Úvod

V naší každodenní práci veřejných ochránců práv se často setkáváme s otázkami, jako je „měli jsme udělat více pro to, abychom stěžovateli pomohli?“nebo „měl by stěžovatel obdržet odškodnění?“

Naše odpovědi na tyto praktické otázky závisí alespoň částečně na představách o vztahu mezi zákonností a řádnou správou. Dokonce i samotné otázky odrážejí tyto myšlenky: například někteří zde přítomní kolegové by nepoložili otázku týkající se odškodnění; Alespoň ne tak, jak jsem to obvinil.

Myšlenky o vztahu mezi zákonností a řádnou správou mají tendenci odrážet různorodost historických kontextů, v nichž se instituce veřejného ochránce práv vyvinula.

Začněme tedy historickým přístupem. Pohled zpět na to, odkud pocházíme, nám pomáhá lépe porozumět variacím v praxi veřejného ochránce práv, které by se jinak mohly zdát matoucí.

Po historické analýze budu rozlišovat mezi úzkými a širokými názory na legalitu.

Pak se zaměřím na řádnou správu a její vztah k zákonnosti. Uvedu dva modely, které se na první pohled zdají být velmi odlišné. Široký pohled na legalitu však vede k jejich sblížení, přinejmenším pokud jde o jejich praktické důsledky.

Nakonec vysvětlím, proč se domnívám, že i při širokém pohledu na zákonnost by mohl existovat „život mimo zákonnost“.

1 Historický přístup

Instituce veřejného ochránce práv, která existuje v dnešní Evropě, je výsledkem tří druhů historického a sociálního vývoje. Bez přílišného rizika zkreslení můžeme mít za to, že ombudsmani byli zřízeni ve třech vlnách, přičemž druhá vlna pokračuje vedle třetí, možná se dokonce sloučí s třetí.

Švédsko zřídilo prvního veřejného ochránce práv na světě v roce 1809 jako součást ústavního uspořádání, které ukončilo období absolutní monarchie. Nový orgán měl být nezávislý na vládě, dohlížet na uplatňování zákonů soudci a jinými veřejnými činiteli a stíhat případy protiprávního jednání (1).

Až do poloviny 20. století pouze jedna země, Finsko, zřídila ombudsmana. Finský veřejný ochránce práv vycházel ze švédského modelu a měl pravomoc dohlížet na soudy a stíhat úředníky.

Charakteristiky obou institucí vytvořených během této dlouhé první vlny vytvořily trvalou a zásadní vazbu mezi veřejným ochráncem práv a právním státem, což je základní ústavní zásada, kterou se řídí vztah mezi jednotlivcem a státem.

Jinde v Evropě se v tomto období právní stát ztotožňoval především, nebo dokonce výhradně, se soudy.

Druhá vlna vývoje veřejných ochránců práv začala v polovině 50. let 20. století, kdy Dánsko zřídilo třetí úřad veřejného ochránce práv na světě. Během této vlny byli zřízeni veřejní ochránci práv, aby řešili problémy vyplývající z expanze veřejné správy během dvacátého století, zejména po druhé světové válce, kdy sociální zabezpečení a regulační funkce státu exponenciálně rostly.

I v zemích, kde byly demokracie a právní stát hluboce zakořeněny, představoval rozsah a složitost nových administrativních činností obtížné výzvy.

Náš kolega Hans Gammeltoft-Hansen tento bod ve vztahu ke své zemi jasně vysvětlil:

„Vztah mezi občanem a správou … se kvantitativně i kvalitativně změnil. Občané se obtížně orientovali v systému pravidel, politická kontrola správy byla omezena a zavedené mechanismy soudní kontroly … se ukázaly jako nedostatečné.“(2)

Vnímaná nedostatečnost stávajících soudních kontrol byla hlavním důvodem následného rozšíření úřadu veřejného ochránce práv do mnoha dalších zemí. Tak tomu bylo například ve Spojeném království, kde byl vývoj soudního přezkumu správních opatření v počátcích, když byl v roce 1967 zřízen veřejný ochránce práv.

Platilo to i ve Francii, kde byl v roce 1973 vytvořen Médiateur de la République, bez ohledu na existenci dlouho zavedeného systému správních soudů, který uplatňuje vysoce sofistikovaný a široce obdivovaný soubor správního práva.

Obecně lze říci, že existují dva druhy důvodů, proč byla soudní kontrola správy v zemích „druhé vlny“ považována za nedostatečnou, přestože je nezbytná pro zaručení právního státu.

Zaprvé, přístup k soudům je omezen jak praktickými úvahami, jako je délka a náklady řízení, tak právními překážkami, jako jsou pravidla týkající se toho, kdo může podat žalobu, nebo druhů úkonů, které mohou být napadeny.

Zadruhé kritéria soudního přezkumu uplatňovaná soudy nebyla považována za dostatečná k nápravě všech problémů, které si zasluhují nápravu.

Například na Novém Zélandu, který je kulturně, i když ne zeměpisně, součástí evropského dědictví, byl veřejný ochránce práv oprávněn vydávat doporučení týkající se správních aktů nebo opomenutí nejen v případě, že jsou „v rozporu se zákonem“, ale také v případě, že jsou „nepřiměřené, nespravedlivé, represivní nebo nepatřičně diskriminační“; „zcela nebo částečně založené na nesprávném právním nebo skutkovém zjištění“, nebo jen „nesprávné“.

Jiné země „druhé vlny“ upřesnily mandát veřejného ochránce práv různými způsoby, jako je nesprávný úřední postup nebo dysfonctionnement. Základní myšlenka je však stejná: řádná správa zahrnuje více než jen zamezení nezákonnosti.

Třetí vlna institucí veřejného ochránce práv byla vyvolána sociálními a politickými změnami jiného druhu než druhá vlna: To znamená přechod od autoritářské nebo totalitní vlády k demokracii. Například v Řecku, Portugalsku a Španělsku byli veřejní ochránci práv zřízeni po přechodu od autoritářských k demokratickým systémům vlády (3). V nedávné době, po pádu komunismu, byli v mnoha nových demokraciích střední a východní Evropy (4) zřízeni veřejní ochránci práv.

Vzhledem k historickým zkušenostem, které tvořily základ a podnět pro tyto nové instituce veřejného ochránce práv, není překvapivé, že mnoha z nich byly uděleny mandáty zaměřené na práva a konkrétně na lidská práva. Ze stejného důvodu bývá právní stát mezi jejich obavami vysoký a Rada Evropy ve své práci na podpoře úřadu veřejného ochránce práv v Evropě zdůraznila jak lidská práva, tak právní stát.

Podle mého názoru by bylo velkou chybou domnívat se, že tři vlny, které jsem popsal, vedou k odlišným typům nebo modelům veřejného ochránce práv. Naopak, všichni veřejní ochránci práv v Evropě, které znám, by se ztotožnili s obavami všech tří vln.

Domnívám se však, že různé vlny vedly k přetrvávajícím rozdílům v myšlenkách, které by mohly být překážkou vzájemného porozumění v rámci společenství veřejných ochránců práv, pokud nebudou výslovně uznány a projednány.

2 Co máme na mysli pod pojmem „zákonnost“?

Domnívám se, že pojem zákonnost takové rozdíly ilustruje. Vysvětlím, co mám na mysli tím, že porovnám dva názory na legalitu, které charakterizuji jako „úzké“, s tím, co nazývám „širokým“ pohledem.

První úzký pohled identifikuje zákonnost výhradně z hlediska souladu s platně přijatými právními texty. Je úzká, protože omezuje rozsah materiálu, který je považován za relevantní.

Druhý úzký pohled identifikuje zákonnost a soulad s pravidly, která by se v ideálním případě uplatňovala sama, aniž by byla nutná diskuse nebo diskuse. Úzkost tohoto názoru se týká povahy právního odůvodnění.

Široký pohled na zákonnost rozšiřuje škálu relevantních materiálů tak, aby zahrnovaly obecné právní zásady, jako je rovnost, proporcionalita a spravedlivé řízení.

Rozšíření škály relevantních materiálů rovněž znamená širší pohled na právní odůvodnění, protože pochopení a uplatňování zásad nutně vyžaduje výkon úsudku a v mnoha případech vyvážení různých zásad.

Kromě toho je jedním z nejvýraznějších rysů evropského právního řádu skutečnost, že lidská práva jsou rovněž zákonnými právy, a to jak v rámci práva Evropské unie, tak v širším systému Evropské úmluvy o lidských právech. Z obecného hlediska tedy zákonnost rovněž znamená dodržování lidských práv.

Dovolte mi zdůraznit ještě jeden důležitý bod.

V rámci EU není možné chápat a uplatňovat obecné zásady bez zohlednění judikatury Soudního dvora. Není ani možné pochopit a dodržovat Evropskou úmluvu o lidských právech, aniž by byla zohledněna judikatura Evropského soudu pro lidská práva.

Široký pohled proto zahrnuje právní zásady, lidská práva a judikaturu obou evropských soudů jako relevantní materiál pro posouzení zákonnosti. Zároveň z toho vyplývá bohatá forma právního odůvodnění pro provedení posouzení.

Dovolte mi rychle dodat, že široký pohled na legalitu nevylučuje existenci jasných pravidel, která musí být správně uplatňována. Znamená to však, že úředník, který se domnívá, že text může být použit mechanicky nebo že nespravedlivý, nespravedlivý nebo nepřiměřený správní akt je legální, obvykle špatně pochopil zákon.

3 Řádná správa

Zmínka o úředníkovi mě přivádí k řádné správě a ke vztahu mezi řádnou správou a zákonností.

S rizikem přílišného zjednodušení složitého tématu načrtnu dva modely řádné správy. Dovolte mi okamžitě poukázat na to, že modely jsou velmi schematické a neúplné a že je nabízím pouze jako předběžný příspěvek k úvahám a diskusi, aniž bych si jakkoli přál být směrnicí, natož normativní.

Oba modely uznávají, že veřejná správa zahrnuje rozhodnutí, která nejsou plně určena předem stanovenými pravidly. Pokud se modely liší, je to způsob, jakým charakterizují úsudky a rozhodnutí správních orgánů.

V prvním modelu je proces administrace chápán jako aplikace práva na konkrétní případy. Potřeba správního rozhodnutí a volby vyplývá z neúplnosti právních předpisů. V zásadě existuje v každém případě pouze jeden správný právní výsledek a úkolem správce je tento výsledek definovat a provést prostřednictvím konkrétní formulace pravidla.

Tento model rovněž uznává a chrání svobodu správy identifikovat a sledovat veřejný zájem při přijímání politických rozhodnutí. V tomto omezeném rozsahu tento model poskytuje prostor pro správní uvážení (5).

Ve druhém modelu je pojem diskreční pravomoci mnohem širší. Diskreční pravomoc je vnímána jako všudypřítomný a nezbytný rys moderní veřejné správy a rozsudky a rozhodnutí, a to i v jednotlivých případech, jsou pojímány jako výkon diskreční pravomoci. Hlavním problémem, jak je vidět z pohledu tohoto modelu, je, jak zajistit, aby byla diskrétnost řádně a moudře využívána prostřednictvím vhodných mechanismů odpovědnosti.

S velkou mírou aproximace spojuji první model s administrativní teorií, která měla vliv v mnoha zemích kontinentální Evropy. Ještě přibližněji spojuji druhý model s „druhou vlnou“ veřejných ochránců práv, kterou jsem popsal výše, i když s velkou rezervou, pokud jde o francouzský případ, který si možná zaslouží samostatný model. Ponechávám na kolezích, kteří zastupují první vlnu veřejných ochránců práv, aby určili, který z těchto dvou modelů, pokud vůbec nějaký, se nejvíce přibližuje jejich postupům a tradicím.

Ačkoli se oba modely liší, pokud jde o rozsah právních povinností veřejné správy, oba modely považují dodržování těchto povinností za základní aspekt právního státu. To znamená, že nikdy nemůže být dobrá správa jednat protiprávně.

Oba modely se rovněž shodují na tom, že administrativa musí být odpovědná. První model však považuje odpovědnost za primárně legální, zatímco druhý také považuje za důležitou úlohu to, co je pojímáno jako neprávní formy odpovědnosti.

Vzal jsem si váš čas s oběma modely, hlavně v naději, že nám mohou pomoci zapojit se do smysluplného dialogu, spíše než buď mluvit kolem sebe, nebo dojít k závěru, že naše výchozí body jsou tak odlišné, že se od sebe nemůžeme učit.

Dva důvody, proč očekávat konvergenci

Chtěl bych však také zdůraznit to, co považuji za důvod očekávat alespoň určitou míru konvergence obou modelů.

První důvod vyplývá z toho, co jsem řekl o zákonnosti. Důraz na zásady a lidská práva v evropském právním řádu neustále posiluje široký pohled na zákonnost na úkor úzkého pohledu.

To má zjevné důsledky pro první model, protože pro správné použití práva musí správci přijmout široký pohled na legalitu.

Má rovněž důsledky pro posuzovací pravomoc druhého modelu. Výkon diskreční pravomoci musí nyní zohledňovat lidská práva. Kromě toho vývoj právních zásad zvyšuje míru možného překrývání mezi soudním přezkumem výkonu diskreční pravomoci a prací veřejného ochránce práv.

V praxi se tedy oba modely sbližují, pokud jde o kontrolu správy, směrem k zaměření na práva a zásady, které jsou v podstatě stejné bez ohledu na to, zda jsou uplatňovány veřejným ochráncem práv, nebo soudy. Proto nemá smysl neuznávat jejich právní kvalitu.

Druhým důvodem je skutečnost, že v mnoha evropských zemích i na úrovni orgánů a institucí Unie existuje silný tlak na to, aby bylo konkrétně uznáno, že veřejná správa existuje proto, aby sloužila občanům.

Jednotlivci již nejsou pasivními subjekty nebo pouhými „les administrés“, kteří trpělivě čekají, až veřejná správa určí správný výsledek (6). Jsou to občané, kteří chápou, že mají práva a že veřejná správa zahrnuje nalezení rovnováhy mezi protichůdnými zájmy a mezi protichůdnými zásadami.

Aby si veřejná správa získala důvěru a přijetí, musí být nejen uctivá a zdvořilá k občanům, ale také musí prokázat, že je odpovědná a citlivá. To mimo jiné znamená být připraven vysvětlovat a ospravedlňovat své chování prostřednictvím skutečného a smysluplného dialogu s občany, a to jak o záležitostech, které se jich osobně dotýkají, tak o tom, jak je identifikován a sledován veřejný zájem.

Jsem stále více přesvědčen, že má-li být splněno očekávání evropských občanů od orgánů a institucí EU, je třeba vytvořit a pečlivě rozvíjet kulturu služeb, v níž správa EU

• jedná otevřeně, spravedlivě, přiměřeně, opatrně a důsledně;
• bere v úvahu a vyvažuje všechny dotčené zájmy;
• zamezuje zbytečným prodlevám;
• je zdvořilý a ochotný, stejně jako citlivý k individuálním okolnostem, potřebám a preferencím;
• uznává chyby a případně se omlouvá; a
• Cílem je neustálé zlepšování výkonnosti.

Z důvodů, které za okamžik rozvedu, pochybuji, že výhradní zaměření na legalitu, dokonce i široký pohled na legalitu, postačuje k vytvoření a udržení kultury služby v tomto smyslu. Rovněž musí existovat prostor pro „život nad rámec zákonnosti“.

Je na vás, kolegové, abyste řekli, zda také cítíte potřebu kultury služeb a „života nad rámec zákonnosti“ na úrovni správních orgánů, za které odpovídáte. Pokud tak učiníte, existuje další důvod očekávat určitou konvergenci mezi oběma modely správy.

4 Život nad rámec zákonnosti

Dovolte mi nyní vysvětlit, co mám na mysli pod pojmem „život mimo zákonnost“ a proč si myslím, že je důležitý pro orgány a instituce EU, na které se nyní chci zaměřit.

Za současného stavu práva EU nejsou dva z klíčových dokumentů, z nichž vycházím při své práci evropského veřejného ochránce práv, právně závazné.

To platí pro Listinu základních práv, která zahrnuje mimo jiné právo na řádnou správu. Platí to i pro „Evropský kodex řádné správní praxe“, který Evropský parlament schválil a požádal evropského veřejného ochránce práv, aby jej uplatňoval.

Diskuse na lisabonském summitu, který se bude konat tento týden, by mohly v budoucnu vést ke změnám. Chápu to tak, že se Listina stane právně závaznou. Návrh reformní smlouvy dále obsahuje ustanovení, které by mohlo poskytnout právní základ pro budoucí přijetí „evropského správního práva“, které by se vztahovalo na všechny orgány a instituce EU.

I kdyby k tomuto vývoji došlo, existují dva důvody, které mě vedou k domněnce, že pokračující existence koncepčního prostoru pro život nad rámec zákonnosti by byla pro evropské občany pozitivní.

První úvahou je, že právo a zákonnost jsou i nadále úzce spojeny s vinou a sankcemi. Nepředkládám to jako koncepční bod o povaze práva, ale jako postřeh, založený na mé zkušenosti ombudsmana, o způsobu, jakým mnozí správci vnímají svět. Dodávám, že tento názor sdílí i značný počet stěžovatelů.

Obvinění a sankce jsou samozřejmě v některých případech nezbytné. Zkorumpovaní úředníci by měli být potrestáni. Líní nebo nekompetentní úředníci by měli být disciplinovaní. Ale kultura služby není kulturou viny. Řekneme-li úředníkům, že řádná správa je zákonná povinnost a že špatná služba je nezákonná, můžeme posílit obrannou kulturu.

Dalším nebezpečím definování požadavků řádné správy pouze jako právních povinností je, že skutečný význam služby občanům může být ztracen ve snaze dosáhnout přesnosti a jistoty, o kterou právníci a správci právem usilují. Jak dlouho přesně musí být člověk připraven strávit na telefonu, aby byl užitečný? Jaké přesné fráze slova a fráze představují nezdvořilost?

Zde je skutečný příklad, který ilustruje mé obavy. Existuje evropský orgán, který má kodex řádné správní praxe, který vyžaduje, aby dopisy byly zodpovězeny do 15 dnů. Podle mých zkušeností to jeho administrátoři berou vážně, jak by měli. Přesné pravidlo je vhodné a účinné. Je sporné, zda by se tím, že by byla definována jako právní povinnost, zvýšila její účinnost, ale o to mi nejde.

Kodex stanoví výjimky, z nichž jedna je, že korespondence nemusí být zodpovězena, pokud „může být důvodně považována za nevhodnou, například proto, že je opakující se, zneužívající a/nebo zbytečná“. Podle mého názoru by tato zásada měla být uplatňována jen zřídka, a pokud tomu tak je, je zapotřebí přesvědčivého vysvětlení, proč by se měla v konkrétním případě použít. Byl jsem však znepokojen, když jsem našel důkazy o tom, že někteří správci se chytili slova „opakující se“ a snažili se přeměnit zásadu na pravidlo, že druhé písmeno o stejné otázce lze prostě ignorovat.

Ve správní kultuře, kde takové postoje existují, by pokus o prosazování kultury služeb prostřednictvím práva mohl pouze posílit úzký a legalistický přístup.

Zároveň by to mohlo podpořit tendenci některých stěžovatelů považovat svou stížnost spíše za výpověď než za nástroj pro hledání praktické nápravy nebo konstruktivního řešení problému.

Druhá úvaha se týká vztahu mezi prací veřejných ochránců práv a prací soudů. Jako evropský veřejný ochránce práv se považuji za partnera soudů Společenství ve vztahu k řádné správě, který pomáhá zajistit, aby správa Společenství brala práva vážně a ztělesňovala kulturu služby občanům, a to jak při chápání a uplatňování práva, tak při výkonu diskrečních pravomocí.

Logika soudních řízení vede k rozhodnutí, ve kterém soud autoritativně určuje zákonná práva stran.

Logika mých postupů je naproti tomu odlišná a zahrnuje flexibilitu mezi dvěma způsoby fungování. Na jedné straně existuje režim řešení sporů, který se zaměřuje na řešení problémů, snižování konfliktů, možnosti kompromisu a oboustranně výhodné výsledky. Na druhé straně existuje způsob rozhodování, ve kterém shledávám, že buď došlo k nesprávnému úřednímu postupu, nebo k nesprávnému úřednímu postupu nedošlo. Tento způsob se řídí logikou obdobnou logice Soudního dvora, podle níž se jeden účastník řízení obvykle považuje za vítěze a druhý za poraženého.

Vhodná rovnováha mezi oběma režimy závisí na případu a některé případy mohou zahrnovat přepínání mezi nimi více než jednou.

Podle mého názoru jsou evropské orgány povzbuzovány ke spolupráci se mnou v režimu řešení sporů s vědomím, že mé šetření se nezaměřuje výhradně na otázku „jaká jsou zákonná práva stran?“Abych to vyjádřil formálněji, administrativa, která se vyznačuje kulturou služeb občanům, by měla považovat stížnost za příležitost uvést zásadu služby do praxe. Ochota spolupracovat s veřejným ochráncem práv s cílem dosáhnout uspokojivého řešení stížnosti je důležitým vyjádřením závazku k této zásadě.

Pokud by neexistoval život mimo zákonnost, orgány i stěžovatelé by byli povzbuzováni k tomu, aby mé šetření nepovažovali za příležitost k nalezení oboustranně výhodného řešení, ale za náhradu nebo dokonce zkoušku soudního řízení, v němž by jedinou relevantní otázkou bylo: „choval se orgán legálně?“Takový výsledek by podle mého názoru výrazně snížil přínos evropského veřejného ochránce práv k posílení vztahů mezi evropskými orgány a evropskými občany.

Znovu však chci trvat na tom, aby kolegové určili, zda stávající kultury ve správních orgánech, za které jsou odpovědní, a charakteristiky jejich vlastních postupů vedou k tomu, že se podělí o mou analýzu rizik výlučného zaměření na zákonnost a odpovídajících přínosů „života nad rámec zákonnosti“.

5 Závěr

Přátelé a kolegové, dovolte mi, abych své poznámky uzavřel tím, že zdůrazním, že úspěšné veřejné ochránce práv zahrnuje mimo jiné obezřetné přizpůsobení instituce ústavní, právní a správní kultuře, v níž funguje. Flexibilita a rozmanitost jsou silné stránky.

Existuje tedy prostor i potřeba, aby veřejní ochránci práv v různých zemích uplatňovali rozdílné chápání vztahu mezi zákonností a řádnou správou.

Jsem však přesvědčen, že všechny tři vlny, které jsem popsal dříve, přinesly své vlastní výrazné a trvalé příspěvky k praxi veřejného ochránce práv; a že se budou i nadále sbližovat, neboť právní stát, lidská práva a kultura služeb ve veřejné správě představují hodnoty a aspirace, které všichni sdílíme.

Děkuji za pozornost.

---

(1) Viz Bengt Wieslander, Parlamentní veřejný ochránce práv ve Švédsku, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994.

(2) Hans Gammeltoft-Hansen, Trendy vedoucí ke zřízení evropského veřejného ochránce práv, P. Nikiforos Diamandouros (ed.), The European Ombudsman: Původ, založení, vývoj (Lucembursko: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství: 2005), s. 13–26 a 17–18.

(3) Portugalský veřejný ochránce práv byl zřízen v roce 1975 (nařízení s mocí zákona č. º212/75, 21. dubna) a následně začleněn do portugalské ústavy z roku 1976 (článek 23). Španělská ústava z roku 1978 stanovila funkci veřejného ochránce práv (článek 54) a první veřejný ochránce práv byl jmenován v roce 1982. V Řecku byl veřejný ochránce práv zřízen v roce 1997 (článek 1 zákona č. 2477/97 - viz nyní zákon č. 3094/2003) a následně zahrnut do řecké ústavy z roku 2001 v čl. 103 odst. 9. První řecký veřejný ochránce práv se ujal úřadu v roce 1998.

(4) Výjimkou je polský veřejný ochránce práv, který byl zřízen v roce 1987, krátce před pádem komunismu v této zemi.

(5) Pokud jde o průzkum vnitrostátních konceptů diskreční pravomoci, viz Jürgen Schwarze, European Administrative Law, revidované 1. vydání (Úřad pro úřední tisky a Sweet and Maxwell: 2006), s. 261–295.

(6) Viz obecně Jocelyne Bourgon, „Responzivní, odpovědná a respektovaná vláda: směrem k nové teorii veřejné správy, International Review of Administrative Sciences, sv. 73 č. 1 (2007) 7–26.