1 Úvod

Těší mě, že závěrečné plenární zasedání této konference je věnováno úloze evropského veřejného ochránce práv. Jsem vděčná Ann Abrahamové a Gordonu Adamsovi za to, že mi dali tuto příležitost promluvit k tak velkému a rozmanitému publiku praktikujících a studentů veřejného ochránce práv z Irské republiky a Spojeného království.

Spojené království bude předsedat Evropské unii v druhé polovině tohoto roku a já mám v plánu uskutečnit informační návštěvu Spojeného království během jeho předsednictví.

Tyto návštěvy jsou pro mě obvykle příležitostí setkat se s občany a potenciálními stěžovateli, vysvětlit úlohu veřejného ochránce práv, vyměnit si názory s veřejnými činiteli s cílem zdůraznit význam mimosoudních opravných prostředků a projednat s kolegy z veřejného ochránce práv, jak nejlépe hájit a prosazovat práva občanů. Na setkáních se zástupci vlád a vyššími veřejnými činiteli mě obvykle doprovází vnitrostátní veřejný ochránce práv dotčeného členského státu, aby bylo možné zdůraznit naše příslušné pravomoci i význam naší spolupráce.

Účast na této dobře organizované konferenci, kde byla úroveň diskuse velmi vysoká, bude pro mě při přípravě mé informační návštěvy ve Spojeném království velmi cenná.

Na tomto plenárním zasedání hodlám hovořit přibližně 20–25 minut a ponechat čas na otázky a diskusi.

Začnu stručným popisem toho, co je můj úřad a co dělá.

Poté vysvětlím některé klíčové prvky své filozofie veřejného ochránce práv a zaměřím se na rozsah svých šetření nesprávného úředního postupu a vztah mezi veřejným ochráncem práv a evropskými soudy.

Na závěr se budu zabývat budoucností a zejména dalším rozvojem spolupráce prostřednictvím evropské sítě veřejných ochránců práv.

2 Evropský veřejný ochránce práv

Úřad evropského veřejného ochránce práv byl zřízen Maastrichtskou smlouvou s cílem posílit vztahy mezi občany a úrovní správy věcí veřejných v Evropské unii.

První veřejný ochránce práv byl zvolen Evropským parlamentem v roce 1995 a svou činnost zahájil v září téhož roku. Nyní se připravujeme na oslavy desátého výročí.

Jsme stále relativně malá operace. V roce 2004 jsme obdrželi o něco více než 3 700 stížností, což ve srovnání s rokem 2003 představuje nárůst o 53 %. V prvních dvou a půl měsících letošního roku došlo k dalšímu 30% nárůstu ve srovnání se stejným obdobím v roce 2004, takže stížnosti nyní probíhají ročním tempem blížícím se 5000.

Původně byl mandát omezen na orgány a instituce Evropského společenství, ale v roce 1997 zahrnovala Amsterodamská smlouva také tzv. „třetí pilíř“ policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. V současné době se tedy mohu zabývat stížnostmi na Europol a Eurojust.

Smlouva o Ústavě pro Evropu, o níž se podle mého názoru budou konat referenda jak v Irsku, tak ve Spojeném království, definuje mandát jako „Unii, orgány, instituce a jiné subjekty“. To vnese do mandátu evropského veřejného ochránce práv Evropskou obrannou agenturu, která byla zřízena v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jakož i - možná překvapivě - Evropskou radu, kterou tvoří hlavy států a předsedové vlád.

2.1 Hlavní typy přípustných stížností

V praxi je asi 70 % přípustných stížností namířeno proti Evropské komisi. To je pochopitelné, protože Komise je hlavním orgánem EU, který má přímé vztahy s občany a obyvateli Unie, což jsou lidé, kteří jsou oprávněni si na mě stěžovat.

Jak zjistíte později, 70% se zdá být magickou postavou pro veřejného ochránce práv.

Přípustné stížnosti se týkají především pěti druhů předmětů:

1. Za prvé, existují spory o nabídkových řízeních a smlouvách. Tato kategorie zahrnuje všechny druhy veřejných zakázek, jakož i zakázky, v jejichž rámci Komise poskytuje granty nebo subvence;
2. Druhá kategorie se týká úlohy Komise jako „strážkyně Smlouvy“, což znamená prosazování evropského práva proti členskému státu, který toto právo nedodržuje. Nazýváme je „stížnosti podle článku 226“ po čísle článku Smlouvy, který obsahuje donucovací pravomoci Komise vůči členským státům.
3. Za třetí, existují stížnosti na personální záležitosti: nábor a stížnosti stávajících zaměstnanců.
4. Čtvrtá kategorie se týká nedostatečné otevřenosti, zejména odepření přístupu k dokumentům.
5. Pátá kategorie konečně zahrnuje stížnosti spadající pod obecný pojem nesprávný úřední postup (nesprávné úřední postupy, nespravedlivost, diskriminace, zneužití pravomoci, neposkytnutí odpovědi, odmítnutí informací, zbytečné prodlevy atd.).

Přijímáme také rostoucí počet stížností na vyšetřovací činnost Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF). Příští měsíc začne pracovat Evropská agentura pro ochranu hranic (neboli Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie). Byl bych překvapen, kdyby to také nevyvolalo značný počet stížností v patřičnou dobu.

2.2 Nepřípustné stížnosti

Dostáváme také vysoký podíl stížností, které nemůžeme prošetřit, většinou proto, že jsou namířeny proti celostátním, regionálním nebo místním správním orgánům v členských státech. Dával jsem vám patřičné varování, takže nebudete překvapeni, když vám řeknu, že tyto nepřípustné případy představují asi 70% z celkového počtu stížností.

Asi v 70% ze 70% (říkal jsem vám, že je to magická postava) jsme schopni dát stěžovateli radu ohledně vhodného orgánu, který by se touto záležitostí zabýval. Pokud je to možné, převedeme případ přímo. Například francouzský Médiateur de la République má ve svém zákoně zvláštní ustanovení, které ho zmocňuje přijímat stížnosti předané evropským veřejným ochráncem práv. Jedná se o jeden případ, kdy se nepoužije parlamentní filtr stížností podaných francouzskému veřejnému ochránci práv. Mnoho dalších vnitrostátních, regionálních a místních veřejných ochránců práv v Unii může rovněž přijímat stížnosti předané evropským veřejným ochráncem práv, a to i bez zvláštního právního ustanovení.

V loňském roce jsme například stěžovatelům ze Spojeného království doporučili, aby se obrátili mimo jiné na parlamentního veřejného ochránce práv, veřejného ochránce práv pro zdravotní služby (- jeden z dalších klobouků Ann Abrahamové, samozřejmě -) na službu finančního veřejného ochránce práv a veřejného ochránce práv pro místní samosprávu. Stěžovatelům jsme rovněž poskytovali poradenství ohledně postupů podávání stížností různého druhu, jako jsou postupy Komise pro právní služby a odboru práce a důchodů.

3 Nesprávný úřední postup

Kritériem přezkumu stanoveným ve Smlouvě pro má šetření je „nesprávný úřední postup“. To je samozřejmě pouze v anglickém znění, které je jedním z 21 stejně závazných jazykových znění Smlouvy.

„Správný úřední postup“ stejně jako ekvivalentní výrazy v ostatních 20 jazycích není ve Smlouvě definován. Nemusím kolegům z praxe veřejného ochránce práv říkat, že jakákoli definice nesprávného úředního postupu má omezenou hodnotu a že vysvětlení druhů záležitostí, které nesprávný úřední postup zahrnuje, je mnohem užitečnější.

Od první výroční zprávy v roce 1995 zastává evropský veřejný ochránce práv soustavně názor, že ke zjištění nesprávného úředního postupu mohou vést tři druhy pochybení:
- nerespektování právního pravidla nebo zásady
- nerespektování zásad řádné správy nebo
- nerespektování lidských nebo základních práv.

Tyto tři kategorie se překrývají. Soudní dvůr například stanovil, že lidská práva, jak jsou zaručena Evropskou úmluvou o lidských právech a ústavními tradicemi společnými členským státům, jsou rovněž obecnými zásadami práva Společenství.

Na druhé straně Listina základních práv zatím není právně závazná, ale domnívám se, že pro orgány Unie, které Listinu slavnostně vyhlásily v prosinci 2000, by nebylo řádnou správou nedodržovat její ustanovení.

Dochází také k určitému překrývání mezi právními pravidly a zásadami a zásadami řádné správy. Například Soudní dvůr a Soud prvního stupně Evropských společenství někdy ve svých rozhodnutích (která jsou samozřejmě právně závazná) odkazují na pojem „řádná“ nebo „dobrá“ správa.

Tato poznámka mě přivádí k obecnému tématu vztahu mezi veřejným ochráncem práv a soudy.

4 Vztah mezi veřejným ochráncem práv a soudy

Prvním bodem k tomuto tématu je, že můj mandát nezahrnuje Soudní dvůr a Soud prvního stupně při výkonu jejich soudní funkce. Takže například mohu vyšetřovat stížnosti na nábor k soudům nebo smlouvy, které udělují, ale ne stížnosti na jejich vyřizování případů.

Smlouva mi rovněž brání prošetřit, „kde jsou nebo byly tvrzené skutečnosti předmětem soudního řízení“. Rozhodující slova v tomto ustanovení nejsou „mohla nebo mohla být“, ale „jsou nebo byly“. To znamená, že v mnoha případech mají občané možnost volby nápravy: mohou se obrátit buď na Soudní dvůr, nebo na veřejného ochránce práv.

4.1 Veřejný ochránce práv jako alternativa k soudům

Při svém rozhodování budou občané bezpochyby brát v úvahu, že obracet se na veřejného ochránce práv není nijak nákladné a že jsme obvykle rychlejší než Účetní dvůr. Navzdory omezením vyplývajícím z potřeby překladu usilujeme o dokončení dotazů do jednoho roku a tohoto cíle dosahujeme přibližně v 95 % případů.

Existují také dva další faktory, které pomáhají učinit z evropského veřejného ochránce práv skutečnou alternativu k Soudnímu dvoru.

Zaprvé kritéria přezkumu, která používám, se překrývají s kritérii Soudního dvora, ale nejsou s nimi totožná. Jak Soud nedávno uznal, nesprávný úřední postup není nutně protiprávní (viz rozhodnutí ze dne 28. října 2004 ve spojených věcech T-219/02 a T-337/02, bod 101). Porušení zákona je formou nesprávného úředního postupu, ale zásady řádné správy vyžadují více institucí než jen neporušování zákona.

Za druhé, náš způsob práce je mnohem flexibilnější než způsob práce soudů. Pokud jde například o přípustnost, není vyžadováno, aby byl stěžovatel nesprávným úředním postupem osobně dotčen nebo aby byl napaden úřední akt. Z tohoto důvodu mohu prošetřit stížnosti podle článku 226 navzdory skutečnosti, že stěžovatel by se nemohl obrátit na Soudní dvůr.

Pokud se domnívám, že existuje problém nesprávného úředního postupu ze strany orgánu nebo instituce Společenství, který by měl být prošetřen, mohu rovněž využít své pravomoci a z vlastního podnětu se dotázat na stížnosti osob, které nejsou občany ani rezidenty.

Kromě toho vždy, když zjistím nesprávný úřední postup, hledám pokud možno přátelské řešení. Přechod do režimu přátelského řešení vytváří manévrovací prostor, který mohu využít k tomu, abych se pokusil zajistit oboustranně výhodný výsledek, který uspokojí jak občana, tak dotčenou instituci.

Skutečnost, že moje rozhodnutí nejsou právně závazná, je pro tyto vlastnosti veřejného ochránce práv zásadní. Nezávaznost tedy považuji za sílu, nikoli za slabost. Občan, který si přeje právně závazné rozhodnutí o svých právech a povinnostech, se může obrátit na soud. Nezávazná povaha umožňuje veřejnému ochránci práv být skutečnou alternativou k Soudnímu dvoru.

Dostupnost této alternativy zvyšuje výběr pro občany. Občan může rozhodnout, jaká je vhodná forma řešení sporů - soud nebo ombudsman - v jeho situaci.

Dostupnost volby pro občany zvyšuje kvalitu demokracie.

4.2 Veřejný ochránce práv jako doplněk soudů

Doplňujeme také soudy tím, že aktivně pracujeme na zvyšování kvality veřejné správy. Můj úřad například vypracoval evropský kodex řádné správní praxe a doporučil jeho přijetí všemi orgány a institucemi Unie jako vodítka pro občany i úředníky.

Evropská síť veřejných ochránců práv hrála důležitou úlohu při poskytování informací a zdrojů, které měly pomoci s vypracováním kodexu: například tehdejší irský veřejný ochránce práv Kevin Murphy zpřístupnil jako zdroj inspirace svou příručku o normách osvědčených postupů pro státní zaměstnance, z níž můj úřad značně čerpal.

Několik veřejných ochránců práv v síti rovněž využilo kodex jako zdroj ke zvýšení kvality veřejné správy ve svých vlastních zemích, zejména ve státech, které k Unii nedávno přistoupily nebo o tom vyjednávají. Do léta tohoto roku plánujeme zveřejnit kodex ve 13 nových jazycích, čímž se celkový počet zvýší na 24 (20 úředních jazyků EU a čtyři jazyky kandidátských zemí na členství v EU).

5 Pohled do budoucnosti

Ráda bych tuto prezentaci uzavřela několika poznámkami o tom, jak vidím budoucnost své kanceláře, a zejména o spolupráci v rámci evropské sítě veřejných ochránců práv, která je jak neformální, tak mnohovrstevná.

Irsko a Spojené království plánují uspořádat referendum o Smlouvě o Ústavě pro Evropu. Osobně jsem velmi zastáncem ústavy, neboť se domnívám, že by mohla být pro občany skutečným přínosem, a to jak z hlediska zvýšení ochrany jejich práv, tak z hlediska snazšího pochopení toho, co je Unie a jak funguje.

Bez ohledu na osud ústavy se však domnívám, že spolupráce vnitrostátních správních orgánů s orgány EU a spolupráce mezi vnitrostátními správními orgány prostřednictvím orgánů EU se bude i nadále rozvíjet.

5.1 Posílená spolupráce a případná společná šetření

Mají-li být občané chráněni před nesprávným úředním postupem, musí být spolupráce mezi vnitrostátními správními orgány doprovázena spoluprací mezi veřejnými ochránci práv.

Uvedu jen jeden příklad. Obdržel jsem a stále dostávám mnoho stížností na Evropskou komisi od španělských občanů, kteří se domnívají, že se Komise snaží přimět španělské orgány, aby ukončily bezplatné půjčování z veřejných knihoven.

Od španělského veřejného ochránce práv jsem se dozvěděl, že se zabývá stížnostmi, v nichž tvrdí, že španělské orgány se rozhodly provést směrnici EU tím, že ukládají poplatky za půjčování od veřejných knihoven, místo aby přijaly jiná možná řešení.

Španělský veřejný ochránce práv a já jsme souhlasili se sdílením informací o našich příslušných šetřeních a požádali jsme ostatní vnitrostátní veřejné ochránce práv v síti o informace o situaci v jejich zemích.

Doufám, že tímto způsobem budeme alespoň schopni objasnit, kdo přesně je za co odpovědný, a případně využít svých pravomocí k zajištění toho, aby byla adekvátně a řádně posouzena celá škála právně možných řešení.

V budoucnu bych chtěl s kolegy z členských států prozkoumat proveditelnost a užitečnost rozšíření tohoto druhu neformální spolupráce do společných šetření v některých situacích.

Jako příklad uveďme: nová Agentura EU pro hranice, o níž jsem se již zmínil, bude spolupracovat s vnitrostátními správními orgány. Pokud si představíme možné scénáře, které by mohly vést ke stížnostem týkajícím se tohoto orgánu EU, je možné, že pouze šetření by mohlo pomoci objasnit, kdo je odpovědný za to, co se stalo: agentura, vnitrostátní orgány nebo obojí.

V takovém případě by jistě bylo v zájmu stěžovatele, aby se zúčastnění veřejní ochránci práv touto záležitostí zabývali, případně prostřednictvím společného šetření, spíše než aby ztráceli čas projednáváním otázek spadajících do pravomoci agentury a dotčených vnitrostátních orgánů.

5.2 Společný zájem na podpoře a ochraně myšlenky veřejného ochránce práv

Domnívám se také, že v budoucnu budeme muset společně zvážit, jak nejlépe prosazovat a chránit myšlenku veřejného ochránce práv.

Mám silnou averzi k používání jazyka tržiště, když mluvím o občanství nebo právech občanů. Měli bychom však také uznat, že pojem „ombudsman“ představuje určitý druh značky. Představuje implicitní příslib občanům, včetně občanů, kteří vykonávají právo volného pohybu z jednoho členského státu do druhého, o povaze tohoto orgánu. Pozitivní konotace slova „ombudsman“ jsou rovněž důležitým politickým a kulturním přínosem pro nás všechny jako praktikující.

Máme proto společný zájem na obraně integrity značky ombudsmana.

V této souvislosti by mohlo být opodstatněné usilovat o ochranu zájmů občanů, jakož i širšího veřejného zájmu, a to regulací práva používat pojem „veřejný ochránce práv“ a jeho ekvivalent v jiných jazycích, jak je tomu například již v Dánsku, na Maltě, v mé vlastní zemi Řecku a na Novém Zélandu.

Musíme také zabránit přetížení veřejných ochránců práv, a tím vytvořit riziko selhání, které by mohlo mít vedlejší účinky na důvěryhodnost veřejného ochránce práv jako institucionálního vzorce.

Mám na mysli dva druhy potenciálního přetížení.

První je v některých zemích, kde právní stát a demokracie (které samozřejmě nejsou stejné) mají mělké kořeny, nebo vůbec žádné kořeny. Zřízení veřejných ochránců práv v těchto zemích může pomoci posunout je správným směrem a zlepšit počet občanů. Jedná se tedy o hodnotný podnik.

Je však důležité nevytvářet přehnaná očekávání ohledně toho, čeho může instituce dosáhnout. Pochybuji zejména o tom, zda je realistické domnívat se, že veřejný ochránce práv může účinně sloužit jako prostředek nápravy systémových selhání soudního systému.

Jinak řečeno, je nepravděpodobné, že by orgán veřejného ochránce práv byl schopen sám stanovit právní stát tam, kde neexistuje.

Druhý druh přetížení je možná známější: Naprostý počet stížností. Nemyslím si, že se jedná pouze o otázku odpovídajících zdrojů, ačkoli veřejní ochránci práv by skutečně měli mít dostatečné zdroje na řešení objemu stížností, které obdrží.

Mám na mysli to, že zatímco veřejný ochránce práv by měl ve srovnání se soudy jednat jako první možnost, občané by se na veřejného ochránce práv měli obracet až poté, co vyčerpají všechny vnitřní postupy řešení sporů. Z tohoto pohledu je součástí úlohy veřejného ochránce práv podporovat zavedení účinných postupů pro podávání stížností v první linii, a to jak mrkví, tak tyčinkou, spíše než sloužit jako takový.

6 Závěr

Závěrem bych rád zdůraznil, že „Evropa“ se týká toho, co se děje v Bruselu nebo ve Štrasburku, jen v omezené míře.

Od Maastrichtské smlouvy, která mimo jiné vytvořila evropského veřejného ochránce práv, se do podnikání Evropy stále více zapojovala takzvaná mezivládní spolupráce, což také znamená spolupráci mezi vnitrostátními správními orgány. I v oblasti tradiční metody Společenství je provádění do značné míry záležitostí vnitrostátních orgánů.

Váš příspěvek vnitrostátních, regionálních a specializovaných veřejných ochránců práv je proto stejně důležitý jako můj, pokud jde o zajištění řádné správy občanů ve vztahu k „evropským“ záležitostem. Jsem připraven s vámi spolupracovat jakýmkoliv způsobem, abych tomu pomohl dosáhnout.

Děkuji za pozornost.