učiněné v souladu s čl. 4 odst. 1 statutu evropského veřejného ochránce práv ^[1]

Souvislosti stížnosti

1. Podle aktu o digitálních službách [2] by poskytovatelé „velmi velkých online platforem“ a „velmi velkých internetových vyhledávačů“[3] měli jednou ročně pečlivě identifikovat a posoudit systémová rizika vyplývající z jejich služeb. Toto posouzení by mělo zahrnovat rizika, jako je šíření nezákonného obsahu a dezinformací, jakož i negativní dopady na výkon základních práv, na volební procesy nebo v souvislosti s genderově podmíněným násilím a ochranou nezletilých osob [4].

2. Kromě toho má být alespoň jednou ročně proveden nezávislý audit s cílem posoudit, zda poskytovatelé určených online platforem a vyhledávačů plní své povinnosti podle aktu o digitálních službách [5].

3. Zpráva o posouzení rizik určená platforma a zpráva o auditu vypracovaná nezávislým auditorem se zveřejní [6].

4. Jsou-li zjištěna rizika, musí dotčený poskytovatel určené platformy (a/nebo vyhledávače) zavést zmírňující opatření k řešení těchto rizik.

5. Evropská komise sleduje a prosazuje dodržování povinností velmi velkých online platforem podle aktu o digitálních službách.

6. V dubnu 2023 označila Komise „X“ (dříve „Twitter“) za „velmi velkou online platformu“. V důsledku toho musel poskytovatel platformy do čtyř měsíců zajistit, aby splnil své povinnosti podle aktu o digitálních službách.[7] To zahrnovalo povinnost provést každoroční posouzení rizik a podat o něm zprávu Komisi.

7. Dne 14. září 2023 obdržela Komise zprávu o prvním ročním posouzení rizik X podle aktu o digitálních službách.

8. Dne 26. září 2023 podal stěžovatel, novinář, Komisi žádost [8] o přístup veřejnosti k dokumentům a požádal o zpřístupnění zprávy o posouzení rizik společnosti X.

9. Dne 8. listopadu 2023 Komise odmítla poskytnout přístup veřejnosti s odvoláním na potřebu chránit obchodní zájmy dotčené platformy [9].

10. Stěžovatel poté požádal Komisi, aby přezkoumala své rozhodnutí o odepření přístupu veřejnosti (předložil „potvrzující žádost“).

11. V prosinci 2023 zahájila Komise na základě posouzení zprávy platformy o posouzení rizik (a dalších prvků) formální šetření [10] ohledně toho, zda platforma plní své povinnosti podle aktu o digitálních službách. Komise se konkrétně domnívala, že platforma řádně neposoudila některá systémová rizika v EU vyplývající z koncepce a fungování jejích systémů a využívání jejích služeb.

12. V červnu 2024 přijala Komise potvrzující rozhodnutí o žádosti stěžovatele o přístup, v němž uvedla, že zprávu o posouzení rizik nelze zveřejnit. Komise se přitom rovněž dovolávala potřeby chránit své probíhající šetření podle aktu o digitálních službách a tvrdila, že se uplatňuje obecná domněnka o nezveřejnění a že obě výjimky týkající se ochrany obchodních zájmů a ochrany cílů šetření spolu úzce souvisejí.

13. V červenci 2024 vydala Komise v souvislosti se svým šetřením aktu o digitálních službách předběžná zjištění o nesouladu, v nichž identifikovala tři stížnosti [11].

14. V září 2024, nespokojen s odmítnutím Komise poskytnout přístup veřejnosti, se stěžovatel obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

15. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se rozhodnutí Komise odepřít veřejnosti přístup ke sporné zprávě o posouzení rizik podle právních předpisů EU o přístupu veřejnosti k dokumentům (nařízení č. 1049/2001 [12]).

16. Během šetření obdržela veřejná ochránkyně práv odpověď Komise na stížnost. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv rovněž zkontroloval dotčenou zprávu o posouzení rizik.

Předložené argumenty

17. Ve svém potvrzujícím rozhodnutí Komise tvrdila, že zveřejnění zprávy o posouzení rizik by ohrozilo účel jejího šetření podle aktu o digitálních službách, konkrétně zajištění spravedlivých trhů otevřených hospodářské soutěži v digitálním odvětví v celé EU, kde strážci nabízejí určené služby, ve prospěch podnikatelských a koncových uživatelů.

18. Komise konkrétně uvedla, že poskytovatel dotčené platformy dosud nezveřejnil zprávu o posouzení rizik a že platforma má oprávněný zájem na tom, aby Komise použila informace, které s ní sdílí, pouze pro účely zamýšlené aktem o digitálních službách.

19. Komise uvedla, že její šetření podle aktu o digitálních službách stále probíhá. Vzhledem k tomu Komise tvrdila, že projednávaná věc „zahrnuje druh situace“, na jejímž základě soudy EU uznaly možnost uplatnit obecnou domněnku nezveřejnění [13].

20. Zaprvé Komise tvrdila, že dotčená zpráva o posouzení rizik spadá do kategorie podobných dokumentů (její vyšetřovací spis týkající se aktu o digitálních službách), na které se zjevně vztahují výjimky na ochranu cílů šetření a obchodních zájmů.

21. Za druhé, tato kategorie dokumentů spadá do oblasti působnosti odvětvového právního rámce, který obsahuje zvláštní pravidla přístupnosti (podobně jako pravidla týkající se antimonopolních pravidel, státní podpory a kontroly spojování podniků). Zejména v šetřeních týkajících se aktu o digitálních službách musí být rozhodnutí Komise založeno na komplexním posouzení skutečností shromážděných během šetření. Za tímto účelem má Komise podobné vyšetřovací pravomoci jako v oblasti práva hospodářské soutěže a dotčené podniky mají podobné obchodní zájmy, které jsou v těchto řízeních chráněny. V tomto ohledu Komise odkázala na následující ustanovení:

· čl. 79 odst. 4 nařízení o digitálních službách, který stanoví právo „dotčených stran“ na přístup ke spisu Komise, což znamená, že nezúčastněné třetí strany nemají žádné právo na přístup, a

· Článek 84 nařízení o digitálních službách, který vyžaduje profesní tajemství informací získaných v rámci šetření, což znamená, že dotčené platformy mají legitimní právo očekávat, že informace, které poskytují Komisi, nebudou dále šířeny.

22. Komise dospěla k závěru, že zpřístupnění by tato pravidla privilegovaného přístupu ohrozilo [14].

23. Za třetí se Komise domnívala, že poskytnutí informací by ohrozilo řádné fungování šetření aktu o digitálních službách, a tím i jeho cíl, což by znamenalo, že by vedlo k neoprávněným zásahům třetích stran [15].

24. Začtvrté Komise uvedla, že v rámci šetření podle aktu o digitálních službách pravděpodobně shromáždí obchodně citlivé informace. To může zahrnovat informace týkající se vnitřní organizace, fungování, obchodních postupů a chování platformy a činností a strategií souvisejících s potenciálními riziky. Skutečnost, že akt o digitálních službách ukládá podnikům povinnost zveřejňovat své zprávy o posouzení rizik a zároveň jim umožňuje skrýt „důvěrné informace“ ve veřejné verzi zprávy, tento bod ilustruje.

25. Komise dospěla k závěru, že zveřejnění zprávy o posouzení rizik by narušilo vzájemnou důvěru mezi Komisí a dotčenými určenými platformami, jakož i potenciálními informátory, neboť tyto strany by se zdráhaly spolupracovat. Tato ztráta důvěry by v konečném důsledku oslabila schopnost Komise účinně prosazovat akt o digitálních službách. Obě výjimky týkající se ochrany obchodních zájmů a účelu vyšetřování jsou tedy v projednávané věci úzce spojeny.

26. Komise měla konečně za to, že neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění a že veřejnému zájmu lépe poslouží zajištění klidného ukončení šetření týkajícího se aktu o digitálních službách.

27. Stěžovatel považoval použití obecné domněnky Komisí za nepodložené a v rozporu se zásadami otevřenosti a transparentnosti. Tvrdil, že existuje zásadní rozdíl mezi typem informací shromažďovaných v případech hospodářské soutěže a při šetřeních podle aktu o digitálních službách a že jedinečná povaha šetření v rámci aktu o digitálních službách, která se týkají veřejné bezpečnosti, demokratické účasti a výkonu základních práv, vyžaduje zvýšenou úroveň transparentnosti a veřejné kontroly.

28. Stěžovatel rovněž tvrdil, že skutečnost, že Komise zahájila šetření, zvyšuje potřebu transparentnosti, neboť nezveřejňování informací brání veřejnosti činit informovaná rozhodnutí o bezpečnosti využívání služeb platformy.

29. Obecně stěžovatel uvedl, že se zdá, že Komise uplatňuje obecnou domněnku i v případech, kdy nezahájila formální šetření aktu o digitálních službách, a odkázal na dvě další podobné žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům, které Komise zamítla.

30. Žadatel dospěl k závěru, že použití obecné domněnky by znamenalo, že „téměř jakákoli interakce, kterou Komise měla s největšími technologickými společnostmi v posledních letech, by mohla zmizet za závojem nezveřejnění“. To by ztížilo práci novinářů, a to i v jejich úloze „sociálních hlídačů“, jak uznal Evropský soud pro lidská práva.

31. Pokud jde o potřebu chránit obchodní zájmy dotčené platformy, stěžovatel měl za to, že argumenty Komise nejsou dostatečně konkrétní. Rovněž tvrdil, že pravidla týkající se zveřejňování zpráv o posouzení rizik nezakládají bezpodmínečnou důvěrnost informací, které podniky sdílejí s Komisí na základě aktu o digitálních službách.

32. Stěžovatel rovněž tvrdil, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění, neboť by pomohl veřejnosti orientovat se v rizicích spojených s využíváním služeb dotčené platformy. V tomto ohledu poznamenal, že veřejné instituce v celé Evropě zvažovaly ukončení využívání služeb platformy kvůli obavám z dezinformací a že některé tak učinily. Zveřejnění by tak také pomohlo veřejným orgánům rozhodnout, zda je platforma vhodným místem pro veřejná oznámení.

33. Když Komise v říjnu 2024 na podnět odpověděla, poskytla aktuální informace o aktuálním stavu svého šetření týkajícího se aktu o digitálních službách. Uvedla, že si s poskytovatelem dotčené platformy několikrát vyměnila informace a že vydala předběžná zjištění. Tato předběžná zjištění se však týkala pouze některých zjištěných problémů, takže šetření aktu o digitálních službách stále plně probíhalo.

34. Komise rovněž informovala veřejnou ochránkyni práv, že zpráva o nezávislém auditu byla přijata v srpnu 2024 a že platforma bude muset svou zprávu o posouzení rizik zveřejnit do 27. listopadu 2024. Komise měla za to, že zpřístupnění zprávy platformy o posouzení rizik podle nařízení č. 1049/2001 před uplynutím této lhůty by ohrozilo obchodní zájmy platformy.

Předběžná stanoviska veřejného ochránce práv

35. Dne 15. listopadu 2024 se veřejná ochránkyně práv s Komisí podělila o svůj předběžný názor [16], že je nepřiměřené uplatňovat obecnou domněnku nezveřejnění na zprávu o posouzení rizik podle aktu o digitálních službách, a to na základě potřeby chránit účel šetření dodržování aktu o digitálních službách ze strany platformy a potřeby chránit obchodní zájmy.

36. Veřejná ochránkyně práv se konkrétně domnívala, že pravidla, která se vztahují na zprávy o posouzení rizik, se významně odchylují od okolností, za nichž soudy EU stanovily možnost využít obecnou domněnku. Akt o digitálních službách zejména nestanoví pravidla privilegovaného přístupu ke zprávám o posouzení rizik, ale vyžaduje, aby platformy tyto zprávy zveřejňovaly bez ohledu na to, zda Komise provádí šetření aktu o digitálních službách.

37. Kromě toho se veřejná ochránkyně práv domnívala, že ačkoli akt o digitálních službách skutečně umožňuje [17] zadržet určité informace, když platforma zveřejní svou zprávu o posouzení rizik, není rozumné z tohoto ustanovení – a vzhledem k povinnosti zveřejnit zprávu – vyvodit, že zprávy o posouzení rizik obsahují citlivé obchodní informace v celém .

38. Veřejná ochránkyně práv rovněž požádala Komisi, aby odpověděla na soubor otázek, které právní rámec aktu o digitálních službách vyvolává.

39. Dne 27. listopadu 2024, tedy v den uplynutí stanovené lhůty, zveřejnila dotčená platforma upravenou verzi sporné zprávy o posouzení rizik. [18]

40. Stěžovatel se ke zveřejnění zprávy o posouzení rizik vyjádřil s tím, že „klíčové části“ zprávy byly skryty.

41. V březnu 2025 Komise odpověděla [19] na předběžná stanoviska veřejné ochránkyně práv a zopakovala svůj postoj, že dotčená zpráva o posouzení rizik je součástí jejího vyšetřovacího spisu týkajícího se aktu o digitálních službách, a že se tedy uplatní obecná domněnka nezveřejnění na základě potřeby chránit obchodní zájmy dotčené platformy, jakož i účel probíhajícího šetření týkajícího se aktu o digitálních službách.

42. Kromě toho Komise uvedla, že akt o digitálních službách a nařízení č. 1049/2001 mají konzistentní cíle. Konkrétně má akt o digitálních službách několik ustanovení o transparentnosti, která mají zásadní význam pro umožnění zvýšené veřejné kontroly a odpovědnosti, což má zase zásadní význam pro širší cíl aktu o digitálních službách, konkrétně zajištění bezpečného, předvídatelného a důvěryhodného on-line prostředí, v němž jsou chráněna základní práva. V této souvislosti Komise uvedla, že zveřejnění zprávy o posouzení rizik a zprávy o auditu je klíčem k pochopení toho, jak poskytovatelé velmi velkých online platforem identifikují, analyzují a zmírňují systémová rizika vyplývající z jejich služeb.

43. Komise uznala „prominentní veřejný zájem“, který ustanovení aktu o digitálních službách odrážejí, avšak konstatovala, že tato pravidla rovněž chrání určité informace, které určené platformy mohou z veřejné verze svých zpráv o posouzení rizik odstranit. To dokládá, že zprávy o posouzení rizik mohou obsahovat obchodně citlivé informace.

44. Komise rovněž tvrdila, že důvěrnost zpráv o posouzení rizik musí být zajištěna v průběhu celého postupu: po obdržení zprávy Komisí na ochranu jejího rozhodování o tom, zda je zahájení šetření opodstatněné, a po zahájení šetření podle aktu o digitálních službách s cílem zajistit nestranný a účinný postup a řádnou spolupráci s platformou. Komise se rovněž domnívala, že to zahrnuje dobu po zveřejnění zprávy o posouzení rizik dotčenou platformou.

45. Celkově Komise tvrdila, že zpřístupnění zprávy v jakékoli fázi by i) obešlo systém podávání zpráv o transparentnosti stanovený v aktu o digitálních službách, ii) ohrozilo účel jejích šetření týkajících se aktu o digitálních službách a iii) vyhnulo se zvláštnímu přístupu ke spisu a pravidlům důvěrnosti stanoveným v aktu o digitálních službách. Komise rovněž uvedla, že podle 85. bodu odůvodnění aktu o digitálních službách „se očekává, že následná posouzení rizik budou vzájemně vycházet a ukáží vývoj zjištěných rizik“.

46. Kromě toho Komise tvrdila, že zpřístupnění zprávy o posouzení rizik by ohrozilo účel auditu podle článku 37 nařízení o digitálních službách, včetně následných opatření. Tvrdila, že „reakce veřejnosti na zprávy o posouzení rizik mohou způsobit zásahy do práce auditorů, kteří je musí analyzovat v rámci svého auditu, jakož i do možnosti poskytovatelů provést doporučení auditu nebo alternativní opatření k řešení možného nesouladu“, jak je uvedeno ve zprávě o auditu.

47. A konečně Komise uvedla, že její pravidla [20] týkající se způsobu provádění nařízení č. 1049/2001 „uznávají“, že na dokumenty, které jsou součástí postupů pro akt o digitálních službách, se vztahuje obecná domněnka o nezpřístupnění.

48. Pokud jde o soubor otázek, které veřejná ochránkyně práv sdílí, Komise uvedla, že obecně sleduje včasné zveřejňování zpráv o posouzení rizik ze strany poskytovatelů velmi velkých online platforem a posuzuje úpravy, které provádějí, a „uvedení důvodů“, v nichž musí případné úpravy odůvodnit. Komise se rovněž domnívala, že úpravy, které mohou platformy provést ve veřejné verzi svých zpráv o posouzení rizik podle aktu o digitálních službách, by odrážely výjimky z transparentnosti stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

49. V návaznosti na odpověď Komise poskytla veřejná ochránkyně práv stěžovatelce příležitost předložit připomínky, včetně jejích předběžných stanovisek.

50. V reakci na to stěžovatel uvedl, že Komise výslovně uznala obzvláště významný veřejný zájem na tom, aby věděla, jak poskytovatelé identifikují a zmírňují systémová rizika, a že by to mělo být považováno za převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

51. Stěžovatel rovněž zopakoval svůj postoj, že akt o digitálních službách se liší od pravidel EU v oblasti hospodářské soutěže, a uvedl, že uplatnění obecné domněnky nezveřejnění by znamenalo, že zprávy o posouzení rizik by byly veřejnosti zpřístupněny až se značným zpožděním.

52. Stěžovatel dále tvrdil, že se zdá, že Komise uplatňuje akt o digitálních službách, aniž by uplatnila právo na přístup k dokumentům EU podle nařízení č. 1049/2001.

53. V neposlední řadě stěžovatel uvedl, že se zdá, že Komise je ochotna posoudit úpravy provedené poskytovateli velkých online platforem až poté, co zveřejní svou zprávu o posouzení rizik. Podle názoru stěžovatele by to pro účely transparentnosti nepostačovalo.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po odpovědi Komise na předběžné názory

54. Akt o digitálních službách zavádí zvláštní režim transparentnosti pro posouzení rizik, která mají každoročně provádět velmi velké online platformy.

55. Konkrétně akt o digitálních službách vyžaduje, aby určené platformy zveřejnily svou zprávu o posouzení rizik nejpozději tři měsíce po dokončení každoročního nezávislého auditu toho, zda příslušná platforma plní své povinnosti podle aktu o digitálních službách.[21] Tato ustanovení o proaktivní transparentnosti v aktu o digitálních službách je třeba uvést do souladu s reaktivním režimem transparentnosti zavedeným nařízením 1049/2001, který se použije v případě, že Komise obdrží žádost o přístup veřejnosti ke zprávám o posouzení rizik vypracovaným podle aktu o digitálních službách. Žádný z těchto dvou právních rámců nepřevažuje nad druhým.

56. Podle nařízení č. 1049/2001 musí orgány EU v zásadě provést konkrétní a individuální posouzení obsahu každého požadovaného dokumentu, aby rozhodly, zda může být přístup veřejnosti poskytnut zcela nebo částečně [22]. 

57. Unijní soudy jako výjimku z tohoto pravidla uznaly, že unijní orgány mohou uplatnit obecnou domněnku nezpřístupnění na určité kategorie dokumentů, na které se zjevně vztahují podobné úvahy o tom, proč je nelze zpřístupnit. V takovém případě nemusí dotyčný orgán zkoumat konkrétní obsah požadovaných dokumentů.

58. Tato judikatura zahrnuje například dokumenty obsažené ve správním spisu Komise o přezkumu státní podpory [23], dokumenty vyměněné mezi Komisí a oznamujícími stranami nebo třetími stranami v souvislosti s postupy kontroly spojování podniků [24], dokumenty týkající se probíhající fáze řízení o nesplnění povinnosti před zahájením soudního řízení [25] a dokumenty týkající se probíhajících vyšetřování Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF)[26].

59. Tyto postupy mají společné to, že odvětvová pravidla, kterými se řídí, nestanoví právo třetích osob na přístup k příslušnému správnímu spisu Komise. Kromě toho je Komise vázána mlčenlivostí. V souladu s tím mají příslušné odvětvové právní rámce v první řadě za cíl zajistit dodržování služebního tajemství v příslušných řízeních. Jejich cíl se tedy velmi liší od cíle nařízení č. 1049/2001, kterým je zajistit co největší transparentnost mimo jiné rozhodovacího procesu unijní správy. Soudy se proto domnívaly, že pokud by veřejnost měla přístup ke správnímu spisu Komise v těchto věcech (na základě nařízení č. 1049/2001), zpochybnilo by to systém zavedený těmito pravidly, a tudíž by to ohrozilo samotný účel těchto vyšetřování (a v některých případech i obchodní zájmy).

60. Komise tvrdila, že režim transparentnosti zavedený aktem o digitálních službách je stejně restriktivní povahy, a že se proto judikatura týkající se obecných domněnek o nezveřejnění použije obdobně na zprávy o posouzení rizik vypracované podle aktu o digitálních službách. Komise konkrétně tvrdila, že skutečnost, že podle aktu o digitálních službách mají „dotčené strany“ právo na přístup k jejímu vyšetřovacímu spisu [27], znamená, že širší veřejnost je z tohoto přístupu vyloučena. Kromě toho na základě požadavku profesního tajemství [28] poskytovatelé velmi velkých online platforem oprávněně očekávají, že Komise nezveřejní žádné informace, které s ní sdílejí. Komise rovněž poukázala na možnost, že platformy mohou některé informace před zveřejněním svých zpráv o posouzení rizik upravit [29].

61. Veřejná ochránkyně práv trvá na svém stanovisku, že pravidla, která se vztahují na zprávy o posouzení rizik vypracované v rámci aktu o digitálních službách velmi velkými online platformami, se výrazně odchylují od okolností, za nichž soudy EU uznaly možnost využít obecnou domněnku nezveřejnění.

62. Na rozdíl od odvětvových právních rámců, ve vztahu k nimž unijní soudy uznaly, že lze uplatnit obecnou domněnku, akt o digitálních službách obecně zdůrazňuje význam transparentnosti a odpovědnosti on-line služeb. Pokud jde o velmi velké online platformy, akt o digitálních službách uznává, že vzhledem k jejich zvláštní úloze a dosahu je třeba zvýšit úroveň transparentnosti a veřejné kontroly.[30] K dosažení těchto cílů musí specializované platformy zveřejnit značné množství informací, včetně informací, které by mohly být považovány za obchodně citlivé, jako je počet jejich měsíčních příjemců v každém členském státě [31].

63. Stejně tak musí určené online platformy zveřejnit svou výroční zprávu o posouzení rizik a musí tak učinit nejpozději tři měsíce po dokončení nezávislého auditu [32] Zveřejnění se má uskutečnit zejména bez ohledu na to, zda Komise zahájila šetření ohledně toho, zda dotčená platforma plní své povinnosti podle aktu o digitálních službách, zda takové šetření probíhá nebo zda Komise dosud nepřijala rozhodnutí o možném zahájení šetření.

64. Jak ukazuje tento případ, není nepravděpodobné, že předepsaná lhůta pro zveřejnění zprávy o posouzení rizik uplyne dříve, než Komise může své šetření uzavřít. Zdá se totiž, že ve většině případů, kdy se Komise rozhodne zahájit šetření, (skrytá verze) bude zpráva o posouzení rizik zveřejněna před zahájením šetření nebo v době, kdy šetření stále probíhá. Jinými slovy, zdá se, že normotvůrce měl za to, že ochranou úsilí Komise v oblasti prosazování práva není dotčena transparentnost a veřejná kontrola zpráv o posouzení rizik.

65. Veřejná ochránkyně práv uznává, že akt o digitálních službách umožňuje zadržet určité informace, pokud určená platforma zveřejní svou zprávu o posouzení rizik, včetně obchodně citlivých informací. Avšak vzhledem k tomu, že zpráva musí být v určitém okamžiku zveřejněna, není rozumné se domnívat, že zprávy o posouzení rizik by obsahovaly citlivé obchodní informace v celém . Nic ve znění příslušných ustanovení aktu o digitálních službách nemůže takový výklad podpořit. Ze stejného důvodu nemohou platformy legitimně očekávat, že se na jejich zprávy o posouzení rizik bude v plném rozsahu vztahovat zásada profesního tajemství.

66. Veřejná ochránkyně práv proto trvá na svém názoru, že je nepřiměřené uplatňovat obecnou domněnku nezveřejnění na zprávy o posouzení rizik vypracované v rámci aktu o digitálních službách, a to na základě potřeby chránit účel šetření v rámci aktu o digitálních službách a/nebo potřeby chránit obchodní zájmy.

67. V reakci na předběžná stanoviska veřejné ochránkyně práv Komise dále tvrdila, že zpřístupnění dotčené zprávy o posouzení rizik v době přijetí potvrzujícího rozhodnutí by ohrozilo tehdy probíhající nezávislý audit plnění povinností platformy podle aktu o digitálních službách.

68. Zpráva o auditu byla v tomto případě dokončena v srpnu 2024. Když tedy Komise v červnu 2024 přijala potvrzující rozhodnutí o žádosti stěžovatele o přístup, audit stále probíhal.

69. Podle čl. 42 odst. 4 aktu o digitálních službách se však velmi velké online platformy mohou rozhodnout zveřejnit svou zprávu o posouzení rizik před dokončením nezávislého auditu. Příslušné ustanovení vyžaduje, aby zpráva o posouzení rizik byla zveřejněna nejpozději tři měsíce po dokončení auditu. Nezakazuje dřívější zveřejnění zprávy.

70. Ačkoli normotvůrce takto propojil harmonogram proaktivního zveřejnění zprávy o posouzení rizik s dokončením nezávislého auditu, neznamená to, že žádosti o přístup veřejnosti podle nařízení č. 1049/2001 musí být nutně zamítnuty před tímto datem, což vede k uplatnění obecné domněnky o nezveřejnění. Pokud příslušná platforma dosud zprávu o posouzení rizik proaktivně nezveřejnila, měla by Komise tuto skutečnost zohlednit ve svém posouzení dokumentu podle nařízení č. 1049/2001, a pokud není jasné, zda lze přístup veřejnosti poskytnout, měla by tuto platformu konzultovat, aby získala její stanovisko k tomu, zda by se mohla uplatnit některá z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Platforma tak bude mít rovněž možnost reagovat na žádost o přístup, a pokud si to přeje, zveřejnit svou zprávu o posouzení rizik dříve, než mohla mít v úmyslu.

71. Tento názor je podpořen následujícími připomínkami.

72. Zaprvé, jak je uvedeno výše, v čl. 42 odst. 4 aktu o digitálních službách není nic, co by platformám bránilo zveřejnit své zprávy o posouzení rizik před dokončením nezávislého auditu. Ve skutečnosti se zdá, že v posledním období již několik určených platforem/vyhledávačů zveřejnilo své zprávy o posouzení rizik, ačkoli druhý nezávislý audit ještě nebyl dokončen.  

73. Za druhé, veřejný ochránce práv konstatuje, že v tomto případě Komise zveřejnila [33] podrobné informace o svém šetření dodržování povinností platformy podle nařízení o digitálních službách, včetně konkrétních otázek, které posuzuje, a o svých předběžných zjištěních o nesouladu před dokončením auditu. V této souvislosti je obtížné pochopit, jak by (částečné) zveřejnění zprávy platformy o posouzení rizik mohlo ohrozit tehdy probíhající nezávislý audit.

74. V neposlední řadě veřejná ochránkyně práv konstatuje, že od nynějška budou muset určené platformy každoročně provádět posouzení rizik. Vzhledem k době, kterou může řízení před Komisí a nezávislý audit trvat, by se zprávy o posouzení rizik jedné platformy mohly každý rok týkat podobných témat. Použití obecné domněnky by tak mohlo vést k situaci, kdy Komise po značnou dobu neposuzuje zprávu o posouzení rizik podle nařízení č. 1049/2001, ačkoli rozsah šetření aktu o digitálních službách, jehož účel má Komise v úmyslu chránit, je mnohem omezenější než rozsah zprávy o posouzení rizik. Uplatnění obecné domněnky nezveřejnění by proto mohlo zabránit transparentnosti a veřejné kontrole velmi velkých online platforem, které normotvůrce považoval za zásadní. Jinými slovy, použití obecné domněnky může ohrozit jeden z klíčových cílů aktu o digitálních službách, kterým je transparentnost.

75. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívá, že je nepřiměřené uplatňovat obecnou domněnku nezveřejnění na zprávy o posouzení rizik podle aktu o digitálních službách a že Komise měla provést individuální posouzení sporné zprávy v době, kdy zvažovala potvrzující žádost stěžovatele. Veřejná ochránkyně práv tak potvrzuje svůj předběžný názor, že použití obecné domněnky o nezveřejnění Komisí představuje nesprávný úřední postup .

76. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dotčená platforma mezitím zveřejnila upravenou verzi zprávy o posouzení rizik, která je předmětem tohoto šetření, v souladu se svými povinnostmi podle čl. 42 odst. 4 aktu o digitálních službách. Lze tedy předpokládat, že Komise již posoudila úpravy provedené platformou s ohledem na výjimky stanovené v čl. 42 odst. 5 aktu o digitálních službách. V této souvislosti se veřejná ochránkyně práv vyzývá, aby se seznámila s názorem Komise, že úpravy, které mohou určené platformy provést v rámci aktu o digitálních službách, by měly odrážet výjimky z přístupu veřejnosti podle článku 4 nařízení č. 1049/2001. Z toho podle všeho vyplývá, že dotčená zpráva o posouzení rizik byla mezitím zpřístupněna veřejnosti v rozsahu, v jakém se Komise domnívá, že by přístup mohl být poskytnut podle nařízení č. 1049/2001. Posouzení Komise v tomto ohledu však nebylo sdíleno, a proto nemohlo být přezkoumáno.

77. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že stěžovatel zpochybnil úpravy provedené dotčenou platformou a tvrdil, že se zdají být nepřiměřené. Proaktivní zveřejnění upravené verze sporné zprávy o posouzení rizik dotčenou platformou tedy stížnost nevyřešilo. S ohledem na výše uvedené považuje veřejná ochránkyně práv za nezbytné pokračovat v šetření a předložit Komisi následující doporučení: Komise by měla provést konkrétní a individuální posouzení dotčené zprávy o posouzení rizik s cílem poskytnout co nejširší přístup veřejnosti, včetně těch částí zprávy, které byly skryty ve verzi zveřejněné dotčenou platformou. Pokud Komise dospěje k závěru, že k určitým částem zprávy nelze poskytnout přístup, měla by vysvětlit, proč je konkrétně a skutečně bráněno jejich zpřístupnění s ohledem na výjimky stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

78. Veřejný ochránce práv rovněž konstatuje, že nová podrobná pravidla Komise [34] pro uplatňování nařízení č. 1049/2001, která byla přijata po potvrzujícím rozhodnutí v této věci, jsou v současné době napadena u Tribunálu.[35] Podrobná pravidla stanoví možnost uplatnit obecnou domněnku nezpřístupnění na „dokumenty, které jsou součástí řízení podle aktu o digitálních službách“. Pokud a dokud Soudní dvůr nevydá rozsudek o zákonnosti těchto pravidel, veřejný ochránce práv nezaujme stanovisko k podrobným pravidlům jako takovým. Vzhledem k tomu, že podrobná pravidla musí být v každém případě v souladu s nařízením č. 1049/2001 [36], bude veřejný ochránce práv i nadále posuzovat soulad jednotlivých potvrzujících rozhodnutí přijatých Komisí, na něž je upozorněna, s nařízením č. 1049/2001, jak je vykládáno soudy EU, a se zásadami řádné správy.

Doporučení

Na základě šetření této stížnosti předkládá veřejná ochránkyně práv Komisi následující doporučení:

Evropská komise by měla provést konkrétní a individuální posouzení dotčené zprávy o posouzení rizik s cílem poskytnout co nejširší přístup veřejnosti, včetně těch částí zprávy, které byly skryty ve verzi zveřejněné dotčenou platformou. Pokud Komise dospěje k závěru, že k určitým částem zprávy nelze poskytnout přístup, měla by vysvětlit, proč je konkrétně a skutečně bráněno jejich zpřístupnění s ohledem na výjimky stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

Komise a stěžovatel budou o tomto doporučení informováni. V souladu s čl. 4 odst. 2 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise do 3. února 2026 podrobné stanovisko.

Teresa Anjinho
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 3. listopadu 2025

 

[1] K dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Nařízení 2022/2065 o jednotném trhu digitálních služeb (akt o digitálních službách): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[3] Online platformy a internetové vyhledávače jsou považovány za „velmi velké“, pokud průměrný měsíční počet aktivních uživatelů jejich služby v Evropské unii činí 45 milionů nebo více, článek 33 aktu o digitálních službách.

[4] Viz článek 34 aktu o digitálních službách.

[5] Viz článek 37 aktu o digitálních službách.

[6] Viz čl. 42 odst. 4 a 5 aktu o digitálních službách.

[7] Podle čl. 34 odst. 1 a čl. 33 odst. 6 druhého pododstavce aktu o digitálních službách.

[8] Podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Komise a Rady: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] V souladu s čl. 4 odst. 2 první odrážkou nařízení č. 1049/2001.

[10] V souladu s čl. 66 odst. 1 aktu o digitálních službách. Číslo souboru je DSA.100.100.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Viz poznámka pod čarou 8 výše.

[13] Komise odkázala mimo jiné na rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, bod 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[14] Komise mimo jiné odkázala na rozsudek Soudního dvora ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW, C-365/12 P, body 81 a násl.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[15] Komise odkázala mimo jiné na rozsudek Tribunálu ze dne 26. května 2016, International Management Group v. Komise, T-110/15, bod 32: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1645716.

[16] Úplné znění předběžných stanovisek veřejného ochránce práv je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[17] Čl. 42 odst. 5 aktu o digitálních službách.

[18] Viz: https://transparency.x.com/en/reports/dsa-risk-assessment-report.

[19] Úplné znění odpovědi Komise na předběžné názory veřejného ochránce práv je k dispozici na adrese:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[20] Viz prováděcí pravidla Komise k nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-, PŘÍLOHA,Rada%20pokud jde o%20veřejnost%20přístup%20do%20evropský%20Parlament%2C%20Rada%20a%20Komise%20dokumenty,-vzhledem k tomu, že%3A

[21] Čl. 42 odst. 4 aktu o digitálních službách.

[22] Viz například rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T-2/03, body 69 a násl.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[23] Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267909.

[24] Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert, C-477/10 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124461&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267626.

[25] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, C-514/11 P a C-605/11 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8482072.

[26] Rozsudek Tribunálu ze dne 1. září 2021, Homoki v. Komise, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6145602.

[27] Čl. 79 odst. 4 aktu o digitálních službách.

[28] Článek 84 aktu o digitálních službách.

[29] Čl. 42 odst. 5 aktu o digitálních službách.

[30] Viz například 65. a 100. bod odůvodnění aktu o digitálních službách.

[31] Viz čl. 42 odst. 3 aktu o digitálních službách.

[32] Čl. 42 odst. 4 aktu o digitálních službách.

[33] Dne 18. prosince 2023 informovala Komise veřejnost o zahájení šetření, viz: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6709. Dne 12. července 2024 zveřejnila Komise svá první předběžná zjištění, viz: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3761.

[34] Viz poznámka pod čarou 20 výše.

[35] Věc T-146/25, De Capitani a další v. Komise: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T a věc T-641/25, ClientEarth v. Komise: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-641/25&jur=T.

[36] V souladu s čl. 15 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, který vyžaduje, aby každý orgán, instituce nebo jiný subjekt „vypracoval ve svém jednacím řádu zvláštní ustanovení týkající se přístupu ke svým dokumentům v souladu s nařízeními uvedenými v druhém pododstavci“. Tribunál rozhodl, že jednací řád přijatý Komisí (výše uvedený rozsudek ve spojených věcech T-371/20 a T-554/20, Pollinis v. Komise, bod 93) nebo závěry přijaté Radou (výše uvedený rozsudek ve věci T-255/24, Nouwen v. Rada, bod 103) musí zůstat v souladu s nařízením 1049/2001. V posledně uvedeném případě Soudní dvůr rozhodl, že „[p]osah povinností, které pro unijní orgán vyplývají z nařízení č. 1049/2001, jak je vykládá unijní soud, nemůže záviset na obsahu takových aktů, jako jsou závěry Rady, přijaté samotným dotyčným orgánem“.