1 Úvod

Jsem potěšen a poctěn, že mohu oslovit tuto 4. mezinárodní konferenci komisařů pro informace.

Dovolte mi začít několika úvodními poznámkami k názvu, který jsem dostal pro svou prezentaci: „FOI: evropská perspektiva“

Pojem „svoboda informací“ – zkráceně „svoboda informací“ – se v orgánech Evropské unie příliš nepoužívá. Místo toho mluvíme o transparentnosti nebo otevřenosti. Začátkem tohoto měsíce jsem například uvítala „Evropskou iniciativu pro transparentnost“ Komise.

I když se mezi nimi objevily pokusy rozlišovat, , „transparentnost“ a „otevřenost“ se obvykle používají zaměnitelně. (Nejlepším vysvětlením, proč existují dva výrazy namísto jednoho, je to, že k překladu francouzského výrazu „transparence“byla použita transparentnost, protože překladatelé v této souvislosti neznali anglické slovo „openness“.)

Další fráze, která je široce používána, je přístup veřejnosti, zejména k dokumentům. To odráží silný severský vliv na to, jak byla zásada otevřenosti provedena na úrovni EU.

Takže i když název zmiňuje „FoI“, budu hovořit o transparentnosti, otevřenosti a přístupu veřejnosti.

Chtěl bych vás také předběžně upozornit na další část názvu: „evropská perspektiva“. Je to skutečně evropská perspektiva, nikoli evropská perspektiva, a to ze tří důvodů.

Za prvé, 46 zemí nyní patří k Radě Evropy, která vypracovala užitečná doporučení týkající se přístupu veřejnosti k úředním informacím a dokumentům (1). Zaměřím se však na Evropskou unii, která má 25 členských států, přičemž další dva – Bulharsko a Rumunsko – se mají připojit a další klepou na dveře.

Zadruhé budu hovořit – z důvodů, které vysvětlím později – o otevřenosti a přístupu veřejnosti na úrovni orgánů Evropské unie, a nikoli na úrovni členských států.

V neposlední řadě je evropský veřejný ochránce práv pouze jedním z evropských orgánů a od ostatních orgánů, jako je Rada nebo Komise, můžete získat jiný pohled.

Nemám v plánu mluvit déle než půl hodiny, abych měl dostatek času na otázky a diskusi.

V první části své prezentace vysvětlím význam otevřenosti pro Evropskou unii a to, jak se vyvíjela během přibližně dvanácti let od vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost.

Poté uvedu přehled právního rámce pro přístup veřejnosti k dokumentům v držení orgánů EU. Nebude to vyčerpávající, protože se zaměřím pouze na některé klíčové otázky.

Nakonec vysvětlím systém opravných prostředků, který žalobcům nabízí výslovnou volbu mezi soudním přezkumem ze strany Soudního dvora a mimosoudním přezkumem ze strany evropského veřejného ochránce práv.

2 Proč je pro EU důležitá otevřenost a jak se vyvinula

Povaha Evropské unie a jejích orgánů

Vysvětlit význam otevřenosti pro Evropskou unii vyžaduje stručné vysvětlení toho, čím Unie je, nebo spíše čím není.

Evropská unie není stát. Nejlépe se to dá popsat jako víceúrovňový systém správy. Při provádění mnoha aspektů práva a politiky EU hrají prvořadou úlohu správní orgány v členských státech na celostátní, regionální a místní úrovni.

Komise je často popisována jako evropská „výkonná“, ale není to vláda. Ačkoli je Komise v mnoha ohledech klasickou byrokracií, většina jejích vztahů s vnějším světem probíhá prostřednictvím sítí zahrnujících různé veřejné a soukromé organizace na různých úrovních.

Pokud jde o Radu, ta nemá pouze jednu, ale dvě, dvojí identitu.

Za prvé, je to jak nadnárodní, tak mezivládní. To znamená, že se jedná o orgán EU, ale díky své struktuře funguje také jako určitý stálý proces diplomatických jednání mezi členskými státy prostřednictvím husté struktury výborů.

Zadruhé, Rada je legislativním orgánem, ale má také výkonnou úlohu, zejména ve vztahu k policejní a soudní spolupráci a společné zahraniční a bezpečnostní politice.

Evropský parlament je volen přímo, ale panuje všeobecná shoda, že Evropská unie jako celek trpí „demokratickým deficitem“, je vnímána jako technokratická, elitářská a nesouvisející s běžnými občany.

Zatímco diagnóza demokratického deficitu je široce sdílená, o nápravě panuje menší shoda.

Myšlenka federální Evropy má stále své obhájce. Kritici poukazují na to, že v současné době chybí předpoklady pro legitimitu federální struktury, zejména evropské veřejné sféry a široce sdílené evropské identity. V krajním případě je tato myšlenka tlačena tak daleko, že říká, že evropská demokracie je nemožná, protože neexistují žádná evropská dema ani lidé.

Ústava pro Evropu je pokusem výslovně uznat a racionalizovat víceúrovňový systém správy, který byl v Evropské unii vytvořen v posledních padesáti letech. Abychom to zjednodušili až ke karikatuře, ústava nepředstavuje více Evropy nebo méně Evropy, ale uznání Evropy, kterou nyní máme. Dosáhnout dohody ani v tomto případě se však zatím neukázalo jako možné.

Otevřenost a demokracie

Problémy, s nimiž se Evropská unie nyní potýká – shrnuté ve výrazu „demokratický deficit“ –, byly patrné již na obrysech Maastrichtské smlouvy, která byla sjednána na začátku 90. let 20. století.

Součástí reakce v té době byl závazek otevřenosti; myšlenka, že otevřenost rozhodovacího procesu posiluje demokratickou povahu orgánů EU a že přístup k informacím podporuje informované veřejné mínění tím, že občanům umožňuje sledovat a kontrolovat výkon pravomocí svěřených orgánům EU (2).

Čas mi nedovoluje zabývat se podrobnou diskusí o pojmu demokracie. Řeknu pouze, že otevřenost a přístup veřejnosti k informacím hrají zásadní úlohu v pluralitní verzi demokracie, která se vyznačuje institucionálními brzdami a rovnováhami, které zprostředkovávají výkon veřejné moci a podporují její odpovědnost vůči občanům nejen při pravidelných volbách, ale také mezi nimi.

Pluralitní pojetí také udržuje rovnováhu mezi rovnostářskými a libertariánskými principy a poskytuje optimální podmínky pro dodržování právního státu a respektování požívání práv a povinností s ním spojených.

Kvalita pluralitní demokracie do značné míry závisí na její schopnosti nabízet volby, politické i osobní. Je nebo by mělo být zřejmé, že volba je nejsmysluplnější, pokud ti, kteří ji uplatňují, mají přístup k informacím, které považují za relevantní pro svou volbu.

Přístup veřejnosti jako zákonné právo

Ačkoli na úrovni EU existuje jen malý, ne-li žádný zjevný odpor vůči myšlence, že otevřenost je spojena s demokracií způsobem, který jsem popsal, vede se debata o přesné právní povaze práv na přístup k dokumentům a informacím.

Některé argumenty předložené ve prospěch přístupu veřejnosti mají zásadní význam: například že snižuje korupci a zvyšuje účinnost a účelnost veřejných orgánů, jak tvrdí Rada Evropy ve svém doporučení z roku 2002 o přístupu k úředním dokumentům (3).

Ačkoli Evropský soud pro lidská práva důrazně chrání úlohu tisku při sdělování informací a myšlenek veřejnosti (4), neuznává obecnou povinnost orgánů veřejné moci poskytnout přístup k oficiálním informacím ani žádné právo na získání těchto informací (5).

Skutečnost, že existují zásadní důvody pro upřednostnění přístupu veřejnosti a nedostatečné uznání přístupu veřejnosti jako lidského práva v rámci Evropské úmluvy o lidských právech, vedly některé lidi k tvrzení, že přístup veřejnosti je pouze politickou volbou zákonodárce, a nikoli základním právem.

Na druhé straně někteří komentátoři tvrdí, že z judikatury Soudního dvora logicky vyplývá, že přístup veřejnosti je podle práva EU skutečně základním právem. Soudní dvůr ji však jako takovou výslovně nevymezil, nebo ji alespoň dosud nevymezil.

To je víc než sémantika. Pokud by byl přístup veřejnosti základním právem podle unijního práva, bylo by toto právo závazné nejen pro unijní orgány, ale i pro členské státy při provádění unijního práva.

V současné době jsou však povinnosti členských států poskytovat přístup veřejnosti podle práva EU omezeny na konkrétní oblasti. Nejdůležitější takovou oblastí je životní prostředí, pro které byla příslušná směrnice v roce 2003 aktualizována s ohledem na Aarhuskou úmluvu (6).

Ve své nedávné iniciativě pro transparentnost Komise rovněž nastoluje otázku, zda by členské státy měly mít zákonnou povinnost zveřejňovat příjemce některých finančních prostředků EU.

Obecně se však právní rámec EU pro přístup veřejnosti nevztahuje na členské státy a vnitrostátní právní předpisy a postupy v této oblasti jsou velmi různorodé.

Rozvoj práva na přístup na úrovni EU

Jak jsem zmínil před několika minutami, závazek Evropské unie k otevřenosti sahá až k Maastrichtské smlouvě. První dánské referendum, v němž byla tato smlouva zamítnuta, dodalo impuls úsilí o větší otevřenost jako způsob, jak posílit legitimitu Unie.

Krátce po vstupu Smlouvy v platnost v listopadu 1993 přijaly Rada a Komise společný kodex chování pro přístup veřejnosti k dokumentům (7). Ačkoli byl kodex důležitým krokem vpřed, měl tři hlavní omezení:

1. Zaprvé se vztahovala pouze na Radu a Komisi, a nikoli na ostatní orgány a instituce EU;
2. Zadruhé se vztahovala pouze na dokumenty, jejichž autorem byla Komise nebo Rada. Dokumenty obdržené zvenčí - například od soukromých subjektů, jiných institucí nebo členských států - byly vyloučeny (8);
3. A konečně, neexistoval žádný požadavek na vytvoření veřejných rejstříků dokumentů. To výrazně omezilo užitečnost pravidel, zejména v systému správy vyznačujícím se rozsáhlou závislostí na sítích a výborech, které je obtížné zmapovat zvenčí – nebo dokonce zevnitř.

Evropský veřejný ochránce práv řešil první z těchto omezení prostřednictvím dvou šetření z vlastního podnětu v letech 1996 a 1999. Výsledkem bylo, že téměř všechny ostatní orgány a instituce EU (včetně například Účetního dvora a Evropské centrální banky) přijaly pravidla pro přístup veřejnosti.

Veřejná ochránkyně práv se rovněž zabývala stížnostmi na Radu i Komisi týkajícími se chybějících rejstříků (9).

Odpovědí Rady bylo informovat veřejného ochránce práv, že souhlasila se zřízením rejstříku od začátku roku 1999.

Komise reagovala na návrh doporučení zřídit rejstřík tím, že tuto zásadu přijala, ale požádala o více času. Veřejná ochránkyně práv v reakci na to navrhla, že veřejné rejstříky by mohly být součástí provádění článku 255 Smlouvy o ES Komisí, který byl zaveden Amsterodamskou smlouvou.

Uvedený článek stanoví, že každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, s výhradou obecných zásad, které stanoví sekundární právní předpisy.

V patřičnou dobu Komise skutečně zahrnula požadavek na veřejné rejstříky do svého návrhu nařízení k provedení článku 255 a nakonec přijaté opatření - nařízení 1049/2001 (10) - tento požadavek zahrnuje.

3 Hlavní rysy právního rámce

Nařízení 1049/2001 nyní představuje základní právní rámec pro analýzu práva veřejnosti na přístup k dokumentům v držení orgánů a institucí EU.

Nařízení se vztahuje přímo na Radu, Komisi a Evropský parlament a bylo rozšířeno ad hoc na některé agentury EU. Mnoho dalších orgánů a institucí, které přijaly pravidla pro přístup veřejnosti na základě šetření veřejného ochránce práv z vlastního podnětu, je následně revidovalo v souladu se zásadami stanovenými v nařízení.

Na rozdíl od dřívějšího kodexu chování se nařízení č. 1049/2001 vztahuje na všechny dokumenty v držení dotčeného orgánu nebo instituce, včetně dokumentů obdržených zvenčí.

Článek 4 nařízení stanoví výjimky z práva na přístup. Většina výjimek zahrnuje „test újmy“: to znamená, že výjimka se použije, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany dotčeného zájmu.

Některé výjimky navíc podléhají možnosti převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění. Tak je tomu v případě ochrany: obchodní zájmy; soudní řízení a právní poradenství; a účel inspekcí, vyšetřování a auditů. Pokud existuje převažující veřejný zájem, existuje „výjimka z výjimky“ a musí být umožněn přístup veřejnosti.

Neexistuje však možnost převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění, pokud jde o výjimky pro: veřejná bezpečnost; obranné a vojenské záležitosti; mezinárodní vztahy; finanční, měnová nebo hospodářská politika; a ochrana soukromí a osobnosti jednotlivce.

Silnější verze testu škodlivosti se vztahuje na výjimku, která má orgánům umožnit tzv. „prostor k přemýšlení“. Výjimka se použije pouze v případě, že by zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu. Existuje rovněž možnost převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění.

Nařízení rozlišuje mezi případy, kdy orgán ještě nedokončil své uvažování; to znamená, pokud ještě nerozhodla ve věci, které se dokument týká, a ve věci, v níž uplynula doba na rozmyšlenou, protože rozhodnutí již bylo přijato.

Pokud rozhodnutí ještě nebylo přijato, výjimka se vztahuje na dokumenty vypracované orgánem pro vnitřní použití a na všechny příchozí dokumenty.

Pokud bylo rozhodnutí přijato, výjimka se vztahuje pouze na dokumenty obsahující (citát) „stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací v rámci orgánu“. (konečný citát)

Problematické oblasti při uplatňování nařízení č. 1049/2001

Vzhledem k povaze Evropské unie není překvapivé, že rozhraní mezi vnitrostátními právními předpisy o přístupu a unijním právem se mělo ukázat jako jeden z rozporů ve vztahu k nařízení č. 1049/2001.

Soud prvního stupně vyřešil hlavní spor ve prospěch toho, aby každý členský stát měl právo vetovat přístup veřejnosti k jakémukoli dokumentu, jehož je autorem, a to buď v okamžiku jeho zaslání orgánu EU, nebo následně bez udání důvodu(11).

Toto právo se vztahuje nejen na příspěvky k tvorbě politik, ale také na dokumenty, které členský stát předkládá Komisi, když Komise vyšetřuje možné porušení práva EU v rámci tzv. postupu podle článku 226.

Další otázka, která se ukázala jako kontroverzní, ale která nyní obdržela soudní rozhodnutí, se týká stanovisek právních služeb orgánů.

Ve zvláštní zprávě Evropskému parlamentu byla veřejná ochránkyně práv toho názoru, že výjimka pro „soudní řízení a právní poradenství“ by se měla vztahovat pouze na stanoviska právní služby orgánu v souvislosti s možnými budoucími soudními řízeními.

Naproti tomu stanoviska právní služby vypracovaná během procesu vypracovávání právních předpisů by měla být podle veřejného ochránce práv osvobozena od zveřejnění pouze v případě, že spadají pod výjimku chránící „prostor k přemýšlení“ orgánu. To by znamenalo, že jakmile by byl právní předpis přijat, přístup veřejnosti ke stanoviskům právní služby by podléhal verzi testu újmy, která by byla „vážně narušena“, s možností převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění.

Soud prvního stupně však v rozsudku v jiné věci podal odlišný výklad a rozhodl, že výjimka „soudní řízení a právní poradenství“ se vztahuje na všechna stanoviska právní služby. Veřejná ochránkyně práv proto navrhla Evropskému parlamentu, aby v souvislosti se zvláštní zprávou nepodnikl žádné další kroky, a v souladu s výkladem Účetního dvora uzavřela šetření další stížnosti, v níž byl návrh doporučení založen na stejném odůvodnění jako zvláštní zpráva (12).

Konečně otázky týkající se veřejných rejstříků dokumentů nadále vyvolávají spory. To není žádným překvapením, protože hustota sítí a složitost různých struktur výborů činí z poskytování komplexních rejstříků významnou administrativní výzvu, ale zároveň to také znamená, že veřejné rejstříky jsou nezbytné, má-li být právo veřejnosti na přístup účinně využíváno.

Jak jsem již uvedl, nařízení č. 1049/2001 obsahuje povinnost každého orgánu poskytnout veřejnosti přístup k rejstříku dokumentů.

Ve věci, o které jsem rozhodl na začátku tohoto roku, stěžovatel tvrdil, že rejstřík dokumentů Komise je neúplný. Komise ve svém stanovisku v podstatě připustila, že dosud nemá úplný rejstřík. Uvedla, že začala se seznamem dokumentů, které se týkají její legislativní činnosti, a že působnost rejstříku bude postupně rozšiřována. Dodal, že vzhledem k tomu, že definice dokumentu v nařízení je velmi široká, nemůže nikdy existovat vyčerpávající rejstřík Komise. Zjistil jsem, že tyto obecné poznámky neodůvodňují nedostatky, na které stěžovatel poukázal, pokud jde o dokumenty obsažené ve stížnosti, a učinil jsem k tomuto bodu kritickou poznámku (13).

V neposlední řadě se očekávalo, že vztah mezi přístupem veřejnosti a ochranou údajů vyvolá kontroverzi. V praxi se však objevilo jen málo problémů. V loňském roce vypracoval evropský inspektor ochrany údajů pan Hustinx vynikající dokument o vztahu (14). Vzhledem k tomu, že budeme mít tu čest mu dnes odpoledne naslouchat, nebudu toto téma ve své prezentaci rozvíjet.

4 Opravné prostředky

Pokud jde o postupy pro podávání žádostí o přístup a opravné prostředky proti zamítnutí, zachovává nařízení č. 1049/2001 systém zavedený podle kodexu chování.

Pro podávání žádostí existuje dvoufázový správní postup: původní žádost, po níž následuje potvrzující žádost, pokud není poskytnut přístup k požadovaným dokumentům. Lhůty pro původní i potvrzující žádosti jsou 15 pracovních dnů s možností prodloužení o dalších 15 pracovních dnů u žádosti týkající se velmi dlouhého dokumentu nebo velmi velkého počtu dokumentů.

Je-li potvrzující žádost zcela nebo zčásti zamítnuta, má žadatel možnost volby mezi opravnými prostředky. Může buď požádat o soudní přezkum rozhodnutí, nebo podat stížnost evropskému veřejnému ochránci práv.

V praxi se veřejnému ochránci práv a Účetnímu dvoru dostává zhruba srovnatelného počtu případů. Nejnovější dostupné srovnávací statistiky pocházejí z roku 2004, kdy bylo Soudnímu dvoru podáno devět případů, zatímco veřejný ochránce práv rozhodoval o 11 stížnostech.

V loňském roce jsem přijal 14 rozhodnutí podle nařízení č. 1049/2001, z nichž 11 se týkalo Komise, dvě Rady a jedno Evropského parlamentu. Další dva případy se týkaly uplatňování vlastních pravidel o přístupu k dokumentům Evropskou centrální bankou a Evropskou investiční bankou.

Pokud jde o to, kdo se rozhodne podat stížnost veřejnému ochránci práv, s uvedením údajů za roky 2004 a 2005 dohromady, bylo podáno 14 stížností od nevládních organizací, 10 od jednotlivců, jedna od průmyslového sdružení a dvě od společností.

Charakteristické rysy opravného prostředku veřejného ochránce práv

Dostupnost alternativního opravného prostředku s různými charakteristikami umožňuje žadatelům zvolit pro svůj případ vhodnější opravný prostředek.

Dvě zřejmé výhody volby veřejného ochránce práv spočívají v tom, že služba je pro stěžovatele poměrně rychlá a bezplatná. Nejzjevnější výhodou soudního přezkumu je, že rozhodnutí Soudního dvora jsou právně závazná. Může tedy vydávat směrodatná rozhodnutí o otázkách právního výkladu, zatímco výklad práva ze strany veřejného ochránce práv není závazný, jako například v případě, který jsem již zmínil o stanoviscích právních služeb.

Vzhledem k tomu, že veřejný ochránce práv nemá pravomoc přijímat právně závazná rozhodnutí, je jeho účinnost v konečném důsledku založena na morální autoritě a schopnosti přesvědčit veřejné mínění. Vzhledem k tomu, že evropské orgány jsou citlivé na potřebu zlepšit své vztahy s občany, domnívám se, že vyhlídka na nepříznivou publicitu je velmi účinná, pokud jde o povzbuzení k tomu, aby se řídili mými doporučeními.

Existují také určité pozitivní výhody pro stěžovatele vyplývající ze skutečnosti, že moje rozhodnutí nejsou právně závazná. Tyto výhody se týkají jak kritérií přezkumu, tak postupů. Oba aspekty rozvedu podrobněji, počínaje kritérii.

Zákonnost a nesprávný úřední postup

Evropský veřejný ochránce práv je pověřen šetřením nesprávného úředního postupu.

Evropské orgány a instituce musí dodržovat zásady právního státu, takže pokud jednají protiprávně, jedná se o nesprávný úřední postup. Konverzace však nemusí být nutně pravdivá, neboť zásady řádné správy vyžadují více orgánů, než aby se pouze vyhýbaly protiprávnímu jednání. Jak rád říkám, existuje život, který přesahuje zákonnost. Dovolte mi uvést dva příklady, abych ilustroval, co mám na mysli.

První se týká přístupu k informacím na rozdíl od dokumentů. Nařízení č. 1049/2001 se týká přístupu veřejnosti ke stávajícím dokumentům. Nevyžaduje, aby orgány vytvářely nové dokumenty obsahující informace, které by někdo chtěl mít. Před několika lety však veřejný ochránce práv vypracoval kodex řádné správní praxe, který mimo jiné obsahuje povinnost poskytovat veřejnosti na požádání informace (15).

Taková povinnost samozřejmě nemůže být absolutní. Zásada řádné správy se v zásadě rovná domněnce, že informace by měly být poskytnuty, pokud k tomu není pádný důvod.

V loňském roce jsem tuto zásadu uplatnil v případě, kdy se stěžovatel dotázal Evropské centrální banky, zda zasáhla, aby zmírnila pokles hodnoty amerického dolaru a nárůst hodnoty eura. Domnívám se, že pokud by banka nebyla ochotna tyto informace poskytnout, měla by občanovi poskytnout dostatečně konkrétní důvody, aby jasně a jednoznačně prokázal své důvody pro odmítnutí. Banka tyto důvody skutečně uvedla a neshledala jsem žádný nesprávný úřední postup (16).

Druhým příkladem, který ukazuje, že protiprávnost a nesprávný úřední postup nejsou nutně totožné, je výtka vznesená proti Radě, která se týká skutečnosti, že se při přijímání právních předpisů neschází vždy veřejně.

Zastával jsem názor, že zásada stanovená v čl. 1 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii, podle níž by rozhodnutí měla být přijímána „co nejotevřeněji“, se vztahuje na Radu a že vlastní kroky Rady v minulosti jasně ukázaly, že kroky ke zvýšení transparentnosti její legislativní činnosti musí a mohou být přijímány podle práva EU v jeho současné podobě. Vzhledem k tomu, že Rada neuvedla žádné pádné důvody, proč by se neměla scházet veřejně při každém přijímání právních předpisů, zjistil jsem nesprávný úřední postup a předložil jsem zvláštní zprávu Evropskému parlamentu, který přijal usnesení schvalující mé doporučení, aby Rada přezkoumala svůj postoj (17).

Flexibilní postupy

Pokud jde o postupy, již jsem zmínil pravomoc veřejného ochránce práv provádět šetření z vlastního podnětu, což vedlo mnoho orgánů a institucí EU k přijetí pravidel pro přístup k dokumentům. Procesní flexibilita veřejného ochránce práv může být cenná i pro jednotlivé stěžovatele.

V jednom případě například nevládní organizace podala Komisi poměrně obecně formulovanou žádost o přístup k dokumentům týkajícím se určitých jednání ve Světové obchodní organizaci. Výsledkem stížnosti bylo smírné řešení, v jehož rámci Komise poskytla stěžovateli úplný seznam příslušných dokumentů, což usnadnilo přesnější uplatňování (18).

Dva další příklady jsou uvedeny v případech, kdy Komise odmítla stěžovateli poskytnout přístup k dokumentu z členského státu. V jednom z těchto případů byl dotčený dokument odpovědí orgánů Spojeného království na žádosti Komise o informace v rámci šetření podle článku 226. Druhý případ se týkal dopisu zaslaného Komisi portugalským ministrem financí v rámci postupu při nadměrném schodku.

Při řešení těchto případů v loňském roce jsem zvolil nový přístup. Kromě toho, že jsem požádal Komisi o stanovisko, požádal jsem také orgány příslušných členských států, aby mi sdělily své názory. V obou případech Komise změnila svůj postoj a souhlasila s poskytnutím přístupu k dotčeným dokumentům (19).

5 Závěr

Závěrem bych rád zdůraznil, že ačkoli jsem se při projednávání opravných prostředků zaměřil na veřejného ochránce práv, právo na soudní ochranu je základní zárukou právního státu.

Dostupnost soudního přezkumu jako opravného prostředku je tedy zásadní pro postavení přístupu veřejnosti jako vymahatelného právního práva na úrovni Evropské unie.

Úloha veřejného ochránce práv doplňuje úlohu Soudního dvora a poskytuje alternativní opravný prostředek, který si žadatelé mohou zvolit, pokud to považují za vhodné pro svůj případ.

Jak jsem již uvedl, účinnost veřejného ochránce práv závisí na morální autoritě a schopnosti přesvědčit veřejné mínění. To znamená, že instituce funguje nejlépe v demokratickém prostředí.

Kromě toho veřejný ochránce práv nejen podporuje dodržování zákonných práv, a tím i zásad právního státu, ale také rozvíjí a uplatňuje zásady řádné správy.

Tyto zásady poskytují ve zkratce, kterou jsem již použil, jakýsi „život nad rámec zákonnosti“. Podle mého názoru jsou úzce spojeny, nebo dokonce vyplývají z demokratické myšlenky, že veřejné instituce existují proto, aby sloužily občanům, a nikoli naopak . (Nemám nyní čas na rozvíjení tohoto argumentu, ale rád bych tak učinil v době otázek a diskusí.)

Veřejný ochránce práv se tak v institucionálním smyslu pohybuje kolem právního státu a demokracie, zatímco zásada otevřenosti je spojuje na koncepční úrovni.

Proto považuji za obzvláště vhodné, aby jednotlivci, kteří chtějí napadnout odepření přístupu k dokumentům nebo informacím na unijní úrovni, měli možnost volby mezi opravnými prostředky. Domnívám se také, že jako evropský veřejný ochránce práv mám zvláštní odpovědnost za pomoc při řešení demokratického deficitu tím, že budu podporovat větší otevřenost, kdykoli to bude možné.

Děkuji za pozornost.

---

(1) doporučení shromáždění č. 854 (1979) ze dne 1. února 1979; doporučení Výboru ministrů č. R (81) 19 ze dne 25. listopadu 1981 o přístupu k informacím v držení orgánů veřejné moci; Doporučení Rec(2002)2 členským státům o přístupu k úředním dokumentům, přijaté Výborem ministrů Rady Evropy dne 21. února 2002.

(2) Tento odstavec vychází zejména z: Prohlášení č. 17 připojené k Maastrichtské smlouvě; stanovisko generálního advokáta Tesaura ve věci C-58/94, Nizozemsko v. Rada, [1996] Sb. rozh. I-2169 a ve věci T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. Komise („Interporc II“), [1999] Sb. rozh. II-3521.

(3) Doporučení Rec(2002)2 členským státům o přístupu k úředním dokumentům, přijaté Výborem ministrů Rady Evropy dne 21. února 2002.

(4) The Observer and the Guardian v. Spojené království, 14 EHRR 153.

(5) Leander v. Švédsko 9 EHRR 433: Soudní dvůr konstatuje, že právo na svobodu přijímat informace v zásadě zakazuje vládě omezovat osobu v přijímání informací, které jí ostatní chtějí nebo mohou být ochotni poskytnout.

(6) Viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. L 041, s. 26).

(7) Kodex chování Rady a Komise týkající se přístupu veřejnosti, Úř. věst. 1993, L 340/41; rozhodnutí Rady 93/731 ze dne 20. prosince 1993 o přístupu veřejnosti k dokumentům Rady (Úř. věst. 1993, L 340/43; Kodex byl proveden samostatnými rozhodnutími obou orgánů: Rozhodnutí Komise 94/90 ze dne 8. února 1994 o přístupu veřejnosti k dokumentům Komise, Úř. věst. 1994, L 46/58.

(8) Soud prvního stupně potvrdil platnost pravidla autorství ve věci T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. Komise, Sb. rozh. 1999, s. II-3521.

(9) Věci 633/97/PD a 634/97/PD.

(10) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, Úř. věst.

(11) Věc T-187/03, Isabella Scippacercola v. Komise, rozsudek ze dne 17. března 2005, body 57-58. Článek 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 zní: „Členský stát může požádat instituci, aby nezveřejňovala dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu.“

(12) Zvláštní zpráva veřejného ochránce práv byla vypracována ve věci 1542/2000/(PB)SM dne 18. října 2001 a návrh doporučení ve věci 2371/2003/GG dne 14. dubna 2004. Rozsudek Soudu prvního stupně byl vydán dne 23. listopadu 2004 ve věci T-84/03, Turco v. Rada.

(13) Věc 1764/2003/ELB, rozhodnutí ze dne 12. ledna 2006.

(14) Podkladový dokument č. 1, Přístup veřejnosti k dokumentům a ochrana údajů, červenec 2005.

(15) Článek 22 Evropského kodexu řádné správní praxe.

(16) Věc 3054/2004/TN, rozhodnutí ze dne 1. července 2005.

(17) Věc 2395/2003/GG, zvláštní zpráva ze dne 4. října 2005.

(18) Věc 415/2003/TN, rozhodnutí ze dne 27. února 2004.

(19) Věci 3381/2004/TN, rozhodnutí ze dne 6. září 2005 a 116/2005/MHZ, rozhodnutí ze dne 20. prosince 2005.