# Třetí interinstitucionální seminář o přístupu veřejnosti k dokumentům
- Autor: Evropský veřejný ochránce práv
- Datum: 2026-09-23T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/cs/speech/cs/233770)
---
> Projev veřejné ochránkyně práv Teresy Anjinho na třetím interinstitucionálním semináři o přístupu veřejnosti k dokumentům
> 
Vážení kolegové,

Je skvělé tu být. Dovolte mi nejprve upřímně poděkovat za pozvání generálnímu řediteli právní služby Rady Emeru Finneganovi a generálnímu řediteli pro komunikaci a informace Prebenu Aamannovi.

V příštích dvaceti minutách se s potěšením **podělím o své**názory a pohled** evropské veřejné ochránkyně práv na** klíčová témata semináře, jakož i na konkrétnější otázku, kterou je **přístup k dokumentům.** Poté vám rád zodpovím vaše dotazy.

Než tak však učiním, dovolte mi **zdůraznit význam událostí, jako je** **tato,** pro diskusi mezi námi a zamyšlení se nad **pokrokem v oblasti řádné správy.** Tento seminář odráží nejen vnitřní závazek zlepšit **vyřizování žádostí o přístup,** ale také širší ochotu orgánů EU **neustále zlepšovat** **naše správní postupy** ve prospěch občanů.

Takový reflex sebezdokonalování rezonuje ve stále chaotičtějším a nejistějším světě, ve kterém se mnoho lidí cítí neslýchaně nebo nezastoupeně. Ukazuje náš závazek, že **evropské veřejné instituce budou i nadále usilovat o zlepšení života občanů a ochranu jejich základních práv,** v tomto případě přístupu veřejnosti k dokumentům.

Zlepšení v **oblasti přístupu k dokumentům** a **poskytování informací** hraje **obzvláště cennou úlohu při** získávání a udržování **důvěry občanů** v demokratickou společnost.

**Demokracie** totiž **závisí na trvalém souhlasu ovládaných** a tento souhlas vyžaduje informace a jasné pochopení toho, jak jsou rozhodnutí přijímána.

Nemůžeme očekávat, že občané přijmou opatření svých veřejných institucí, aniž by byli schopni zjistit, co tyto instituce mají za lubem a proč nebyly jejich názory vyžádány nebo zváženy. Jednoduše řečeno, když jsou přijímána důležitá rozhodnutí, **lidé chtějí vědět, kdo byl u stolu, jaké důkazy byly zvažovány a čí jménem.**

Z velké části se domnívám, že **orgány EU odvádějí dobrou práci, pokud jde o poskytování informací občanům.** Všichni však víme -- a jak ukazují minulá šetření provedená mým úřadem -- že **současný systém** formalizovaný v roce 2001 přijetím nařízení č. 1049 ještě zdaleka není **dokonalý.**

Existují mezery a rostoucí trhliny, které jsou více než viditelné a mohou ovlivnit stabilitu celé struktury transparentnosti. A **jedním z nejviditelnějších nedostatků** v celkové stabilitě rámce 1049 jsou bezpochyby problémy, kterým čelí téměř všechny orgány, instituce a jiné subjekty -- samozřejmě některé více než jiné -- při **včasném **sdílení informací** a odpovídání na žádosti občanů.**

**Před pětadvaceti lety** bylo nařízení navrženo pro svět papírových stop, fyzických archivů a analogových procesů. **O pětadvacet let později** působíme v éře, kdy **digitální systémy téměř výhradně dominují** našemu každodennímu životu a práci, kdy jednání mohou probíhat prostřednictvím textových zpráv, kdy správa a řízení stále více závisí na tocích dat, které nezanechávají žádnou tradiční papírovou stopu, a kdy rozhodnutí mohou být dokonce přijímána algoritmy.

**Způsob, jakým funguje správa EU, se zásadně a nevratně změnil**. Nikdo se nevrátí do papírového světa.

**Digitální nástroje a nástroje podporované umělou inteligencí změnily způsob, jakým jsou přijímána rozhodnutí,** zatímco správa informací se změnila z kontroly výhradně ze strany institucí na stále větší zapojení podnikového světa a externích zúčastněných stran.

Otázka, kterou si musíme položit, zní: **může rámec transparentnosti, který byl vytvořen před 25 lety, stále přinést odpovědnost v našem novém digitálním věku a věku zaměřeném na umělou inteligenci?**

V průběhu let vypracoval Soudní dvůr EU a evropský veřejný ochránce práv rozsáhlý soubor judikatury a „ombudsprudence", konkrétně řešení nových právních a skutkových problémů, které digitalizace představuje, pokud jde o výkon základního práva na přístup veřejnosti.

Od **rozsáhlého výkladu toho, co představuje „dokument",** až po **vyvíjející se hranice jeho výjimek** se rozsudky Soudního dvora a doporučení a návrhy mého úřadu na zlepšení snažily **přizpůsobit** **předdigitální rámec dnešní realitě.**

Nikde se však neprokázalo, že by tato úprava byla **spornější** nebo **závažnější než** při přehodnocení samotného **pojmu „dokument"** -- což je termín, který byl kdysi považován za samozřejmý, ale nyní je jádrem některých nejvýznamnějších diskusí v právu EU v oblasti transparentnosti.

A právě na to se dnes zaměřím: o tom, jak se tato klíčová koncepce, jakmile je tak přímočará, stala **bojištěm pro určení rozsahu a účinnosti práva na přístup v digitálním věku.**

Nařízení **definuje dokument**v termínech, které byly záměrně zvoleny, aby přežily změnu: jakýkoli obsah -- na jakémkoli nosiči, v tištěné, elektronické, zvukové nebo obrazové podobě -- týkající se záležitostí souvisejících s politikami, činnostmi a rozhodnutími, které spadají do oblasti působnosti orgánu.

Po pětadvaceti letech **tato volba vypadá téměř** **prorocky.** Definice **nemusela být přepsána.** Co se ale změnilo, je vše kolem: jak instituce komunikují, jak uchovávají to, co vědí, a čím dál častěji i to, kdo nebo co připravuje jejich rozhodnutí.

Co se tedy počítá jako dokument, když se samotná komunikace stala digitální? Co znamená přístup, když bylo rozhodnutí částečně utvářeno strojem? A vynoří se ještě jedna otázka: jak můžeme zajistit, aby činnosti EU -- ať už legislativní, politické nebo čistě administrativní -- nebyly prováděny mimo dokumentační záznamy a související záruky, a tudíž se vyhnuly odpovědnosti?

**Začněte s nejjednodušším případem: e-mail nebo textovou zprávu.** Zásada, kterou musíme důsledně uplatňovat, spočívá v tom, že **rozhoduje obsah, nikoli médium**. Abychom však tuto zásadu uplatnili, musíme mít nejprve na paměti čtyři odlišné, ale zásadní pojmy.

Vyjádřím se jasně. Obsah, registrace, uchovávání a přístup k dokumentu jsou čtyři různé pojmy, i když jsou neoddělitelně spjaty.

**Obsah** je to, co je skutečně napsáno (je však definováno sloveso „psát" -- ručně, psaním na klávesnici, diktováním hlasové zprávy). Je to podstata sama o sobě a existuje v okamžiku, kdy je vytvořena, nezávisle na tom, co se s ní instituce později rozhodne udělat. Zda je tento obsah považován za „dokument", závisí na tom, k čemu se vztahuje -- a jedná se o právní otázku. To znamená, že existence obsahu nezávisí na žádné správní volbě, jako je to, zda se někdo rozhodl jej formálně zaregistrovat, ponechat jej někde na „soukromém místě" nebo jej následně vymazat.

**Registrace** je interním úkonem instituce spočívajícím v tom, že tento obsah ukládá do svých evidenčních systémů, což je důsledkem uznání toho, že tento obsah lze považovat **za dokument, ale nikdy není podmínkou existence dokumentu**.

**Uchovávání** je následná, samostatná, praktická otázka, jak dlouho je tento obsah v případě, že neexistuje rozhodnutí o jeho registraci jako dokumentu, k dispozici: Dny, roky, nebo vůbec.

A konečně, **přístup** je institucionální volbou zveřejnění dokumentu, ať už zcela nebo částečně, nebo ne.

**čtyři odlišné pojmy; čtyři různé potenciální body selhání.**

Teoreticky to může znít jako samozřejmost. V praxi byla napadena případ od případu. **Institucionální registrace a vedení záznamů se staly skutečnou výzvou**pro rámec transparentnosti EU.

Hodně z toho, co se chystám stručně popsat, je v podstatě o institucích, které **zacházejí s absencí jednoho prvku** -- obvykle registrace --, **jako by vymazaly ostatní tři**. Zdá se, že dokument není dokumentem kvůli jeho obsahu, ale kvůli pouhému aktu někoho, kdo se rozhodl jej zaregistrovat.

Příklady.

Novinář požádal o [textové zprávy mezi předsedou Komise a výkonným ředitelem farmaceutické společnosti](https://www.ombudsman.europa.eu/case/59777) na vrcholu vyjednávání o očkování, které sledoval celý svět. Následné vyhledávání se zaměřilo pouze na to, co již bylo zaregistrováno -- to znamená, že bylo navrženo tak, aby nenašlo to, o co bylo požádáno. Můj úřad zjistil nesprávný úřední postup a tato věc se nakonec dostala k Tribunálu, který potvrdil, že **orgány nemohou zbavit práva na přístup k dokumentům, které mají v držení, v podstatě** **tím, že nezaregistrují dokumentaci**týkající se jejich činnosti.

Již letos můj úřad zahájil [šetření týkající se textové zprávy hlavy státu adresované předsedovi Komise o obchodních jednáních -- jedná se o](https://www.ombudsman.europa.eu/news-document/226977) případ, který se najednou dotýká otázky mizení zpráv, politiky kybernetické bezpečnosti a vedení záznamů.

Pokud instituce považují registraci za předpoklad definice, a tedy existence dokumentu, riskují -- alespoň pokud jde o textové zprávy -- vytvoření **šedých zón odpovědnosti,** kde kritická rozhodnutí nemusí zanechat žádné stopy.

**Nic z toho se netýká nedůvěry k institucím** a jejich **přijetí moderních digitálních nástrojů.** Mizející zprávy na chytrých telefonech existují ze skutečných důvodů -- kybernetické bezpečnosti a ochrany úředníků, kteří jsou dnes skutečnými cíli. Můj úřad vždy zdůrazňoval, že **transparentnost a bezpečnost nejsou protiklady.** Ale uvažování nemůže jít opačným směrem: instituce nemůže nechat bezpečnostní architekturu, aby v první řadě tiše rozhodovala o tom, co je dokument. Pokud je obsah relevantní pro politiku a činnost EU nebo rozhodovací proces, měl by přežít dostatečně dlouho na to, aby mohl být posouzen bez ohledu na to, jakým kanálem prošel.

To je v zásadě **otázka odpovědnosti** -- a toho, jak **zvládáme přechod od analogové správy k digitální správě a** dále. Administrativa, která přijímá moderní nástroje, nemůže v žádném případě skončit méně zodpovědná. Přechod musí být principiální.

**Uchovávání** je přesně tam, **kde se tyto zásady stávají konkrétnějšími** . Uchovávání relevantního obsahu -- vytvořeného a vyměňovaného v rámci své oficiální funkce -- po přiměřenou dobu není byrokratickou opatrností. Je to to, co umožňuje sledovatelnost, co umožňuje řádné vedení záznamů, co činí jednání orgánu předvídatelným spíše než svévolným a **co vůbec umožňuje skutečný dohled,** ať už ze strany tohoto úřadu, Soudního dvora nebo samotné veřejnosti. Bez ní žádná z těchto věcí nemůže fungovat, jakkoli dobře navržená nebo vybavená je zbytek rámce.

A je tu jeden bod, v němž pevně věřím, že nemůžeme dělat kompromisy. **Jakmile je o dokument nebo obsah požádáno nebo je napadeno rozhodnutí o přístupu, musí být zachován -- automaticky a bez ohledu na to,** jak orgán nakonec rozhodne o tom, zda by měl být zpřístupněn. Teprve poté může být otázka přístupu k takovému dokumentu projednána, napadena a přezkoumána. **To, co by se nikdy nemělo stát, je, aby tento dokument jednoduše přestal existovat, zatímco probíhá diskuse, přezkum.**

Nemůže to být řádná správa, pokud skončíme v zónách bez odpovědnosti -- když ať už záměrně nebo náhodou nic nepřežije tak dlouho, aby mohlo být zkontrolováno. **Administrativa, která může učinit své vlastní chování nepřezkoumatelným podle načasování vlastního nastavení registrace nebo uchovávání, není zodpovědná v žádném smysluplném smyslu.**

A protože se zaměřujeme na dopad technologií, musím vás také upozornit na další otázku, kterou teprve začínáme řešit: **co se stane s přístupem, pokud bylo s pomocí umělé inteligence vypracováno rozhodnutí, návrh nebo shrnutí?**

Tady jsou mezery nejostřejší. Nařízení bylo přijato za předpokladu, že „dokumenty" spadající do jeho oblasti působnosti byly vytvořeny člověkem. To už tak úplně není. Rozhodování podporované umělou inteligencí -- například automatizované zpracování víz nebo algoritmické regulační nástroje -- nemůže vytvořit žádný dohledatelný „dokument".

Když algoritmy pomáhají při navrhování zákonů nebo přijímání regulačních rozhodnutí, někdy neexistuje žádný "dokument", o který by bylo možné požádat. A vzhledem k tomu, že judikatura Soudního dvora potvrzuje, že výpisy z databází se považují za dokumenty pouze v případě, že existují předem naprogramovaná vyhledávání, **mohou **výstupy umělé inteligence, které neponechávají žádný pevný záznam,** spadat zcela mimo oblast působnosti nařízení.**

Moje kancelář zatím neobdržela žádnou stížnost konkrétně na toto téma. Na žádnou jsme však nečekali. V našem šetření o tom, jak se Komise rozhodne využívat umělou inteligenci, jsme dospěli k závěru, že transparentnost a účast veřejnosti nemohou být dodatečně propojeny se systémy UI -- musí být navrženy od samého počátku.

**Instituce musí vědět a musí být schopny vysvětlit, proč nástroj UI vytvořil výstup, který vytvořil**. Zaměstnanci musí být vyškoleni k tomu, aby zpochybňovali návrhy umělé inteligence, nikoli aby je pouze potvrzovali. A pokud umělá inteligence pomohla s rozhodnutím nebo odpovědí, mělo by to být sděleno veřejnosti -- nikoli pohřbeno v poznámce pod čarou, ale jasně řečeno: výzkum, kreslení, nebo něco víc.

Je zřejmé, že se na tom pracuje, ale je důležité si to uvědomit.

Doposud šlo jen o to, abychom reagovali dobře, když se nás někdo zeptá.

Dalším významným řešením problému s pracovní zátěží a zdroji, pokud jde o přístup k dokumentům, je však dnešní druhé klíčové téma -- **proaktivní transparentnost.**

V posledních letech jsme byli svědky **toho, jak se tvorba politik EU rozšiřovala do různých nových oblastí** nebo do **starých oblastí novými způsoby** -- obrana, rámec mezinárodního obchodu, zabezpečení dodávek energie a potravin, digitální suverenita, všechny oblasti, na nichž lidem hluboce záleží a do nichž se chtějí vyjádřit. Výsledkem byl -- a bude i nadále -- nárůst poptávky po informacích.

Jsem si vědom toho, že stejně jako v případě umělé inteligence -- tj. větší přístupnosti -- to také ztížilo vaši práci. Je však důležité neztratit ze zřetele širší obraz. To, co děláme jako orgány EU, má zásadní význam pro dodržování práv občanů a demokratický život naší Unie.

Za těchto okolností mohou značné investice do **kultury proaktivní transparentnosti** nejen zvýšit **otevřenost a odpovědnost orgánů v** očích občanů, ale také pomoci **snížit administrativní zátěž spojenou** s vyřizováním žádostí o přístup.

Je důležité, aby orgány, instituce a jiné subjekty EU předjímaly **opakované nebo předvídatelné žádosti.** Pokud například orgán pravidelně dostává žádosti o stejné typy dokumentů, měl by zvážit možnost jejich proaktivního zveřejnění namísto opakovaného zpracování jednotlivých žádostí.

S potěšením mohu říci, že **jsme v této oblasti v průběhu let zaznamenali skutečný pokrok,** a to v Komisi a v Radě.

Kromě pozitivních výsledků jsme však také zaznamenali **některé záhadné případy,** kdy byla zaručena větší transparentnost a možná i proaktivnější transparentnost, ale nebyla poskytnuta.

Můj úřad se například zabýval šetřením, kdy Komise odmítla poskytnout přístup k různým [dokumentům týkajícím se hodnocení vnitrostátních plánů dvou členských států v rámci Nástroje pro oživení a odolnost.](https://www.ombudsman.europa.eu/decision/163529) Tvrdila, že zpřístupnění by mohlo ohrozit finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku nejen EU, ale i dotčených členských států. V době, kdy je Komise konzultovala, však tyto dvě země nezjistily žádné riziko. Kromě toho později stěžovateli v reakci na vnitrostátní žádosti o přístup poskytly dokumenty týkající se jejich plánů Nástroje pro oživení a odolnost.

Nedávno jsme měli případ, kdy se Komise odmítla řídit naším doporučením [ohledně možného zveřejnění zprávy velmi velké platformy sociálních médií](https://www.ombudsman.europa.eu/news-document/225413) o jejím souladu s digitálními pravidly EU. Vyskytlo se několik problémů s tím, jak byla tato žádost o přístup vyřízena, ale v souvislosti s touto diskusí je zajímavé poznamenat, že dotyčná platforma zprávu zveřejnila, i když s úpravami, v době, kdy jsme vydali naše doporučení.

Beru na vědomí, že různé instituce nebo organizace mohou mít různé názory na zveřejňování, ale **tyto typy nesrovnalostí by měly odůvodnit přezkum stávajících postupů transparentnosti.**

Pro **občany je například obtížné pochopit,** **proč orgány EU nezveřejňují dokumenty, které již byly zveřejněny jinde,** ať už proaktivně, nebo v reakci na žádost o přístup.

A to skutečně vyžaduje **nejen změnu politiky, ale také změnu** **myšlení .** V určitých situacích mám dojem, že transparentnost je vnímána jako překážka jednání -- že nějakým způsobem oslabí rozhodování nebo schopnost orgánů nebo členských států nalézt kompromis.

Měli bychom mít na paměti, že v rámci naší demokratické Unie **je transparentnost tím, co skutečně umožňuje jednat.** To je to, co zajišťuje, aby se tvorba právních předpisů prováděla nejen pro občany, ale i s nimi. To je to, co v konečném důsledku dává zákonodárství jeho legitimitu.

**Nařízení č. 1049/2001** se ukázalo jako **odolné.** Odolnost **však není totéž co účinnost.** Rámec, který se nyní stal **silně závislým na individuálních soudních sporech při** rozhodování o tom, zda je textová zpráva dokumentem, zda je výstup umělé inteligence přístupný nebo jak by mělo být rozhodnutí podporované umělou inteligencí vysvětleno, není právním rámcem, na který se mohou občané s jakoukoli mírou jistoty spolehnout.

Než se tedy budu zabývat vašimi otázkami, dovolte mi, abych se zmínil o jednom zásadním aspektu týkajícím se budoucnosti přístupu k dokumentům -- **o potřebě revidovat nařízení.**

Uznávám, že tento názor může být poněkud kontroverzní, ale věřím, že **nadešel čas pro rozpravu.**

Máme **nařízení, které je nyní čtvrt století staré** a které bylo **navrženo pro datové prostředí, které se změnilo k nepoznání.** Samotná tvorba politik EU se rovněž vyvíjela způsobem, který by bylo na přelomu století obtížné předvídat.

A i když velká část **zákona může na papíře stále vypadat dobře, musíme připustit, že nefunguje tak, jak by měla.** Již jsem hovořil o výzvách souvisejících s novými technologiemi, ale existují i jiné problémy.

Například šetření provedená mým úřadem ukazují, že **zákonné lhůty pro** **vyřizování žádostí o přístup a potvrzujících žádostí často nejsou dodržovány**. Pokud je přístup nakonec udělen, mohou být získané dokumenty často zastaralé -- pro novináře, akademické pracovníky a občany, kteří chtějí mít své slovo v rozhodovacím procesu EU. To není ani dobrá správa, ani dobré pro účinný dohled.

Vyvstává rovněž **otázka, jak jsou výjimky využívány** . Nařízení č. 1049 stanoví řadu výjimek pro odepření nebo částečné odepření přístupu k některým dokumentům. Ty existují z oprávněných důvodů, ale jsou **často vykládány příliš široce .** V minulých šetřeních veřejného ochránce práv jsme byli svědky toho, že orgány EU používají pro uplatňování výjimek vágní, abstraktní a nepodložené argumenty. Viděli jsme také, že používají odůvodnění, které již bylo zamítnuto Soudním dvorem, například že by zveřejnění vedlo k vnějšímu tlaku nebo k nesprávnému výkladu ze strany veřejnosti.

Dále bych dodal, že v současném systému je **zátěž uložená občanům při získávání dokumentů,** na které mají nárok, **stále více nepřiměřená .** Instituce stále příliš často vyřizují žádosti z hlediska řízení rizik, což vyžaduje, aby občané vyhledávali a/nebo citovali minulé soudní rozsudky, výsledky šetření veřejného ochránce práv a interní institucionální pokyny jen proto, aby se mohli vyjádřit.

To není **v souladu s duchem zákona** **a nevede to k větší transparentnosti.** Člověk by se neměl stát odborníkem na právo EU, aby mohl účinně žádat o přístup k dokumentům, které má v držení správa EU. Nebo být závislý na podání stížnosti veřejnému ochránci práv nebo podat žalobu k Tribunálu. Obě trasy jsou časově náročné, náročné na zdroje a právně složité.

Celkově náš **systém dnes zoufale postrádá jasnost** -- nejen pro jednotlivce, ale také pro instituce, které se potýkají s problémy v oblasti výkladu a správy.

**Potřebujeme jasnější, komplexnější a modernější pravidla** -- pravidla přizpůsobená dnešním technologiím a tomu, jak jsou rozhodnutí skutečně přijímána, pravidla, která zakotvují řádnou správu věcí veřejných a proaktivní transparentnost jako normu, a nikoli jako výjimku.

Vím, že někteří lidé se zdráhají tyto právní předpisy znovu otevřít, protože se obávají, že by revidované nařízení mohlo buď uložit přísnější a obtížně splnitelné povinnosti, nebo vést k méně transparentnímu systému, než je ten současný. Tyto obavy jsou pochopitelné, ale také podceňují **dlouhodobé náklady na to, aby věci zůstaly stejné** -- neustále rostoucí cenu, kterou platíme za setrvačnost.

Cituji jednoho ze zakladatelů Evropy, **Jeana Monneta:** **„Zřejmost a nezbytnost, když se setkají, by neměly ponechávat žádný prostor pro váhání nebo oddech."**

Domnívám se, že jsme skutečně dosáhli bodu, kdy **se potřeba reformy stala nezbytnou a zřejmou.** A za takových okolností se **nesmíme obávat legislativní rozpravy.** Místo toho bychom se měli chopit příležitosti vybudovat **nový a lepší rámec transparentnosti,** který staví do centra pozornosti občany a jejich právo na informace.

Děkuji vám. Těším se na vaše otázky a na diskusi.