Úvod

1. V červenci 1995 mě Evropský parlament zvolil prvním evropským veřejným ochráncem práv a v září téhož roku jsem se slavnostně zavázal před Soudním dvorem, že budu své povinnosti vykonávat zcela nezávisle a nestranně. Takže jsem ve funkci něco málo přes rok.

Moje dnešní prezentace se v podstatě skládá ze tří částí. Nejprve vám vysvětlím postavení evropského veřejného ochránce práv v systému právní ochrany práv přiznaných evropským občanům zakládajícími smlouvami. Poté se s vámi podělím o své zkušenosti za uplynulý rok a nakonec se budu vyjadřovat k budoucnosti evropského občanství a k postavení evropského veřejného ochránce práv.

Veřejný ochránce práv v systému právní ochrany

2. Právní ochranu práv přiznaných jednotlivcům právem Společenství zajišťuje především Soudní dvůr, Soud prvního stupně a vnitrostátní soudy. Článek 173 Smlouvy o založení Evropského společenství umožňuje jednotlivcům podat žalobu proti aktům přijatým orgány Společenství, avšak s ohledem na akty s obecnou působností, pouze za obtížné podmínky, že žalobce musí být napadeným aktem „přímo a osobně“ dotčen. Vzhledem k tomu, že provedení takových aktů přísluší orgánům Společenství, může jednotlivec obvykle napadnout vykonatelný akt u obou soudů Společenství v Lucembursku a v rámci takové žaloby namítat nepoužitelnost aktu s obecnou působností. Vzhledem k tomu, že provádění aktů s obecnou působností přísluší vnitrostátním orgánům - a rád bych zdůraznil, že většina právních předpisů Společenství je spravována vnitrostátními orgány - bude společnost , moci před vnitrostátními soudy napadnout opatření, kterými vnitrostátní orgány provádějí právní předpisy Společenství, a v rámci takové žaloby tvrdit, že akt s obecnou působností Společenství, který je základem vnitrostátního prováděcího opatření, je protiprávní. Při řešení této otázky může vnitrostátní soud použít postup stanovený v článku 177 Římské smlouvy k předložení předběžných otázek Soudnímu dvoru.

2.1. Pokud se jednotlivec domnívá, že členský stát porušuje jeho práva podle práva Společenství, musí se v zásadě obrátit také na vnitrostátní soudy nebo případně na vnitrostátního veřejného ochránce práv. Jednotlivec může mít rovněž za to, že jeho zájmy jsou chráněny, a to podáním stížnosti u Evropské komise, která je podle článku 155 Smlouvy povinna zajistit uplatňování práva Společenství; s cílem usnadnit podávání stížností zveřejnila Komise jednotný formulář v Úředním věstníku (Úř. věst. 1989, C 26, s. 6). Stížnosti jednotlivců jsou pro Komisi skutečně nejdůležitějším zdrojem informací o nedodržování předpisů ze strany členských států. Taková stížnost může v konečném důsledku vést k tomu, že se Komise rozhodne podat proti dotčenému členskému státu žalobu podle článku 169. otázka, zda je Komise povinna zabývat se podanou stížností, je sporná; V judikatuře Soudního dvora je však stanoveno, že jednotlivec nemůže podat žalobu proti Komisi z důvodu, že se Komise nezabývala případem nesplnění povinnosti ze strany členského státu (viz zejména rozsudek ze dne 13. července 1990, Sonito, C‐87/89, Recueil, s. I‐1981). Je běžné, že Komise informuje stěžovatele, že zaprvé vnitrostátním soudům přísluší dbát na to, aby vnitrostátní orgány uplatňovaly právní předpisy Společenství za předpokladu, že dotčená ustanovení jsou přímo a okamžitě použitelná, a případně nařídit dotyčnému členskému státu, aby nahradil škodu, kterou jednotlivec mohl utrpět v důsledku porušení dotčených ustanovení Společenství.

2.2. Pokud se jednotlivec domnívá, že byla porušena jeho práva, může se rovněž rozhodnout předložit petici Evropskému parlamentu. Až do Maastrichtské smlouvy bylo právo předkládat petice Evropskému parlamentu stanoveno pouze jednacím řádem Parlamentu. Toto právo bylo formálně uznáno Maastrichtskou smlouvou a je nyní stanoveno v článcích 8D a 138D Římské smlouvy, a proto tvoří nedílnou součást pojmu evropského občanství. Peticemi se zabývá jeden ze stálých parlamentních výborů Parlamentu, který velmi často žádá Evropskou komisi, aby záležitost prošetřila. V případě nesouladu ze strany členského státu může mít jednotlivec zájem obrátit se na Parlament, a nikoli přímo na Evropskou komisi, a to z důvodu jakéhokoli tlaku, který může Parlament na Komisi vyvíjet, aby se touto záležitostí zabývala ve vztahu k dotčenému členskému státu.

2.3. Nakonec se dostáváme k funkci evropského veřejného ochránce práv, která byla rovněž vytvořena Maastrichtskou smlouvou jako součást pojmu evropského občanství. Do Římské smlouvy byly vloženy články 8d a 138e, podle nichž má každý občan Unie právo na přístup k veřejnému ochránci práv v případech nesprávného úředního postupu orgánů a institucí Společenství, s výjimkou Soudního dvora a Soudu prvního stupně při výkonu jejich soudních funkcí.

Vidíme tedy, že úloha, kterou může veřejný ochránce práv hrát při kontrole správného uplatňování práva Společenství, je vážně omezena v tom smyslu, že uplatňování prováděné vnitrostátními orgány bylo vyloučeno z oblasti působnosti. Opakuji, že většinu právních předpisů Společenství spravují vnitrostátní orgány. Kontrola této správy proto musí být vykonávána na vnitrostátní úrovni příslušným subjektem, jako je vnitrostátní veřejný ochránce práv, což zdůrazňuje potřebu určité spolupráce mezi evropským veřejným ochráncem práv a jeho vnitrostátními protějšky; To je téma, ke kterému se vrátím později v tomto článku.

Práce vykonané v uplynulém roce

3. Toto omezení pravomocí evropského veřejného ochránce práv, na které jsme právě odkázali, do značné míry vysvětluje velký počet nepřípustných stížností, které byly obdrženy. Zdá se, že mnoho občanů toto omezení nevnímalo, a proto se obrací na evropského veřejného ochránce práv, když čelí problému Společenství v rukou vnitrostátní správy. K nápravě této situace jsme já a můj úřad vynaložili značné úsilí na informování veřejnosti o novém orgánu a jeho oblasti působnosti.

3.1. K dnešnímu dni bylo obdrženo přibližně 1 000 stížností, z nichž přibližně 700 bylo vyřízeno. Z těchto 700 bylo přibližně 150 zasláno orgánu Společenství, aby rozhodl o předmětu stížnosti, a téměř všech 150 se týká Evropské komise, což není překvapivé vzhledem k tomu, že Komise je orgánem Společenství, který přijímá především rozhodnutí, která mají přímý dopad na občany. Do konce září tohoto roku bylo dokončeno 27 případů; v 11 případech bylo dosaženo smírného narovnání mezi dotčeným orgánem a stěžovatelem a pouze v jednom případě jsem považoval za vhodné vznést k orgánu kritickou připomínku. Tato situace je do značné míry způsobena tím, že Evropská komise zaujala velmi pozitivní postoj. Důvodem, proč bylo zpracování dokončeno pouze v tak malém počtu stížností, jsou zejména lhůty, které se v řízení uplatňují. Orgán, proti němuž je stížnost namířena, má lhůtu 3 celých kalendářních měsíců (4 měsíce s překladem), aby předložil své první připomínky ke stížnosti, a poté má stěžovatel celý kalendářní měsíc na předložení svých připomínek k připomínkám. Tyto lhůty měly za následek, že až na podzim tohoto roku bylo možné zahájit soudní řízení s cílem nalézt smírná řešení mezi stěžovatelem a dotyčným orgánem nebo zahájit hlubší šetření. Je zřejmé, že až do konce roku lze ocenit všechny případy, v nichž žalobce dosáhl určitého druhu úspěchu; Národní zkušenosti ukazují, že k tomu dochází v 10-15 procentech případů.

V materiálu, který vám byl distribuován, najdete více podrobností o (některých?) konkrétních případech, jakož i více statistických prvků.

Pokud jde o nejčastější předměty stížností, je obtížné získat tyto informace ze statistik. Domnívám se, že mezi nejčastějšími předměty lze zmínit údajná zpoždění při vyřizování případů, údajné odmítnutí poskytnout informace a obvinění týkající se nesrovnalostí v přijímacích řízeních pro evropskou veřejnou službu.

Pokud jde o zeměpisné rozložení pohledávek, je zřejmé, že tyto země mají poměrně více pohledávek než jejich podíl na celkovém počtu obyvatel Společenství: Španělsko, Portugalsko, Anglie, Irsko, Rakousko, Belgie, Lucembursko, Finsko a Dánsko. V případě Belgie a Lucemburska je to pravděpodobně vysvětleno skutečností, že orgány Společenství sídlí v těchto dvou zemích.

3.2. Smlouva stanoví, že veřejný ochránce práv může provádět šetření „z vlastního podnětu“. V mezidobí jsem z vlastního podnětu zahájil tři šetření. Nejdůležitější se týká průhlednosti v rámci Společenství, spíše varianty průhlednosti zvané přístup veřejnosti. V rámci podpisu Maastrichtské smlouvy přijaly členské státy prohlášení, v němž vyjádřily svůj závazek k transparentnosti (1). Za účelem provedení tohoto prohlášení přijaly Rada a Komise na konci roku 1993 kodex chování upravující přístup veřejnosti k jejich dokumentům. Ostatní orgány a instituce však nadále žily ve tmě. S ohledem na tuto skutečnost a na skutečnost, že mnoho stížností předložených mému úřadu se týkalo odmítnutí poskytnout informace, jsem se v létě tohoto roku obrátil na ostatní orgány a instituce Společenství, abych se jich zeptal, zda mají v úmyslu přijmout pravidla podobná pravidlům Komise a Rady. První obdržené odpovědi jsou pozitivní a doufám, že ty, které stále chybí, mohou být charakterizovány stejným způsobem.

Pokud jde o mne, stanovil jsem, že v mé kanceláři může mít veřejnost přístup ke stížnostem, pokud stěžovatel nepožádal o zachování důvěrnosti. Poskytl jsem rovněž veřejnosti přístup k prvním vyjádřením dotčeného orgánu ke stížnosti. Po zbytek řízení až do vydání konečného rozhodnutí ve věci se však zásada přístupu veřejnosti neuplatní, aby se usnadnila možnost dosáhnout smírného narovnání mezi stěžovatelem a orgánem. Tento postup jsem popsal ve své výroční zprávě za rok 1995, která byla Parlamentu předložena na jaře tohoto roku, a Parlament nevznesl žádné námitky; Reakce byly naopak pozitivní. Parlament se však domníval, že pravomoc zahájit vyšetřování z vlastního podnětu by mohla být využívána častěji.

Z dalších dvou iniciativ se jedna týká práva na informace v rámci výběrových řízení pořádaných orgány Společenství a druhá se týká práv stěžovatele v řízení vedeném Komisí s cílem zjistit, zda členský stát nesplnil své povinnosti, pokud se takové řízení zakládá na stížnosti (postupy ex článek 169).

3.3. Pokud jde o již dokončené záležitosti, myslím, že stojí za zmínku následující: Jak jsem již uvedl, úkolem Evropské komise je zajistit uplatňování právních předpisů Společenství. Pokud jde o zajištění provádění členskými státy, Komise tvrdila, že má diskreční pravomoc při určování, zda členský stát nedodržuje předpisy, a že tedy tato činnost Komise nemůže být předmětem mého šetření. Pokud jde o mne, zastávám názor, že navzdory diskreční pravomoci musí být dodržovány právní zásady a řádná správní praxe a že mám pravomoc prošetřit, zda tomu tak bylo v konkrétním případě. Na druhé straně je zřejmé, že moje pravomoc ustupuje do té míry, že diskreční pravomoc Komise odráží prvky spíše politické povahy, které Komise může legitimně zohlednit. Zdá se, že můj názor převládal.

3.4. Pokud jde o nepřípustné stížnosti, jak jsem uvedl, velká část z nich se týká vnitrostátních orgánů, nebo pokud jednají podle pravidel Společenství nebo v oblastech, které se řídí výhradně vnitrostátním právem. To mě inspirovalo k zahájení spolupráce s vnitrostátními veřejnými ochránci práv nebo obdobnými orgány. Většina členských států má vnitrostátního veřejného ochránce práv; v Lucembursku a Německu byl zřízen parlamentní petiční výbor. Belgie má dva regionální veřejné ochránce práv, jednoho pro Vlámsko a jednoho pro Valonsko. V Itálii jsou rovněž regionální veřejní ochránci práv, ačkoli vnitrostátní úřady se plánují jak v Itálii, tak v Řecku.

Na semináři, který jsem uspořádal na konci září ve Štrasburku a na němž byli zastoupeni všichni vnitrostátní veřejní ochránci práv nebo obdobné orgány, jsme se dohodli, že zahájíme spolupráci s cílem podpořit správné uplatňování práva Společenství ve prospěch evropských občanů. Přítomna byla také Evropská komise a Petiční výbor Evropského parlamentu.

Spolupráce, která probíhá zcela rovnocenně a s velkou flexibilitou, má zejména za cíl co nejrychleji předat občana příslušnému orgánu, aby se jeho případem zabýval. Kromě toho bude prozkoumána možnost pořádání společných seminářů, provádění vzájemných návštěv a výměny informací s cílem zvýšit znalost práva Společenství na všech úrovních. Všechny úřady jmenují zaměstnance, který bude obzvláště odpovědný za podporu spolupráce s ostatními úřady.

Doufám, že tato spolupráce, která byla plně koncipována v duchu původní španělské iniciativy z roku 1990, bude co nejúspěšnější a přispěje ke správnému uplatňování práva Společenství na všech úrovních jak v orgánech Společenství, tak v členských státech.

Závěrečné úvahy

4. Často jsem dotázán, zda je rozsah pravomocí svěřených evropskému veřejnému ochránci práv příliš úzký. V tomto projevu doufám, že jsem na tuto otázku odpověděl v tom smyslu, že omezení nebrání konstruktivní spolupráci s ostatními orgány, které zajišťují správné uplatňování právních předpisů Společenství, konkrétně s petičním výborem Evropského parlamentu, Evropskou komisí nebo veřejnými ochránci práv členských států. Ve skutečnosti je jeden z těchto orgánů téměř vždy příslušný k tomu, aby pomáhal občanům, a proto je důležité, aby byl schopen pružně a účinně spolupracovat s cílem poskytnout občanům tuto pomoc. Udělám vše pro to, aby spolupráce byla úspěšná.

Pokud spolupráce selže, bude na příslušných orgánech, aby zvážily, zda by oblast působnosti evropského veřejného ochránce práv měla být rozšířena. I kdyby tak bylo rozhodnuto, mohl by veřejný ochránce práv vykonávat své pravomoci pouze v úzké spolupráci s vnitrostátními orgány, především s veřejnými ochránci práv členských států; bylo by možné zvážit možnost stanovit, že veřejný ochránce práv by jim záležitost postoupil pouze v případě, že úsilí veřejného ochránce práv nebude úspěšné.

Pokud je mi známo, mezivládní konference se nezajímá o otázku možného rozšíření oblasti působnosti.

4.1. Konference se však bude zabývat otázkami, které mohou být pro evropského veřejného ochránce práv zajímavé, například pokud jde o transparentnost. Osobně se domnívám, že by bylo vhodné, aby byla zásada přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů formálně uznána ve Smlouvě. Nelze vyloučit, že by takové uznání mohlo vést správní orgány Společenství k pozitivnějšímu přístupu k žádostem o přístup veřejnosti.

Během svého prvního roku ve funkci veřejného ochránce práv jsem bohužel měl dojem, že účinný výkon práv, která občanům přiznává Smlouva, se v praxi setkává s mnoha překážkami, například při uznávání diplomů a diplomů. Nemělo by být vyloučeno, že by bylo užitečné podrobněji prozkoumat, jak by mohla být uplatňována práva občanů, například právo na volný pohyb.

Další otázkou, která mě osobně zajímá, je možnost, aby Unie přistoupila k Evropské úmluvě o lidských právech, i když by přistoupení mělo jen malý dopad na výkon mé funkce veřejného ochránce práv, vzhledem k tomu, že podle judikatury Soudního dvora - a nyní také podle článku F Smlouvy o Evropské unii - jsou orgány Společenství po léta povinny dodržovat lidská práva zaručená úmluvou. Domnívám se však, že je důležité, aby Unie projevila ochotu být součástí mezinárodního právního společenství.

To vše jsou návrhy, které by podle mého názoru měly uspět, protože jejich cílem je učinit Unii humánnější a sociálnější.

Na své úrovni se budu zabývat stížnostmi a přijímat podložené iniciativy a budu usilovat o stejný cíl.

Děkuji vám za pozornost.

(1) Prohlášení č. 17 o právu na přístup k informacím:
„Konference se domnívá, že transparentnost rozhodovacího procesu posiluje demokratický charakter institucí, jakož i důvěru veřejnosti ve správu. Konference proto doporučuje, aby Komise předložila Radě do roku 1993 zprávu o opatřeních ke zlepšení přístupu veřejnosti k informacím, které mají orgány k dispozici.“