti pol corrs v Leinster House na svou noční show. Jinak jsme přežili na kusech a útržcích z našich pevných telefonních hovorů nebo náhodných schůzek na chodbách. Můj dnešní ekvivalent existuje v pekle s informačním přetížením 24 7, zatímco dnešní PJ Maras se musí vypořádat nikoli s několika zdvořilými otázkami od reportérů vyhladovělých informací, ale se světem, kde je kontrola zpráv téměř nemožná a kde neopatrný tweet nebo pozorovaný komentář smartphonu může poslat politický svět, který se vymyká kontrole.

Druhou stránkou této technologické exploze je skutečnost, že všichni nyní žijeme ve světě hromadného sledování, ve světě, v němž skutečné osobní soukromí již téměř neexistuje, a dnešní realita proto spočívá v tom, že již nežijeme ve světě, pro nějž byly naše politické a vládní instituce navrženy.

Volební účast je někdy považována za zástupné měřítko politické angažovanosti. Na této frontě představuje Irsko něco jako smíšenou tašku. Volební účast ve volbách v Dáilu v roce 2011 činila 70 % registrovaných voličů, ale pouze 64 % populace ve volebním věku. Ve volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 byla irská volební účast 52 % registrovaných voličů, ale pouze 47 % voličů ve věku pro účast ve volbách. V prezidentských volbách v roce 2011 byla účast 56 % registrovaných voličů, ale pouze 51 % voličů ve volebním věku.

Pravděpodobně bychom se neměli příliš zajímat o volební účast v rozmezí 50 - 70 procent. Může však existovat důvod k obavám ohledně míry hlasování mladých lidí ve věkové skupině 18–24 let. Ve volbách do Evropského parlamentu loni v květnu hlasovalo pouze 21 % mladých lidí v Irsku proti celkové účasti 52 %. Paradoxně je v Irsku stejně jako v celé EU nejpozitivnější věková skupina 18–24 let. Jsou to samozřejmě generace, která nic jiného nepoznala, jsou to generace Erasmus, která považuje za naprostou samozřejmost možnost volně se pohybovat po EU, využívat jejích pracovních míst a služeb, a proto ji přijímají jako součást své krajiny, takže mohou mít přirozeně větší sklon ji podporovat než jejich starší generace.

Globální model identifikovaný v průzkumu je jednou z významných úrovní nedůvěry veřejnosti napříč čtyřmi dotčenými institucemi - vládami, podniky, médii, nevládními organizacemi.

Na vnitrostátní úrovni v Irsku průzkum ukazuje, že důvěra veřejnosti v podniky, sdělovací prostředky a nevládní organizace v letech 2014 až 2015 v každém z těchto případů poklesla.

Důvěra ve vládu v Irsku ve skutečnosti vzrostla - z pouhých 21% v roce 2014 na 26% v roce 2015 - ale je stále nebezpečně nízká.

Co možná některé lidi překvapí, je to, že v případě Irska se zdá, že jeho občané mají mnohem větší důvěru v orgány Evropské unie než v národní vládu. Nedokážu si představit, co ta čísla tak či onak vyvolalo. Irové obecně zaujímali vůči EU pozitivní postoj, a i když trojka mohla být na některých úrovních nevítaným vměšováním, existoval také pocit rozporuplné vděčnosti za to, že Evropané přišli vyřešit nepořádek, který způsobila ta naše.

Nedostatek důvěry ve vládu

OTA - otevřenost, transparentnost a odpovědnost - to byla bzučivá slova správy věcí veřejných, která se objevila v Irsku v 90. letech 20. století, a abychom byli spravedliví, za posledních 20 nebo 25 let bylo v tomto ohledu dosaženo mnoha úspěchů. Svoboda informací, etika v právních předpisech týkajících se veřejných funkcí, kontroly a odpovědnost ve volebních výdajích, ochrana oznamovatelů, rozšíření působnosti vnitrostátního veřejného ochránce práv, zřízení komise veřejného ochránce práv Garda Síochána - v každé z těchto oblastí bylo dosaženo významného pokroku a ministr Brendan Howlin a jeho tým si zaslouží uznání za prosazování této agendy. Můžeme však také s jistotou říci, že v každé z těchto oblastí je třeba dosáhnout významného pokroku.

Na úrovni EU s více než 500 miliony obyvatel je úkol překlenout propast mezi vládou a ovládanými mnohem větší, než je tomu v malém členském státě, jako je Irsko. EU uznala, že jsou zapotřebí opatření, která zabrání vzniku takové mezery a v případě potřeby se vypořádají s jakoukoli mezerou, která se objeví.

Smlouvy EU výslovně uznávají, že řádná správa je založena na konzultacích, na naslouchání různým názorům a na transparentnosti, pokud jde o způsob přijímání rozhodnutí. Existuje zvláštní uznání úlohy „občanské společnosti“, která sice nepředstavuje sdílení moci, ale uznává, že političtí a správní aktéři musí být alespoň otevřeni dialogu s jinými zájmy.

Vytvoření nezávislého úřadu evropského veřejného ochránce práv je stanoveno ve Smlouvách, stejně jako právo na přístup k dokumentům orgánů EU a právo každého občana zaslat Evropskému parlamentu petici týkající se jakékoli záležitosti spadající do působnosti EU a jejích orgánů.

Listina základních práv EU, jejíž ustanovení jsou nyní právně závazná, zakládá pro občany právo na řádnou správu ze strany orgánů EU.

Nenavrhuji, aby všechna tato ustanovení fungovala hladce a bez problémů. Daleko od toho! Ve skutečnosti je mým úkolem jako evropského veřejného ochránce práv zabývat se stížnostmi občanů a dalších osob, které mají pocit, že tato ustanovení v jejich případech nefungují.

V posledních 18 měsících jsem se zabýval několika oblastmi veřejného zájmu, které přímo spočívají na důvěře ve vládu na úrovni EU. Patří mezi ně:

• Potřeba, aby Evropská komise maximalizovala transparentnost svých jednání s USA o transatlantickém obchodním a investičním partnerství.
• Potřeba větší transparentnosti ze strany Evropské agentury pro léčivé přípravky, pokud jde o přístup veřejnosti ke klinickým údajům, které zvažuje při registraci léků a léčivých přípravků.
• Potřeba přísnějšího uplatňování a větší transparentnosti, pokud jde o pravidla upravující pohyb vyšších úředníků EU do zaměstnání a z podnikání - problém tzv. „otáčivých dveří“.
• Potřeba zajistit, aby orgány EU měly zavedeny řádné postupy pro vyřizování oznámení oznamovatelů o protiprávním jednání nebo nekalých praktikách.
• Potřeba rozšířit a zavést povinný rejstřík transparentnosti EU v případě lobbování ze strany podniků a jiných zájmových skupin.
• Potřeba zajistit, aby opatření EU týkající se přístupu k dokumentům – evropská FOI – byla v zájmu transparentnosti uplatňována správně a s maximálním účinkem.

Transparentnost

Neexistuje žádná kouzelná kulka, která by vyřešila problém důvěry ve vládu. Místo toho máme systém brzd a protivah navržený tak, aby vytvářel a udržoval prostředí, ve kterém se vláda bude chovat eticky a bezúhonně. K těmto kontrolám a protivahám patří Parlament, soudy, veřejný ochránce práv a další odvětvové regulační orgány, jako jsou auditoři.

Veřejnost však musí vědět, co dělá vláda i ti aktéři, kteří jsou součástí systému brzd a protivah. Proto je transparentnost nejdůležitějším prvkem celkového rámce pro důvěru.

Ale i transparentnost má své vlastní problémy. Jedním z problémů je naprostý objem generovaných dat a skutečnost, že tolik z nich je složité a technické.

Obyčejný člověk nemůže tyto informace skutečně pochopit a stále více se spoléháme na to, co doufáme, že jsou neutrální odborníci, aby vysvětlili, co se týká. Americký akademik a zastánce transparentnosti Alasdair Roberts hovoří o potřebě "důvěryhodných zprostředkovatelů", orgánů, které budou získávat a interpretovat informace pro běžnou veřejnost. To samozřejmě vyvolává otázku důvěryhodnosti těchto zprostředkovatelů.

Druhým problémem transparentnosti je, že nemusí nutně vést k akci nebo politické angažovanosti, i když jsou odhaleny vážně nepřijatelné praktiky. Někdy jsou občané tak odpojeni, že necítí žádnou odpovědnost za to, co vláda dělá jejich jménem. Nebo ji dokonce mohou mlčky podpořit jako důkaz, že jejich vláda chrání jejich zájmy, i když prostřednictvím neetických praktik. Odhalení Wikileaks například nedokázala vyprovokovat úroveň veřejné a politické reakce, kterou její zakladatelé zřejmě očekávali.

Transparentnost však zůstává zásadním mechanismem v našem úsilí o podporu důvěry ve vládu. Jak říká Alasdair Roberts:

„Transparentnost je kritickou technikou, jak zabránit svévolnému využívání veřejné a soukromé moci. Je rovněž nezbytné zachovat schopnost společností posuzovat výkonnost veřejných institucí a rozhodovat o tom, kdy by tyto instituce měly být změněny.“

Regulace podnikání

Jedním z problémů, na které poukázal Edelman, je zvláštní výzva, kterou představuje situace, kdy se očekává, že vláda bude regulovat podnikání za okolností, kdy je vláda sama zásadně nedůvěryhodná. Tato výzva je naléhavější vzhledem k tomu, že, jak naznačuje průzkum Edelman, podniky v Irsku mají vyšší úroveň důvěry veřejnosti než vláda. Jak se tedy stát může spolehnout na to, že bude dělat svou práci správně?

V naší západoevropské demokratické tradici se všichni shodneme na tom, že vláda by v zásadě měla sloužit společnému dobru nebo veřejnému zájmu.

Zatímco mnoho podniků se zavázalo jednat eticky a pro širší dobro, je skutečností, že pro většinu podniků je maximalizace zisku a návratnosti akcií rozhodující. To platí pro domácí irské podniky stejně jako pro nadnárodní společnosti. Všichni jsme si v posledních desetiletích vědomi skandálních a neetických praktik v oblasti financí a bankovnictví, tabáku, potravin, léčiv, oděvů, médií a mnoha dalších. Tlaky hospodářské soutěže a snaha o podíl na trhu a zisky vedou k praktikám v oblasti zaměstnanosti, jako jsou smlouvy na nulový počet hodin, které by mohly být zpochybněny.

Když mluvíme o vládní regulaci obchodu, většinou nemluvíme o tom, že by ústřední vláda - ministři a jejich odbory - byli přímo zapojeni do regulace na denní bázi. Z velké části mluvíme o regulačních agenturách, které jsou odděleny od vlády. Pokud jde o skepsi vůči těmto regulátorům, domnívám se, že pramení z rozšířeného vnímání selhání regulace v bankovní a finanční oblasti během let keltského tygra.

Aby však byl tento typ regulace skutečně účinný, musí být splněna některá základní kritéria. Tato kritéria v mnoha ohledech odrážejí kritéria, která jsou nezbytná k tomu, aby byl veřejný ochránce práv ve veřejné službě účinný. Jedná se o:

• Regulační orgán musí mít statutární status a při výkonu svých funkcí musí být nezávislý.
• Regulátor musí být považován za nezávislého na vládě a politice.
• Regulátor musí mít dostatečné zákonné pravomoci, aby mohl vykonávat svou práci.
• Regulační orgán musí mít realistické donucovací mechanismy v případě nespolupráce při šetření nebo nečinnosti podle pokynů.
• Regulační orgán musí podávat zprávy parlamentu, nikoli ministrovi nebo vládě.

Domnívám se, že problém s podáváním zpráv je důležitý. Do určité míry to může být otázka optiky; V sázce je však jedna důležitá zásada. Regulační orgány, které jsou podřízeny ministrovi nebo vládě, nemusí být považovány za skutečně nezávislé. Jedním z malých, ale přesto výmluvných problémů je svoboda zveřejňovat výroční zprávu. Pokud regulační orgán podává zprávy ministrovi, je to často ministr, a nikoli regulační orgán, kdo rozhoduje o tom, kdy bude tato zpráva zveřejněna. Všichni víme dost o správě médií, abychom ocenili, že problematické zprávy se mohou ocitnout v době, kdy je nejméně pravděpodobné, že přilákají pozornost médií.

Může být spravedlivé říci, že v Irsku je často vládní odpor vůči myšlence regulátorů podávajících zprávy přímo Oireachtas. I když jsem se nepokusil o nic podobného průzkumu irských regulačních orgánů, následující důležité regulační orgány (ne všechny striktně v oblasti podnikání, ale přesto relevantní) jsou podle svého zakládajícího statutu povinny podávat zprávy spíše ministrovi než Oireachtas:

• Irská centrální banka a regulační orgán pro finanční služby
• The Health Products Regulatory Authority (dříve Irish Medicines Board)
• Komise pro hospodářskou soutěž a ochranu spotřebitele
• Komise veřejného ochránce práv Garda Síochána
• Komise pro normy ve veřejných úřadech

Samozřejmě nenaznačuji, že tito regulátoři neodvádějí dobrou práci - sám jsem byl členem Komise pro standardy ve veřejných úřadech již několik let. Spíše navrhuji, aby byla posílena jejich nezávislost, pokud by byli schopni podávat zprávy přímo Parlamentu.

Závěr

Zmínil jsem veřejného ochránce práv jako součást systému brzd a protivah v našem vládním systému. V konečném důsledku je však klíčovým aktérem Parlament. Dokud nebude parlament respektován, budeme mít vážný problém s nedostatkem důvěry ve vládu.

Předseda Higgins se touto otázkou zabýval v projevu před Parlamentním shromážděním Rady Evropy ve Štrasburku, který se konal 27. ledna. Komentoval:

„Dnes se předpokládá, že globální finanční trhy jsou samoregulační, a nezodpovědné orgány, jako jsou ratingové agentury, zaujímají v současných médiích a diskurzu mnohem větší prostor než parlamenty, které diskutují o obavách a blahu občanů.“

Ptal se, jak jsme dovolili, aby "ratingové agentury ... které nejsou vázány žádným demokratickým požadavkem, získaly takový vliv na životní svět a vyhlídky našich občanů".

Prezident Higgins poté vznesl strhující prosbu, aby si parlamenty na vnitrostátní i evropské úrovni nárokovaly zpět svou pravomoc a legitimitu. Jako někdo, kdo má desetiletí zkušeností v Seanad Éireann a v Dáil Éireann, můžeme předpokládat, že prezident Higgins nemá žádné představy o parlamentu. Z tohoto důvodu si myslím, že bychom měli důvěřovat jeho optimistickému závěru, že parlamenty - včetně našeho v Irsku - "mohou znovu získat ústřední roli při ochraně veřejného světa, který leží v srdci evropské demokracie ...".

K tomu se však parlamenty budou muset naučit vypořádat se silami, o nichž jsem hovořil dříve, globalizací, naprosto změněným mediálním prostředím, přerušením tradičních vazeb odpovědnosti mezi domácími vládami a lidem, živou realitou sdílené suverenity, zejména pokud jde o EU, a světem, v němž se zcela změnily tradiční páky politické kontroly a politického zvratu.

DĚKUJEME