1 Úvod

Jsem potěšen, že se mohu zúčastnit tohoto 34. zasedání Asserova kolokvia o evropském právu.

Svůj příspěvek začnu vysvětlením toho, co je veřejný ochránce práv, jak se instituce veřejného ochránce práv rozšířila a rozvinula a jaký je vztah mezi veřejnými ochránci práv a soudy.

Poté budu hovořit o úloze evropského veřejného ochránce práv v Konventu a o ustanoveních Ústavy, která se týkají veřejného ochránce práv.

Nakonec se budu zabývat Listinou základních práv a vysvětlím, proč mají veřejní ochránci práv, včetně veřejných ochránců práv v členských státech, klíčovou úlohu při provádění Listiny.

2 Co je veřejný ochránce práv?
2.1 Základní role

Základní funkcí veřejného ochránce práv je vyšetřovat stížnosti na orgány veřejné moci a podávat o nich zprávy.

Svět veřejných ochránců práv je různorodý, ale existují určitá obecně uznávaná kritéria, která by měl splňovat každý veřejný ochránce práv. Jedná se o: nezávislost; spravedlivé řízení; odpovědnost vůči veřejnosti; a účinnosti.

Kromě výkonu kontrolní funkce nad veřejnými orgány jsou veřejní ochránci práv také zdrojem, který pomáhá zlepšovat kvalitu řízení veřejného sektoru, zejména řešením základních systémových problémů, které vedou ke stížnostem.

2.2 Rozvoj úřadu ombudsmana

První úřad veřejného ochránce práv byl zřízen ve Švédsku v roce 1809 za účelem kontroly zákonnosti činnosti veřejných činitelů.

Během příštího století a půl zřídily ombudsmany s obecnou působností pouze dvě další země: Finsko v roce 1919 a Dánsko v roce 1955.

V 60. a 70. letech 20. století začala první vlna globální expanze, když starší demokracie jako Norsko, Nový Zéland, Velká Británie a Francie zřídily ombudsmany.

Učinily tak s cílem řešit problémy občanů s veřejnou správou, která se rozšířila a převzala nové úlohy ve 20. století, zejména po druhé světové válce, kdy sociální funkce státu dramaticky vzrostly.

Ve dvou následných vlnách globální expanze byli v mnoha novějších demokraciích zřízeni veřejní ochránci práv jako součást svého závazku dodržovat lidská práva a zásadu demokracie:

Od poloviny 70. let 20. století byl veřejný ochránce práv zřizován v postautoritářských státech, jako je Španělsko, Portugalsko a Řecko v Evropě a v mnoha zemích Latinské Ameriky.

Po roce 1989 byli v posttotalitních státech zřízeni veřejní ochránci práv; Tedy v zemích dříve ovládaných komunistickými režimy.

Tato posloupnost vývoje se odráží v různých názvech: veřejný ochránce práv; komisař pro administrativu; Médiateur; Defensor del Pueblo (obránce města Pueblo); veřejný ochránce práv; Komisař pro občanská práva.

Znamená to také, že práce současných veřejných ochránců práv, včetně evropského veřejného ochránce práv, je založena na třech překrývajících se a vzájemně se podporujících prvcích: zákonnost, řádná správa a lidská práva.

2.3 Evropský veřejný ochránce práv

Maastrichtská smlouva zřídila v roce 1993 evropského veřejného ochránce práv s cílem posílit vztahy mezi občany a úrovní správy Unie.

Evropský veřejný ochránce práv má pravomoc řešit nesprávný úřední postup při činnosti orgánů a institucí Společenství.

Orgány jsou samozřejmě uvedeny ve Smlouvě, ale kategorie „orgánů“ je neomezená a v posledních letech výrazně vzrostla s tím, jak byly zřízeny nové agentury.

Lodestarem činnosti evropského veřejného ochránce práv, zejména pokud jde o zákonnost a lidská práva, je judikatura Soudního dvora a Soudu prvního stupně.

To mě přivádí k důležitému obecnému bodu o vztahu mezi prací veřejných ochránců práv a prací soudů.

2.4 Veřejní ochránci práv a soudy

Právní stát a dodržování práv jednotlivců nemohou být zaručeny bez silného a nezávislého soudnictví.

Pokud je však tato podmínka splněna, mohou veřejní ochránci práv rovněž hrát cennou úlohu při posilování postavení občanů, poskytování nápravy a zvyšování kvality veřejné správy.

Abychom vysvětlili, proč tomu tak je, je užitečné porovnat některé z různých charakteristik soudů a veřejných ochránců práv.

Rozhodnutí soudů jsou závazná a mohou poskytnout směrodatný výklad práva. Nicméně

jednací řád je přísný a složitý;

řízení jsou často zdlouhavá a nákladná;

soudní řízení je obvykle hra s nulovým součtem: to znamená, že jedna strana vyhraje a druhá prohraje; a konečně

soudy mohou jednat pouze tehdy, je-li jim věc předložena.

Na druhé straně:

Veřejní ochránci práv mají flexibilní a neformální postupy. To je možné, protože veřejný ochránce práv obvykle nemá pravomoc přijímat právně závazná rozhodnutí. (Taková moc není nutná: v případech, kdy jsou právní stát a demokracie silné, se veřejné orgány obvykle řídí doporučeními veřejného ochránce práv);

mohou jednat poměrně rychle a levně, obvykle bez nákladů pro stěžovatele;

mohou podporovat výsledky s pozitivním součtem, které jsou přínosem jak pro stěžovatele, tak pro orgán veřejné moci;

Veřejní ochránci práv mohou být proaktivní i reaktivní. Mohou například podniknout kroky k řešení systémových problémů ve veřejné správě. Mohou také pořádat informační kampaně s cílem informovat občany o jejich právech a o tom, jak je využívat.

Důležitost soudů při prosazování právního státu a práv jednotlivců znamená, že je nezbytné nezatěžovat je zbytečnými případy.

V ideálním případě by proto soudní řízení mělo být posledním, nikoli prvním, řešením pro občana, který má problém s veřejnými orgány.

Pokud existují veřejní ochránci práv, mohou si občané zvolit mimosoudní opravný prostředek veřejného ochránce práv jako alternativu k soudu. To rozšiřuje přístup ke spravedlnosti a posiluje právní stát i kvalitu demokracie.

Tato analýza veřejných ochránců práv a různých opravných prostředků byla podkladem pro hlavní návrhy evropského veřejného ochránce práv týkající se ústavy.

3 Konvent, Ústava a veřejní ochránci práv (1)
3.1 Hlavní návrhy evropského veřejného ochránce práv

Evropský veřejný ochránce práv se jako pozorovatel účastnil jak konventu vedeného Valérym GISCARDEM D’ESTAINGEM, který vypracoval ústavu, tak dřívějšího konventu (předseda Roman HERZOG), který vypracoval Listinu základních práv vyhlášenou v Nice v prosinci 2000.

V obou konventech veřejný ochránce práv prosazoval, aby se jednání nezaměřovala pouze na mocenské struktury, ale také na občany.

Pokud jde o soudní ochranu lidských práv, veřejná ochránkyně práv podpořila jak přistoupení Unie k Evropské úmluvě o lidských právech, tak právně závaznou Listinu základních práv a tvrdila, že tyto dvě listiny by měly být považovány za vzájemně se doplňující, nikoli za alternativy.

Ústava poskytuje oba tyto typy ochrany.

Veřejná ochránkyně práv rovněž zdůraznila, že řádná správa má zásadní význam pro to, aby občané mohli požívat svých práv jako každodenní reality, a vyzvala k tomu, aby Ústava stanovila zákon o řádné správě, který by se vztahoval na všechny orgány a instituce Unie.

Takový zákon by zavedl právo občanů na řádnou správu, které je obsaženo v článku 41 (II-101) Listiny základních práv, a ukončil by současnou matoucí situaci, kdy různé orgány Unie uplatňují různé kodexy řádné správy.

Jak zdůraznil komisař DE PALACIO v rozpravě Evropského parlamentu o výroční zprávě veřejného ochránce práv (25. září 2003), tato výzva byla zodpovězena v článku III-304 (III-398) Ústavy, který stanoví evropské zákony k zajištění otevřené, účinné a nezávislé evropské správy.

Kromě toho generální tajemník Evropské komise pan O’SULLIVAN zmínil rok 2006 jako možné datum, kdy může Komise předložit návrh takového zákona.

Veřejná ochránkyně práv v neposlední řadě vyzvala k tomu, aby Ústava jasně stanovila opravné prostředky, které mají občané k dispozici, pokud nejsou respektována jejich práva podle práva Unie, včetně práva obrátit se na vnitrostátní soud a práva na účinnou mimosoudní ochranu.

3.2 Místo evropského veřejného ochránce práv v Ústavě

Pokud jde o úlohu evropského veřejného ochránce práv, výsledek byl velmi pozitivní.

V části 1 Ústavy je evropský veřejný ochránce práv zmíněn jak v článku I-8 (I-10) hlavy o občanství a základních právech (hlava II), tak v článku I-48 (I-49) hlavy o demokratickém životě Unie (hlava VI).

Veřejná ochránkyně práv tak představuje vazbu mezi závazky Unie v oblasti lidských a základních práv a jejími demokratickými závazky a ambicemi.

Článek I-48 (I-49) rovněž objasňuje, že evropský veřejný ochránce práv je volen Evropským parlamentem, a nikoli jmenován. Tato změna lépe odráží realitu a má symbolický význam pro nezávislost veřejného ochránce práv.

Zánik „pilířové“ struktury Unie navíc znamená, že mandát veřejného ochránce práv je rozšířen tak, aby zahrnoval všechny orgány, instituce a jiné subjekty Unie.

Tyto změny zahrnují rovněž články o evropském veřejném ochránci práv v Listině základních práv a v části III Ústavy (II-43, III-237 (II-103, III-335)).

3.3 Soudní a mimosoudní opravné prostředky v členských státech

Pokud jde o soudní opravné prostředky, článek I-28 (I-29) odpovídá (i když poněkud šikmo) na výzvu veřejného ochránce práv, aby Ústava informovala občany o jejich právu obrátit se na vnitrostátní soud. Vyžaduje, aby členské státy stanovily „právo na odvolání postačující k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“.

Úmluva ani mezivládní konference však nenašly čas jednat o návrzích na posílení mimosoudních opravných prostředků v případech, kdy členské státy nedodržují právo Unie.

Jsem však i nadále přesvědčen, že veřejní ochránci práv na všech úrovních hrají zásadní úlohu při zajišťování úplného a správného provádění práva Unie, včetně Listiny základních práv, na kterou se nyní chci obrátit.

4 Listina základních práv
4.1 Provádění Listiny na úrovni Unie

Pokud jde o úroveň správy na úrovni Unie, evropský veřejný ochránce práv aktivně prosazuje Listinu od jejího vyhlášení Evropským parlamentem, Radou a Komisí na summitu v Nice v prosinci 2000.

Při vyřizování stížností a šetřeních z vlastního podnětu veřejný ochránce práv soustavně zastává názor, že nedodržování práv obsažených v Listině je nesprávným úředním postupem.

Ústava začleňuje Listinu jako svou část II a výslovně stanoví, že soudy Unie budou vyzvány k výkladu Listiny [revidovaná preambule Listiny].

Evropský veřejný ochránce práv se samozřejmě bude řídit judikaturou soudů Unie, jakmile se objeví.

4.2 Provádění Listiny členskými státy

Listina je rovněž určena členským státům „při provádění práva Unie“. [II-51 (II-111)]

Nemám v úmyslu zahajovat složitou právní diskusi o přesném významu této věty v jejím konkrétním kontextu. V případě potřeby může Soudní dvůr v budoucnu podat směrodatný právní výklad.

Pro tyto účely stačí poukázat na to, že pojem provádění obecně zahrnuje nejen provedení směrnic (nebo „rámcových zákonů“, jak se stanou podle Ústavy) do vnitrostátního práva, ale také uplatňování těchto vnitrostátních právních předpisů orgány veřejné moci v členských státech.

V souladu se zásadou subsidiarity přísluší provádění práva a politiky Unie především vnitrostátním, regionálním a místním orgánům a dalším veřejným organizacím v členských státech.

Mají-li občané požívat svých práv vyplývajících z Listiny v praxi, je proto nezbytné, aby se různé orgány veřejné moci členských států Listinou řídily, i když jednají podle vnitrostátního práva, přinejmenším pokud dotčené vnitrostátní právo provádí právo Unie.

4.3 Opravné prostředky proti členským státům

Práva rovněž závisejí na existenci účinných opravných prostředků.

Je pochopitelné, že občané, kteří se domnívají, že členský stát nedodržuje právo Unie, často usilují o nápravu na úrovni Unie.

Někteří občané si stěžují Komisi jakožto strážkyni Smlouvy. To může nakonec vést Komisi k tomu, aby věc postoupila Soudnímu dvoru podle článku 226 Smlouvy o ES. Mnoho stěžovatelů však doufá, že Komise vyřeší jejich případ rychle ve správní fázi řízení podle článku 226, aniž by se obrátila na soud.

Občané rovněž předkládají Evropskému parlamentu petice týkající se porušování právních předpisů. V praxi je často na Komisi, aby přezkoumala i tyto případy.

A konečně, mnoho občanů si stěžuje evropskému veřejnému ochránci práv na orgány veřejné správy členských států, ale tyto stížnosti nespadají do jeho působnosti.

Očekávám, že až vstoupí v platnost Ústava a Listina se stane právně závaznou, mnohem více občanů se pravděpodobně pokusí předložit případy na úrovni Unie.

Domnívám se, že by bylo účinnější a v souladu se zásadou subsidiarity, kdyby se většina takových případů řešila na místní úrovni, v samotném členském státě. Tím by se rovněž zabránilo přetížení postupu Komise podle článku 226 a petičního postupu Evropského parlamentu.

4.4 Potřeba posílit mimosoudní opravné prostředky v členských státech

Občané, kteří chtějí chránit svá základní práva před orgány veřejné správy členských států, mohou samozřejmě zahájit řízení u vnitrostátních soudů.

Ale z důvodů, které jsem již vysvětlil, by soudní řízení mělo být posledním, nikoli prvním, řešením pro občana, který má problém s veřejnými orgány.

Ze zkušenosti také vím, že jen málo občanů, kteří se domáhají nápravy na úrovni Unie, je spokojeno s informací, že jejich jediným opravným prostředkem je soudní opravný prostředek v členském státě.

Proto jsem pevně přesvědčen, že základním prvkem subsidiarity opravných prostředků je posílení mimosoudních opravných prostředků v členských státech.

V tomto přesvědčení mě posiluje skutečnost, že zajištění úplného a správného provádění práva Unie není jen otázkou poskytování účinných opravných prostředků, i když je to životně důležité.

Zahrnuje rovněž obtížný a náročný úkol posílit schopnost veřejných orgánů členských států dodržovat právní předpisy, dodržovat zásady řádné správy a dodržovat lidská práva.

Veřejní ochránci práv jsou obzvláště vhodní pro kombinování těchto reaktivních a proaktivních funkcí a pro vytváření synergií mezi nimi.

Například zveřejněním kritérií řádné správy (jako je kodex řádné správní praxe, který jsem zmínil výše) mohou veřejní ochránci práv:

učinit své vlastní poznatky srozumitelnějšími; a

pomoci občanům i správním orgánům zaměřit se na jejich vzájemná očekávání způsobem, který podporuje důvěru a účinnější komunikaci.

4.5 Úloha evropské sítě veřejných ochránců práv

Současná situace v Evropské unii je taková, že ve všech 25 členských státech existují veřejní ochránci práv, a to buď na vnitrostátní nebo regionální úrovni, nebo v některých zemích, jako je Španělsko, na obou úrovních.

Za sebe aktivně pracuji na prohloubení naší stávající spolupráce s nimi prostřednictvím evropské sítě veřejných ochránců práv.

Síť rovněž zahrnuje veřejné ochránce práv v kandidátských státech a širším schengenském prostoru, který zahrnuje více než 90 kanceláří ve 30 zemích.

Zajišťuje, aby stížnosti byly rychle směřovány k příslušnému veřejnému ochránci práv, a usnadňuje výměnu informací o osvědčených postupech a vývoji evropského práva.

Již nyní spolupracuji s našimi partnery z členských států v síti, abychom jim pomohli a povzbudili je při zajišťování úplného a správného provádění práva Unie.

Domnívám se, že ve spolupráci s Evropským parlamentem a Komisí bychom mohli do vstupu Ústavy v platnost zavést komplexní, soudržný a účinný systém mimosoudních opravných prostředků v členských státech s cílem pomoci občanům požívat svých práv podle práva Unie vůči veřejným orgánům v členských státech, včetně jejich základních práv podle Listiny.

To by:

rozšířit možnosti volby pro občany poskytnutím alternativního opravného prostředku;

posílit subsidiaritu;

uchránit orgány Unie před přetížením; a

v případě potřeby přispívat k budování správních kapacit v členských státech.

5 Závěr

Závěrem bych se s vámi rád podělil o několik obecných úvah o ústavách, které jsou podle mého názoru obzvláště důležité pro budoucí Ústavu Evropy.

Na každou ústavu lze nahlížet ze dvou hledisek.

První ji vnímá jako způsob rozdělení veřejné moci mezi různé instituce a různé územní úrovně správy.

Z tohoto hlediska lze ústavu chápat jak jako výsledek konkurenčních politických sil, tak jako rámec, v němž probíhá politická konkurence.

Během konventu, který vypracoval Ústavu pro Evropu, jsme z tohoto hlediska slyšeli mnoho diskusí. Během procesu ratifikace nepochybně uslyšíme více.

Taková debata je normální a zdravá v každé demokracii, ale neměla by vylučovat druhou perspektivu.

Z druhého hlediska je ústava rámcem pro vztahy mezi jednotlivci a veřejnými orgány - všeho druhu a na všech úrovních správy.

V demokracii jsou tyto dvě perspektivy neoddělitelně spjaty prostřednictvím myšlenky občanství.

Budoucí ústava představuje významný krok vpřed na cestě k vytvoření skutečného občanství Unie jako doplňku k občanství členského státu.

Listina je zejména nástrojem s velkým potenciálem převést základní hodnoty a zásady do reality posílením postavení občanů a posílením demokracie na všech úrovních Unie.

K dosažení tohoto potenciálu je zapotřebí proaktivního zásahu orgánů, informování občanů o nových možnostech, které jim Listina nabízí, a podpory a pomoci veřejným orgánům na všech úrovních Unie, aby se práva a ambice Listiny staly základním kamenem jejich činnosti.

Orgány by měly usilovat o dosažení tohoto cíle a já jako evropský veřejný ochránce práv se zavazuji tvrdě pracovat na jeho dosažení.

Děkuji za pozornost.

---

(1) Číslování článků je stejné jako v návrhu Ústavní smlouvy vypracovaném Konventem. Čísla v (závorkách a kurzívou) jsou čísla v dokumentu CIG 87/04 (6. srpna 2004), který byl vypracován v návaznosti na dohodu mezivládní konference ze dne 18. června 2004.