(vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv (1))

Stížnost

V červenci a srpnu 2001 si pan H. stěžoval na Komisi jménem nevládní organizace Corporate Observatory Europe se sídlem v Nizozemsku. Stížnost směřuje proti odmítnutí Komise poskytnout přístup k některým dokumentům týkajícím se jednání Komise v rámci transatlantického obchodního dialogu (TABD). Stěžovatel si vyžádal dokumenty podle rozhodnutí Komise 94/90.

Jedná se o informační sdělení delegací Evropské komise k pololetnímu zasedání TABD, které se konalo ve Washingtonu dne 10. května 1999, a ke konferenci TABD, která se konala v Berlíně ve dnech 28. a 29. října 1999.

Stěžovatel tvrdí, že Komise nepřikládala veřejnému zájmu na zpřístupnění dokumentů dostatečnou váhu. Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdí, že TABD a zejména její výroční konference je fórem, kde jsou navrhovány a projednávány politiky EU, které mají později dalekosáhlý dopad na všechny evropské občany. Podle stěžovatele by Komise neměla uchovávat podstatné dokumenty týkající se jejího zapojení do fóra v tajnosti. Návrhy vlády USA a soukromého sektoru a odpovědi Komise jsou nedílnou součástí rozhodovacího procesu Komise. Tyto návrhy jsou podrobně projednávány se zástupci podnikatelského sektoru, a proto není legitimní odpírat členům občanské společnosti transparentnost.

Stěžovatel požaduje přístup k dokumentům a rovněž uvádí, že judikatura soudů Společenství vyžaduje, aby orgány poskytly částečný přístup, pokud dokument obsahuje důvěrné i nedůvěrné informace.

Šetření

Veřejná ochránkyně práv postoupila stížnost Komisi k vyjádření stanoviska. Veřejná ochránkyně práv požádala, aby stanovisko Komise zohlednilo dobu, která uplynula od konání příslušných schůzí TABD.

Stanovisko Komise

Shrnuto a podtrženo, stanovisko Komise bylo následující.

Dotčené brífinky se skládají ze dvou pořadačů obsahujících řadu prvků, jako jsou poznámky k řízení, navrhované body vystoupení, navrhované návrhy komuniké, brífinky pro doprovodná zasedání s ministry vlády USA, jakož i doporučení TABD určená Komisi a připomínky a odpovědi útvarů Komise na tato doporučení.

Komise poskytla stěžovateli přístup k připomínkám a odpovědím Komise na doporučení TABD. Výjimka na ochranu důvěrnosti jednání Komise se však vztahuje na řídicí poznámky, brífinky pro setkání se zástupci vlád USA, další připomínky zaměstnanců Komise a doporučení komisaři.

Po zvážení zájmu stěžovatele na získání těchto dokumentů a zájmu Komise na zachování důvěrnosti jejího řízení se mělo za to, že zájem stěžovatele na získání těchto dokumentů převažuje nad zájmem Komise na zachování důvěrnosti jejího řízení. V závislosti na obecném kontextu diskusí a vhodném politickém uvážení nemusí postoj komisaře vždy zcela odpovídat radám a navrhovaným řečnickým bodům. Poskytnutí přístupu k těmto dokumentům by proto bylo nevhodné a pro veřejnost zavádějící. Odhalení by navíc ohrozilo nebo zkomplikovalo vztahy s USA.

Tvrzení stěžovatele, že základní dokumenty související se zapojením Komise do TABD jsou uchovávány v tajnosti, je nesprávné. Stěžovateli byl totiž poskytnut přístup ke všem doporučením TABD určeným Komisi a ke všem stanoviskům Komise k těmto doporučením a odpovědím na ně.

Návrhy vlády USA nejsou předkládány písemně a Komise nemá k těmto návrhům žádné dokumenty.

Záležitosti projednávané mezi Komisí a podnikatelským sektorem jsou předmětem dokumentů Komise s odpověďmi na doporučení TABD, k nimž stěžovatel získal přístup. Vzhledem k tomu, že tyto dokumenty byly součástí brífinků, stěžovateli byl ve skutečnosti umožněn částečný přístup.

Skutečnost, že již uplynuly dva roky, neumožňuje Komisi dokumenty zpřístupnit, neboť otázky a stanoviska v nich obsažené jsou stále platné.

Připomínky stěžovatele

Připomínky stěžovatele shrnuly následující body.

Stěžovatel neusiluje o přístup k návrhům vlády USA, ale ke všem dokumentům odrážejícím reakce Komise na doporučení TABD.

Ze stanoviska Komise vyplývá, že brífinky připravené pro berlínskou schůzku mají jiný obsah než oficiální písemné odpovědi Komise na TABD, jejichž kopie byly zaslány stěžovateli. To je v rozporu s tvrzením Komise, že zveřejnění oficiálních dokumentů k odpovědi ve skutečnosti poskytlo stěžovateli částečný přístup.

Informační schůzky mají zásadní význam pro pochopení vztahu Komise s TABD a úlohy tohoto orgánu při rozhodování EK. Byly připraveny k prezentaci na konferenci v soukromém sektoru a měly by být zpřístupněny i dalším částem občanské společnosti.

Argument Komise, podle kterého dokumenty nutně nepředstavují konečné stanovisko Komise, není relevantní. Informační brífinky tvoří základ rozhodnutí Komise, která se týkají všech občanů. Nazývat zveřejnění těchto dokumentů nevhodným nebo zavádějícím pro veřejnost je pouze povýšenecké.

Další šetření

Po pečlivém zvážení stanoviska Komise a připomínek stěžovatele se ukázalo, že jsou nutná další šetření.

Veřejný ochránce práv proto požádal Komisi, aby odpověděla na připomínky stěžovatele uvedené v jeho připomínkách.

Druhé stanovisko Komise

Druhé stanovisko Komise shrnulo následující body.

Komise zveřejnila všechny dokumenty, které si stěžovatel vyžádal, s výjimkou řídících poznámek, poradenství, stanovisek a dalších připomínek zaměstnanců Komise.

Dokumenty, k nimž byl odepřen přístup, obsahují pouze názory a doporučení zaměstnanců, kteří by se v případě zveřejnění svých názorů nemohli svobodně vyjádřit k politickým otázkám. Taková situace by vážně ohrozila rozhodovací kapacitu Komise. Tyto dokumenty navíc nijak neosvětlují postoje, které Komise zaujala k návrhům TABD. Neexistuje žádný skutečný veřejný zájem na zpřístupnění a převažuje zájem na tom, aby tyto dokumenty zůstaly interní.

Doba, která uplynula od událostí, pro něž byly informační schůzky připraveny, neumožňuje Komisi dokumenty zpřístupnit, neboť stanoviska a doporučení v nich obsažená by mohla být v budoucích jednáních stále platná.

Pokud by se dokumenty staly veřejně dostupnými, mohlo by se mít mylně za to, že osobní názory zaměstnanců odrážejí názory Komise. Zpřístupnění dokumentů by proto poškodilo vztahy s USA. Přístup veřejnosti musí být odepřen, pokud by zpřístupnění dotyčného dokumentu ohrozilo ochranu mezinárodních vztahů.

Dokumenty, k nimž byl stěžovateli odepřen přístup, nebyly zástupcům podnikatelského sektoru zpřístupněny. Jsou určeny výhradně pro vnitřní použití v Komisi, a proto není důvod pro žádost o jejich zpřístupnění jiným částem občanské společnosti.

Obchodní doporučení a postoj Komise k těmto doporučením nejsou utajovány. Stěžovatel má přístup k návrhům TABD pro vlády, které jsou veřejně dostupné na internetu, a odpovědi Komise byly stěžovateli sděleny.

Připomínky stěžovatele

Shrnuto, připomínky stěžovatele byly následující.

Informační sdělení jsou jediným způsobem, jak účinně osvětlit povahu vztahu mezi Komisí a TABD. Pokud by odhalily, že TABD uplatňuje nepatřičnou moc nad rozhodovacím procesem, je nezbytné, aby byly zpřístupněny veřejnosti.

Informační sdělení nejsou pouhými osobními názory zaměstnanců Komise. Stěžovatel již dříve obdržel informační sdělení Komise z mnohostranné dohody o investičních jednáních v rámci OECD. Ty obsahují oficiální postoje Komise a vrhají mnohem více světla na to, jak byl proces veden, než dokumenty dostupné široké veřejnosti.

Je překvapivé, že Komise považuje konference TABD za jednání, protože jsou organizovány lobbistickou skupinou soukromého sektoru a nemají žádnou úlohu v rozhodovacím procesu EU podle Smluv. To činí potřebu transparentnosti naléhavější a posiluje právo na přístup k dokumentům.

Informační sdělení jsou nezbytnými dokumenty pro pochopení procesu tvorby politik. Názor Komise, že neexistuje skutečný veřejný zájem na jejich zveřejnění, svědčí o nedostatečném pochopení demokratické propasti, kterou občané EU pociťují tak silně.

ROZHODNUTÍ

1 Právní rámec

1.1 Stížnost zpochybňuje odepření přístupu Komise k některým dokumentům. Žádost o přístup byla podána v prosinci 1999 a potvrzující žádost stěžovatele byla zamítnuta v květnu 2000. Posouzení veřejného ochránce práv, zda je odepření přístupu Komisí případem nesprávného úředního postupu, bude proto založeno na rozhodnutí 94/90 (2), které bylo v té době platným právním rámcem.

1.2 Od 3. prosince 2001 se přístup k dokumentům Komise řídí nařízením č. 1049/2001 (3) a prováděcími pravidly připojenými k jednacímu řádu Komise rozhodnutím ze dne 5. prosince 2001 (4), kterým bylo zrušeno rozhodnutí Komise 94/90. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že opětovné posouzení žádosti stěžovatele ze strany Komise musí vycházet z nařízení č. 1049/2001.

2 Argumenty předložené stěžovatelem a Komisí

2.1 Stěžovatel zpochybňuje odmítnutí Komise poskytnout přístup ke všem informativním poznámkám delegací Komise k pololetní schůzce Transatlantického obchodního dialogu (TABD), která se konala ve Washingtonu dne 10. května 1999, a ke konferenci TABD, která se konala v Berlíně ve dnech 28. až 29. října 1999.

2.2 Stěžovatel tvrdí, že odmítnutí Komise nepřikládá dostatečný význam veřejnému zájmu na zpřístupnění. Podle stěžovatele je TABD a zejména její výroční konference fórem, kde jsou navrhovány a projednávány politiky EU, které mají později dalekosáhlý dopad na všechny evropské občany. Informační sdělení mají zásadní význam pro pochopení vztahu Komise k TABD a úlohy tohoto orgánu v rozhodovacím procesu EU. Poznámky byly připraveny k prezentaci na konferenci v soukromém sektoru a měly by být zpřístupněny i dalším částem občanské společnosti.

2.3 Stěžovatel požaduje přístup k dokumentům a uvádí, že judikatura vyžaduje, aby orgány poskytly částečný přístup, pokud dokument obsahuje důvěrné i nedůvěrné informace.

2.4 Podle Komise se dotčené dokumenty skládají ze dvou pořadačů, které obsahují poznámky k řízení, návrhy řečnických bodů, návrhy komuniké, informativní poznámky k vedlejším jednáním s ministry vlády USA, jakož i doporučení TABD Komisi a připomínky a odpovědi útvarů Komise na tato doporučení. Komise zveřejnila všechny požadované dokumenty s výjimkou řídících poznámek, poradenství, stanovisek a dalších připomínek zaměstnanců Komise.

Komise tvrdí, že dokumenty, k nimž byl odepřen přístup, obsahují pouze názory a doporučení zaměstnanců, kteří by se v případě zveřejnění svých názorů nemohli svobodně vyjádřit k politickým otázkám. To by vážně ohrozilo rozhodovací kapacitu Komise. Tyto dokumenty navíc nijak neosvětlují postoje, které Komise zaujala k návrhům TABD. Neexistuje žádný skutečný veřejný zájem na zpřístupnění a převažuje zájem na tom, aby tyto dokumenty zůstaly interní.

Kromě toho, pokud by se dokumenty staly veřejně dostupnými, mohlo by se mít mylně za to, že osobní názory zaměstnanců odrážejí názory Komise. Zpřístupnění dokumentů by proto poškodilo vztahy s USA. Přístup veřejnosti musí být odepřen, pokud by zpřístupnění dotyčného dokumentu ohrozilo ochranu mezinárodních vztahů.

Komise rovněž tvrdí, že návrhy TABD určené vládám jsou veřejně dostupné na internetu a odpovědi Komise byly sděleny stěžovateli. Dokumenty, k nimž byl stěžovateli odepřen přístup, nebyly zpřístupněny ani zástupcům podnikatelského sektoru. Jsou určeny výhradně pro vnitřní použití v Komisi, a proto není důvod pro žádost o jejich zpřístupnění jiným částem občanské společnosti.

Pokud jde o částečný přístup, Komise tvrdí, že záležitosti projednávané mezi Komisí a podnikatelským sektorem jsou předmětem dokumentů Komise s odpověďmi na doporučení TABD, k nimž stěžovatel získal přístup. Vzhledem k tomu, že tyto dokumenty byly součástí brífinků, stěžovateli byl ve skutečnosti umožněn částečný přístup.

Konečně Komise tvrdí, že doba, která uplynula od událostí, pro které byly informační schůzky připraveny, neumožňuje Komisi zpřístupnit dokumenty, jelikož stanoviska a doporučení v nich obsažená mohou být v budoucích jednáních stále platná.

2.5 Stěžovatel ve svých připomínkách tvrdil, že informační sdělení nejsou pouhými osobními názory zaměstnanců Komise. Další takové brífinky obsahují oficiální postoje Komise a vrhají více světla na to, jak byl příslušný proces veden, než dokumenty dostupné široké veřejnosti.

Stěžovatel vyjádřil překvapení nad tím, že Komise zřejmě považuje konference TABD za jednání, neboť jsou organizovány lobbistickou skupinou soukromého sektoru a nemají žádnou úlohu v rozhodovacím procesu EU podle Smluv. To činí potřebu transparentnosti naléhavější a posiluje právo na přístup k dokumentům.

Podle stěžovatele názor Komise, že neexistuje skutečný veřejný zájem na zveřejnění informačních sdělení, ukazuje na nedostatečné pochopení demokratické propasti, kterou občané EU pociťují tak silně.

3 Zjištění veřejného ochránce práv

3.1 Rozhodnutí Komise 94/90 stanoví dvě kategorie výjimek z práva veřejnosti na přístup k dokumentům Komise. První kategorie je povinná a týká se ochrany veřejného zájmu. Komise se dovolávala této výjimky a tvrdila, že zpřístupnění dotčených dokumentů by poškodilo veřejný zájem, pokud jde o mezinárodní vztahy. Podle Komise by zpřístupnění poškodilo vztahy s USA, protože osobní názory zaměstnanců Komise by mohly být mylně považovány za názory odrážející názory Komise.

3.2 Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že není zřejmé, proč by orgány USA udělaly takovou chybu, a Komise neposkytuje žádné důkazy, které by prokazovaly jakoukoli pravděpodobnost, že by tak učinily.

3.3 Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že z důvodu uvedeného Komisí nevyplývá, že Komise skutečně zvážila, zda s ohledem na informace, které má k dispozici, může zpřístupnění skutečně ohrozit veřejný zájem, pokud jde o mezinárodní vztahy. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

3.4 Komise se rovněž dovolávala druhé kategorie výjimek podle rozhodnutí 94/90, která spočívá v ochraně jejího zájmu na důvěrnosti jejího řízení. Podle ustálené judikatury musí orgán při uplatňování této výjimky nalézt skutečnou rovnováhu mezi zájmem občana na získání přístupu k dokumentům a jakýmkoli vlastním zájmem na zachování důvěrnosti svých jednání.

3.5 Veřejná ochránkyně práv považuje za opodstatněný argument Komise, že dokumenty, k nimž byl odepřen přístup, obsahují stanoviska a doporučení zaměstnanců, kteří by v případě zveřejnění svých názorů neměli možnost poskytnout osobní posouzení politických záležitostí, a že by to vážně ohrozilo rozhodovací kapacitu Komise.

3.6 Veřejný ochránce práv se však nedomnívá, že argument Komise, že neexistuje skutečný veřejný zájem na zveřejnění, lze přijmout. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv nejprve připomíná, že cílem zásady otevřenosti je zajistit významnější úlohu občanů v rozhodovacím procesu a zajistit, aby správa jednala vůči občanům v demokratickém systému spravedlivěji, účinněji a odpovědněji (5). Kromě toho co nejširší přístup k dokumentům, který je cílem rozhodnutí Komise 94/90, umožňuje občanům provádět skutečnou a účinnou kontrolu výkonu pravomocí svěřených orgánům Společenství (6).

3.7 Veřejný ochránce práv konstatuje, že podle informací dostupných na internetových stránkách Komise sleduje TABD svůj původ až do roku 1995, kdy tehdejší ministr obchodu USA a komisaři BRITTAN a BANGEMANN uspořádali v Seville konferenci pro výkonné ředitele společností z obou stran Atlantiku. Vlastní internetové stránky TABD popisují TABD jako „neformální proces, v jehož rámci evropské a americké společnosti a podnikatelská sdružení vypracovávají ve spolupráci s Evropskou komisí a vládou USA společná doporučení obchodní politiky EU a USA“.

3.8 Veřejný ochránce práv se domnívá, že stěžovatel je oprávněn dovolávat se veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů týkajících se vztahu Komise se společností TABD. Komisi rovněž nepřísluší, aby uváděla, které dokumenty mohou nebo nemusí být užitečné pro občany při kontrole výkonu jejích pravomocí.

3.9 Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že při uplatnění diskreční výjimky stanovené v rozhodnutí 94/90 Komise neprokázala, že nalezla skutečnou rovnováhu mezi zájmem občana na získání přístupu k dokumentům a jeho vlastním oprávněným zájmem na důvěrnosti. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

3.10 Pokud jde o otázku částečného přístupu, veřejný ochránce práv poukazuje na to, že Komise by měla při přehodnocování žádosti stěžovatele zvážit částečný přístup v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení 1049/2001.

4 Závěr

4.1 Z výše uvedených důvodů se veřejný ochránce práv domnívá, že odůvodnění zamítnutí žádosti stěžovatele o přístup k informačním sdělením delegací Evropské komise na pololetní schůzi TABD, která se konala ve Washingtonu dne 10. května 1999, a na konferenci TABD, která se konala v Berlíně ve dnech 28. až 29. října 1999, ze strany Komise je nedostatečné. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

4.2 Veřejný ochránce práv proto v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv předkládá Komisi tento návrh doporučení:

Návrh doporučení

Komise by měla žádost stěžovatele znovu zvážit a umožnit přístup k požadovaným dokumentům, pokud se nepoužije jedna nebo více výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Přezkoumání by mělo zahrnovat možnost částečného přístupu v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.

Komise a stěžovatel budou o tomto návrhu doporučení informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv zašle Rada podrobné stanovisko do 31. října 2002. Podrobné stanovisko by mohlo spočívat v přijetí návrhu doporučení veřejného ochránce práv a v popisu toho, jak bylo provedeno.

Štrasburk 27. června 2002

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262 ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

(2) Rozhodnutí Komise 94/90 ze dne 8. února 1994 o přístupu veřejnosti k dokumentům Komise, Úř. věst. 1994, L 46/58.

(3) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, Úř. věst. L 145/43, 2001.

(4) Úř. věst. L 345/94, s. 4.

(5) Věc T-211/00, Aldo Kuijer v. Rada, rozsudek Soudu prvního stupně (čtvrtého senátu) ze dne 7. února 2002, bod 52.

(6) Věc T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. Komise („Interporc II“), Sb. rozh. 1999, s. II-3521, bod 39.