Vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 5 statutu evropského veřejného ochránce práv [1]

Pozadí

1. V červenci 2008 podepsaly Evropská komise a Island rámcovou dohodu (dále jen „rámcová dohoda“) o pravidlech pro poskytování finanční pomoci EU Islandu v rámci nástroje předvstupní pomoci (NPP) s ohledem na status Islandu jako kandidátské země EU.

2. V červnu 2012 podepsal stěžovatel, nevládní organizace se sídlem na Islandu, která působí v oblasti celoživotního vzdělávání, s Evropskou komisí grantovou smlouvu (dále jen „smlouva“). Předmětem smlouvy bylo provedení akce zaměřené na zvýšení zaměstnatelnosti pracovníků s nízkou kvalifikací, která byla částečně financována z NPP. Doba trvání smlouvy byla 36 měsíců, počínaje zářím 2012.

3. V prosinci 2013 Komise informovala stěžovatele, že v důsledku rozhodnutí Islandu pozastavit přístupová jednání s EU nebude této zemi poskytnuta žádná pomoc v rámci NPP, a smlouva tak bude ukončena. Komise vyzvala stěžovatele, aby se zúčastnil konzultačního postupu v souladu se smlouvou.

4. Stěžovatel vznesl námitku a tvrdil, že smlouva je soukromou dohodou mezi Komisí a jím samotným, podléhá belgickému právu a je nezávislá na politických rozhodnutích islandské vlády. Stěžovatel se domníval, že své povinnosti dosud řádně splnil a že ukončení by bylo protiprávní. Po schůzce a několika písemných výměnách informovala Komise v únoru 2014 stěžovatele, že smlouvu vypoví do dvou měsíců. Veškeré způsobilé výdaje vzniklé do tohoto okamžiku budou proplaceny.

5. Stěžovatel je toho názoru, že toto rozhodnutí je protiprávní, nespravedlivé a nebylo přijato v dobré víře. Proto si stěžovala evropskému veřejnému ochránci práv, přičemž projekt i přes nedostatečné financování ze strany Komise ponechala v chodu. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nemá bydliště v Evropské unii, nemohl se veřejný ochránce práv stížností zabývat přímo. Rozhodla se však prošetřit obavy vznesené v této věci prostřednictvím šetření z vlastního podnětu.

Šetření

6. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření z vlastního podnětu týkající se tvrzení, že Komise nesprávně ukončila smlouvu na základě rozhodnutí islandských orgánů pozastavit přístupová jednání a zároveň nepoužila postup smírného narovnání stanovený ve smlouvě. S tímto tvrzením souvisí tvrzení, že by Komise měla pokračovat v poskytování finančních příspěvků stěžovateli podle smlouvy.

7. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv stanovisko Komise ke stížnosti a následně připomínky stěžovatele v reakci na toto stanovisko. Návrh smírného řešení, který předložila veřejná ochránkyně práv, zohledňuje argumenty předložené stranami.

Tvrzení o nesprávném ukončení a nepoužití postupu smírného narovnání a související nárok

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

8. Komise zastává názor, že cílem NPP, jak je uvedeno v článku 1 rámcového nařízení o NPP [2], je „pomoc zemím uvedeným v přílohách I a II při postupném sbližování s normami a politikami Evropské unie, případně včetně acquis communautaire, s ohledem na členství“. Smlouva byla uzavřena na provádění projektu vybraného na základě jeho významu pro proces přistoupení na Islandu, jak je stanoveno v dohodě o financování s Islandem. Komise, která je odpovědná za zajištění účinného využívání finančních prostředků EU, proto dospěla k závěru, že smlouva již nemá „důvod existence“. Komise dodala, že při oznámení svého záměru pozastavit jednání jí islandské orgány rovněž formálně sdělily, že technická pomoc a spolupráce v rámci NPP by v této souvislosti nebyly vhodné.

9. V souladu s čl. 12 odst. 1 obecných podmínek smlouvy [3] pak Komise vedla konzultace se stěžovatelem a čtyřmi dalšími nevládními organizacemi v podobné situaci. Komise se navíc domnívala, že konzultace proběhla řádně a že to jasně vyplývá ze skutečnosti, že uzavřela dohody s ostatními nevládními organizacemi. Stěžovatel se však nepodílel na konzultacích, a proto Komise smlouvu ukončila s dvouměsíční výpovědní lhůtou v souladu se smlouvou.

10. Na výše uvedené stěžovatel odpověděl, že Komise nemůže zákonným způsobem ukončit soukromoprávní dohodu mezi dvěma stranami pouze z důvodu jednání třetí strany, pokud dohoda tuto možnost výslovně nestanoví. Smlouva neobsahovala žádné ustanovení, které by Komisi umožňovalo ukončit smlouvu v případě, že jednání mezi Islandem a EU nebudou úspěšná. Kromě toho rámcové nařízení o NPP považuje členství v EU za cíl, a nikoli za podmínku pro poskytnutí pomoci. Podle názoru stěžovatele je tedy závěr Komise, že smlouva se v důsledku pozastavení jednání stala bezpředmětnou, neopodstatněný.

11. Stěžovatel rovněž uvedl, že v rozporu s prohlášením Komise islandské orgány výslovně požádaly Komisi, aby i přes pozastavení jednání pokračovala ve financování probíhajících projektů. To je logické s ohledem na článek 23 rámcové dohody mezi Komisí a Islandem [4]. Islandská vláda v oficiálním dopise vyjádřila odmítnutí rozhodnutí Komise pozastavit financování probíhajících projektů.

12. Kromě toho žadatel uvedl, že byl ochoten dosáhnout spravedlivého řešení s Komisí. Z první schůzky však vyplynulo, že konzultace Komise považovala za samozřejmé, že smlouva bude ukončena a že se konzultace týkala pouze postupného ukončování projektu. Stěžovatel se nemohl zúčastnit druhé schůze, která byla naplánována pouze s jednodenní výpovědní lhůtou. V každém případě stěžovatel nebyl ochoten uznat, že Komise mohla smlouvu jednostranně ukončit a pouze konzultovat její postupné ukončení. Takzvaná konzultace Komise byla procesem "nařízeným jednou stranou".

13. Celkově se stěžovatel domníval, že Komise zneužila svého postavení silnější strany smlouvy a smlouvu porušila. Komise nadále zneužívá svého postoje tím, že zadržuje platby za projekty provedené před dopisem o ukončení; což situaci stěžovatele velmi ztěžuje.

Předběžné posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k návrhu smírného řešení

14. Základní zásadou smluvního práva, ať už vnitrostátního nebo mezinárodního, soukromého nebo veřejného, je, že svobodně uzavřené dohody jsou právem, kterým se řídí vztahy mezi stranami, a musí být plněny v dobré víře. Stručně řečeno, dohody musí být zachovány (pacta sunt servanda). To je pravděpodobně nejstarší základní princip občanského a mezinárodního práva a se vší pravděpodobností nejrozšířenější známý a přijímaný.

15. V posuzovaném případě vedle sebe existují dvě smluvní vrstvy. První úroveň tvoří dohody mezi Komisí a islandskými orgány (rámcová dohoda a dohoda o financování); a druhá smlouva mezi Komisí a stěžovatelem. Je zřejmé, že bez první vrstvy by druhá vrstva neexistovala: smlouva byla podepsána právě proto, aby byly dodrženy závazky, které EU přijala vůči Islandu, zejména závazek finančně pomoci Islandu při jeho „postupném sbližování s normami a politikami Evropské unie“ [5].

16. Ode dne podpisu se však smlouva stala právem, kterým se řídí vztah mezi Komisí a stěžovatelem, a to za podmínek v ní stanovených. V čl. 1 odst. 2 zvláštních podmínek smlouvy se stanoví, že finanční podpora Komise bude poskytnuta „za podmínek stanovených v této smlouvě, která se skládá z těchto zvláštních podmínek a příloh , které příjemce bere na vědomí a přijímá“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Je tedy zřejmé, že účastníci řízení považovali zvláštní podmínky a přílohy za jediná ustanovení použitelná na svůj dvoustranný vztah. To je ještě jasnější z článku 7 zvláštních podmínek, který odkazuje na „Jiné podmínky vztahující se na akci“a který obsahuje pouze technická ustanovení o průběžných zprávách a způsobilých nákladech.

17. Veřejná ochránkyně práv má za to, že Komise mohla mít v úmyslu podmínit provádění smlouvy pokračováním nebo výsledkem přístupových jednání. Smluvní závazky však nemohou vyplývat z úmyslů, ale z vědomé, informované a svobodně vyjádřené vůle obou smluvních stran. Po pečlivé analýze všech dokumentů uvedených v čl. 1 odst. 2 zvláštních podmínek veřejný ochránce práv nezjistil nic, co by naznačovalo, že stěžovatel někdy "poznamenal a přijal"takový záměr, tj. že strany s touto podmínkou někdy souhlasily.

18. Vzhledem k tomu, že granty na vnější akce financované EU jsou v praxi založeny na standardních obecných podmínkách Komise, že její útvary přizpůsobují zvláštní podmínky každému konkrétnímu případu a že Komise je v těchto dohodách v každém případě silnější stranou, mohla Komise velmi snadno vypracovat smlouvu, aby zajistila, že doba trvání jejích závazků vyplývajících ze smlouvy nebude delší než doba trvání závazků vyplývajících z rámcové dohody s Islandem.

19. Naopak se zdá, že vše ve Smlouvě ukazuje na to, že Smlouva byla podepsána, alespoň stěžovatelem, jako samostatná dohoda, jejímž účelem je finančně podpořit akci s názvem: „Zvýšení zaměstnatelnosti pracovníků s nízkou kvalifikací prostřednictvím rozvoje systému uznávání dovedností v oblasti vzdělávání dospělých“[6]. Příloha I smlouvy toto opatření podrobně popisuje a výslovně uvádí, že celkovým cílem opatření je zlepšit zaměstnatelnost pracovníků s nízkou kvalifikací na Islandu, zatímco jeho specifickým účelem je zvýšit účinnost vzdělávání dospělých u této kategorie pracovníků. Nikde není uvedeno, že tento účel je platný nebo stojí za to jej sledovat pouze tehdy, pokud islandská vláda a Komise (aktivně) pokračují v přístupových jednáních.

20. I kdyby měla být smlouva vykládána ve světle širších souvislostí, v nichž byla podepsána a o nichž obě strany věděly, postoj Komise stále není opodstatněný.

21. Zaprvé, účelem pomoci z NPP, jak je popsána v preambuli rámcového nařízení o NPP, je pomoci kandidátským a potenciálním kandidátským zemím s ohledem na jejich členství [7]. Rámcová dohoda mezi Komisí a Islandem rovněž odkazuje na spolupráci a pomoc s cílem stát se Island členským státem [8]. Toto znění spolu se skutečností, že pomoc může být poskytnuta i potenciálním kandidátským zemím, ukazuje, že cíl skutečně se stát členem EU nemusí být okamžitý nebo zcela jistý. Jak islandské ministerstvo zahraničních věcí správně uvedlo ve svém protestním dopise Komisi týkajícím se ukončení smlouvy, Island neukončil přístupová jednání, ale pouze je pozastavil. V době, kdy nastaly skutkové okolnosti, zůstal Island kandidátskou zemí, na niž se vztahují ustanovení rámcového nařízení o NPP.

22. Je proto zřejmé, že tvrzení Komise, že smlouva již nemohla být účinně prováděna, a její následné rozhodnutí vypovědět ji z tohoto důvodu na základě článku 12 jsou, jak uvedlo islandské ministerstvo zahraničních věcí, „včasná a ve skutečnosti postrádající opodstatnění“. Smlouva by mohla být stále prováděna. Mohla by ještě dosáhnout svých cílů popsaných v bodě 19 výše. Stále by mohla přispět k celkovému cíli kontextu, v němž byla podepsána, tj. uvést Island více do souladu s právem EU "s ohledem na členství".

23. Za druhé, Komise a islandské orgány se již dohodly na tom, co se stane, pokud bude jejich rámcová dohoda z jakéhokoli důvodu ukončena. V takovém případě by jakákoli poskytovaná pomoc byla poskytována až do dokončení dotyčného projektu [9]. Komise tvrdila, že se jedná o irelevantní úvahu, neboť toto ustanovení není použitelné, protože rámcová dohoda je stále v platnosti. Takový argument je neupřímný a opomíjí zásadní skutečnost, že právě proto, že rámcová dohoda je v platnosti, je Komise ještě více povinna zachovat poskytovanou finanční pomoc. Bylo by skutečně ironické, kdyby se smluvní strana zavázala plnit své povinnosti pouze v případě ukončení smlouvy, nikoli však v době jejího trvání nebo pozastavení.

24. Korespondence mezi Komisí a islandskými orgány ohledně pozastavení jednání ve skutečnosti ukazuje, že Island byl přesvědčen, že financování stávajících projektů bude pokračovat. Zdá se také, že po určitou dobu to byl také postoj Komise; Islandské orgány mu v dopise poděkovaly za "ochotu umožnit realizaci již probíhajících projektů".

25. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že právní a smluvní kontext, v němž Komise a stěžovatel spolupracovali, neumožňoval Komisi jednostranně upustit od svých finančních závazků vůči stěžovateli.

26. Veřejná ochránkyně práv rovněž nesdílí názor Komise, že stěžovatel s ní v dobré víře nespolupracoval při hledání řešení patové situace prostřednictvím konzultací. Ze spisu je zřejmé, že jediným řešením, které Komise kdy v rámci konzultačních rozhovorů předpokládala, bylo postupné ukončení probíhajících projektů na Islandu, včetně projektů stěžovatele. Vzhledem k tomu, že Komise neponechala žádný skutečný prostor pro diskuse, pokud jde o možnost „účinného provádění smlouvy“, a tedy o potřebu projekty ukončit, a vzhledem k tomu, že pro Komisi neexistoval právní základ pro jejich ukončení, veřejný ochránce práv pochybuje, zda lze tento proces považovat za „konzultaci“ pro účely čl. 12 odst. 1 smlouvy. Skutečnost, že jiné nevládní organizace v podobných situacích dosáhly dohody s Komisí, je věcí jejich svobodné vůle a volby a rozhodně nemůže zavazovat stěžovatele ani být použita ke zpochybnění důvodů jeho stanoviska.

27. V každém případě Komisi nebránil v tom, aby jednala tak, jak jednala, pouze právní kontext. Smlouvy vytvářejí nejen právní, ale i morální a sociální závazky, zejména pokud je uzavírají orgány veřejné moci. V době, kdy byl stěžovatel informován o tom, že smlouva bude ukončena z důvodu pozastavení jednání, uplynula téměř polovina doby trvání smlouvy. Je zcela logické předpokládat, že v té době existovaly legitimní naděje – u sociálních partnerů stěžovatele, jeho zaměstnanců a především u konečných příjemců –, že plánovaný projekt bude dokončen.

28. Komise si je plně vědoma toho, že přístupová jednání nejsou lineárním, hladkým a předvídatelným procesem. Tento proces závisí na nesčetných politických, sociálních a demokratických proměnných, a v důsledku toho není téměř nikdy dokončen v krátkém čase. Zdá se přinejmenším nespravedlivé, ne-li dokonce zneužívající, pokládat celou zátěž nejistoty takového procesu, který probíhá mezi Komisí a vnitrostátními orgány, na ramena malé nevládní organizace, která nemá v tomto procesu žádný vliv. Je rovněž nespravedlivé očekávat, že finanční náklady na patovou politickou situaci v jednáních ponesou zamýšlení koneční příjemci, tj. některé z nejvíce znevýhodněných osob na Islandu. V tomto případě, bez ohledu na jakékoli právní nebo právní úvahy, jednoduše nestačí, aby Komise pokryla pouze náklady vzniklé ke dni ukončení a odchýlila se od zbývajících ztrát.

29. S ohledem na výše uvedené činí veřejná ochránkyně práv předběžné zjištění, že v tomto případě bylo jednání Komise v rozporu se smlouvou a nespravedlivé, což způsobilo újmu stěžovateli, dalším zúčastněným stranám a pověsti Komise v kandidátské zemi. Jednalo se o případ nesprávného úředního postupu. V souladu s čl. 3 odst. 5 statutu evropského veřejného ochránce práv proto níže předkládá odpovídající návrh smírného řešení.

30. Veřejný ochránce práv dále bere na vědomí prohlášení stěžovatele učiněné během tohoto šetření, že mu Komise neuhradila částky splatné za opatření provedená před údajným ukončením smlouvy. Veřejná ochránkyně práv očekává, že Komise k tomuto prohlášení zaujme stanovisko a v případě, že bude přesné, přijme okamžitá opatření k vyrovnání zbývajících částek.

Návrh přátelského řešení

S ohledem na výše uvedená zjištění veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby Komise přehodnotila svůj postoj s cílem poskytnout veškeré finanční příspěvky, které jsou splatné podle podmínek smlouvy, až do jejího dokončení.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv
4/11/2014

[1] Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (94/262/ESUO, ES, Euratom), Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

[2] Nařízení Rady (ES) č. 1085/2006, kterým se zřizuje nástroj předvstupní pomoci (Úř. věst. 2006, L 210, s. 82), ve znění nařízení (EU) č. 540/2010 a nařízení (EU) č. 153/2012.

[3] "Domnívá-li se jedna ze stran, že smlouva již nemůže být účinně nebo přiměřeně plněna, konzultuje druhou stranu. Nedojde-li k dohodě o řešení, může kterákoli ze stran smlouvu vypovědět s dvouměsíční písemnou výpovědní lhůtou, aniž by byla povinna zaplatit náhradu škody.

[4] Odstavec 2: „Při vypovězení této rámcové dohody se veškerá pomoc, která ještě probíhá, provádí až do jejího dokončení [...]“

[5] Článek 3 odst. 1 rámcové dohody.

[6] Ustanovení čl. 1 odst. 1 zvláštních podmínek smlouvy.

[7] Odstavce 12 a 13 preambule a článek 1 rámcového nařízení NPP.

[8] Článek 3 odst. 1 rámcové dohody.

[9] Ustanovení čl. 23 odst. 2 rámcové dohody.