Vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv ^[1]

Šetření vzniklo na základě stížnosti italského občana, který chtěl získat italskou jazykovou verzi dokumentu od Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex). Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že její šetření by se mělo zaměřit na jazykovou politiku agentury Frontex v rámci její vnější komunikace.

Veřejná ochránkyně práv doporučuje agentuře Frontex, aby na svých internetových stránkách zpřístupnila obecné informace o agentuře ve všech úředních jazycích EU. Doporučuje rovněž, aby agentura Frontex zveřejňovala svou jazykovou politiku na svých internetových stránkách ve všech úředních jazycích EU.

Souvislosti stížnosti

1.  V březnu 2017 stěžovatel, italský občan, požádal Evropskou agenturu pro pohraniční a pobřežní stráž (dále jen „Frontex“), aby v italštině zpřístupnila dokument nazvaný „Analýza rizik za rok 2017“(dokument byl zveřejněn v angličtině na internetových stránkách agentury Frontex ^[2]). Požadoval rovněž, aby domovská stránka internetových stránek agentury Frontex a informace týkající se jazykové politiky agentury byly zpřístupněny v italštině ^[3].

2. Ve své odpovědi ze dne 18. dubna 2017 agentura Frontex uvedla, že nemá italskou verzi požadovaného dokumentu. Poukázal na to, že pracovním jazykem agentury Frontex je angličtina. Obvykle tedy vytváří dokumenty v tomto jazyce. Agentura Frontex však uvedla, že některá videa dostupná na jejích internetových stránkách mají italské titulky. Dodala, že pracuje na poskytování obecných informací o agentuře Frontex v pěti úředních jazycích EU, včetně italštiny.

3. Ve své odpovědi ze dne 22. dubna 2017 stěžovatel poukázal na to, že zveřejnění dokumentu v angličtině představuje pouze diskriminaci ve smyslu článku 21 Listiny základních práv Evropské unie. Požádal rovněž o přístup k rozhodnutí, kterým se stanoví, že pracovním jazykem agentury Frontex je angličtina. Zdůraznil, že toto rozhodnutí musí být k dispozici v italštině.

4. Ve své odpovědi ze dne 26. dubna 2017 agentura Frontex opět uvedla, že nemá italskou verzi „Analýzy rizik za rok 2017“. Rovněž informovala stěžovatele, že rozhodnutí výkonného ředitele č. 2014/86 o vnitřním používání jazyků ^[4] není k dispozici v italštině. Agentura Frontex mu poskytla anglickou verzi.

5.  Vzhledem k tomu, že stěžovatel nebyl s odpovědí agentury Frontex spokojen, podal stížnost veřejnému ochránci práv.

Šetření

6. Při zahájení šetření veřejná ochránkyně práv konstatovala, že jazyková politika orgánů EU musí být přiměřená a objektivně odůvodněná. Jazyková politika orgánů EU by navíc měla být zveřejňována on-line ve všech úředních jazycích EU. V této souvislosti konstatovala, že jazyková politika agentury Frontex není k dispozici online. Rovněž konstatovala, že v září 2013 se agentura Frontex v souvislosti s předchozím šetřením veřejného ochránce práv [5] zavázala, že během prvních měsíců roku 2014 zpřístupní na svých internetových stránkách obecné informace o svém mandátu a činnostech ve francouzštině, němčině, španělštině, italštině, řečtině a polštině a že vynaloží veškeré úsilí, aby byl seznam jazyků do konce roku 2014 rozšířen na všech 24 úředních jazyků EU. Veřejná ochránkyně práv požádala agenturu Frontex, aby i) objasnila obsah své jazykové politiky a důvody, na nichž je založena; a ii) rozvést, proč nesplnila své předchozí závazky vůči veřejnému ochránci práv.

7. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv odpověď agentury Frontex a následně připomínky stěžovatele v reakci na odpověď agentury FRONTEX. Doporučení veřejného ochránce práv zohledňují argumenty a názory předložené stranami.

Jazyková politika agentury FRONTEX´s a její předchozí závazky vůči veřejnému ochránci práv zpřístupnit obecné informace na svých internetových stránkách v řadě jazyků

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

8.  Agentura Frontex uvedla, že v souladu s čl. 73 odst. 1 svého zakládajícího nařízení ^[6] uplatňuje ustanovení nařízení 1/1958 o mnohojazyčnosti ^[7] a považuje všechny úřední jazyky EU za své úřední jazyky. Tvrdila, že jednala v souladu s článkem 6 nařízení č. 1/1958, když přijala rozhodnutí č. 2014/86 o vnitřním používání jazyků, které stanoví, které jazyky se mají používat ve zvláštních případech. Uvedla, že toto rozhodnutí stanoví, že jediným pracovním jazykem agentury Frontex je angličtina. To je odůvodněno cíli účinnosti a nákladové efektivnosti. Podle agentury Frontex se jedná o postup sdílený ostatními orgány EU.

9. Agentura Frontex uvedla, že všechny dokumenty vyhotovuje v angličtině, což umožňuje rychlé interní rozhodování. Dodala, že operativní činnosti provádějí příslušníci pohraniční stráže v angličtině. Pokud jde o zprávu o analýze rizik požadovanou stěžovatelem, agentura Frontex tvrdila, že vzhledem k tomu, že její „činnosti jsou založeny na zpravodajských informacích, umožňuje prováděná analýza rizik agentuře přijímat rozhodnutí o plánování operativních činností a činností v oblasti budování kapacit s cílem předcházet přeshraniční trestné činnosti a nelegální migraci do EU a bojovat proti nim, jakož i přispívat k záchraně životů“. Agentura Frontex se domnívala, že překlad požadovaného dokumentu do jiných jazyků by tento cíl nesplnil.

10. Agentura Frontex navíc tvrdila, že jejím mandátem je pomáhat příslušníkům donucovacích orgánů členských států EU při správě vnějších hranic Unie ᾽s. Uvedla, že angličtina je povinným jazykem komunikace v leteckém a námořním prostředí. Veškerá komunikace a příslušná dokumentace v rámci operativních činností koordinovaných agenturou Frontex jsou tedy v angličtině.

11. Agentura Frontex rovněž upozornila na skutečnost, že formulář stížnosti, který poskytla stěžovatelům v rámci svého mechanismu pro podávání a vyřizování stížností, je k dispozici v angličtině, arabštině, francouzštině, paštštině, tigrinštině a urdštině ^[8]. Agentura Frontex to považovala za jasný důkaz toho, že jazyková politika agentury Frontex ᾽s je pokud možno ambiciózní.

12. Pokud jde o informace dostupné na internetových stránkách agentury Frontex, agentura uvedla, že je stále odhodlána poskytovat obecné informace o svém mandátu a činnostech v jiných jazycích než v angličtině.

13. Tvrdila však, že „opakovaná migrační krize v letech 2014–2016 a současná bezpečnostní krize ... znamenaly změnu priorit a přizpůsobení se neustále se měnícím potřebám v posledních letech. Operační opatření na podporu členských států EU byla nevyhnutelně přikládána největší důležitosti, zatímco další nevyřešené záležitosti, jako je překládání částí internetových stránek, musely být odloženy.“

14. Agentura Frontex dodala, že se jedná o agenturu procházející transformací. V průběhu let došlo k drastickým změnám, a to nejen pokud jde o její úkoly, personální a organizační strukturu, ale také pokud jde o její mandát. Tyto změny následně ovlivnily obsah internetových stránek agentury.

15. S ohledem na tyto změny agentura Frontex uvedla, že v současné době pracuje na revidované verzi svých internetových stránek, která by měla agenturu více zpřístupnit veřejnosti, neboť z ní bude snazší získávat informace. Nové internetové stránky budou rovněž obsahovat jazykovou politiku agentury Frontex. Agentura Frontex tvrdila, že po dokončení revize internetových stránek budou obecné informace o mandátu a činnostech agentury k dispozici ve francouzštině, němčině, italštině, španělštině a polštině. První čtyři jazyky byly vybrány z důvodu jejich rozšíření v jednáních správní rady agentury Frontex, v následné operativní práci a v EU obecně. Polština byla vybrána, protože je jazykem členského státu, v němž se nachází agentura Frontex. Agentura dodala, že krátké animace a informativní videa budou rovněž k dispozici na nových internetových stránkách a budou obsahovat titulky v pěti jazycích.

16. S ohledem na výše uvedené agentura tvrdila, že zahrnuje jazykovou rozmanitost a že je odhodlána podniknout v tomto směru praktické kroky.

17. Stěžovatel se domníval, že odpověď agentury Frontex není uspokojivá. Uvedl, že pokud jde o probíhající revizi internetových stránek, agentura Frontex neuvedla datum, do kterého budou tyto nové internetové stránky k dispozici. Agentura Frontex navíc již v minulosti prokázala, že nedodržela závazky, které vůči veřejnému ochránci práv přijala.  

18. Stěžovatel rovněž tvrdil, že je obětí jazykové diskriminace, jelikož mu agentura Frontex brání v tom, aby byl informován o obsahu dokumentu, o který požádal. To ho znevýhodňuje oproti občanům EU, kteří rozumí angličtině. Podle stěžovatele argument agentury Frontex, že překlad požadovaného dokumentu do jiných jazyků by agentuře neumožnil splnit její cíl předcházet přeshraniční trestné činnosti a nelegální migraci do EU a bojovat proti nim, jakož i přispět k záchraně životů, nejenže postrádá právní základ, ale je také mimořádně urážlivý.

Posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k doporučení

19. Je třeba rozlišovat mezi vnitřní jazykovou politikou agentury Frontex, která je v podstatě obsažena v rozhodnutí 2014/86 o vnitřním používání jazyků, a její vnější jazykovou politikou, tedy jazyky používanými při komunikaci agentury Frontex s veřejností, zejména na jejích internetových stránkách.

Vnitřní jazyková politika

20. Třetí a čtvrtý bod odůvodnění rozhodnutí 2014/86 , uvádějí:

Ustanovení čl. 27 odst. 2 nařízení o agentuře Frontex ukládá agentuře povinnost zveřejňovat souhrnnou zprávu a pracovní program ve všech úředních jazycích EU. A contrario je tedy na uvážení agentury Frontex, které jazyky se použijí v jiných konkrétních případech.

(4) Účinnost a nákladová efektivnost jsou pokračujícími cíli agentury Frontex, což odůvodňuje přijetí angličtiny jako jediného pracovního jazyka agentury.“

21. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že agentura Frontex ve své odpovědi uvedla další důvody pro své rozhodnutí používat jako jediný pracovní jazyk angličtinu (v zásadě potřebu rychlého interního rozhodování a skutečnost, že operativní činnosti jsou prováděny v angličtině). Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že agentura Frontex poskytla pro svou vnitřní jazykovou politiku přiměřené a objektivní odůvodnění. Domnívá se, že vnitřní jazyková politika agentury Frontex se snaží nalézt náležitou rovnováhu mezi zájmem občanů EU na tom, aby byli informováni o každoročních činnostech agentury Frontex, a veřejným zájmem na účinném využívání omezených zdrojů a zachování účinnosti. Vzhledem k úkolům a poslání agentury Frontex, které vyžadují rychlé rozhodování a opatření, je rozumné a přiměřené, aby pokud jde o její úřední dokumenty, byly ve všech úředních jazycích EU k dispozici pouze souhrnné zprávy a pracovní programy. Volba agentury Frontex tedy nemůže být považována za diskriminační.

„Analýza rizik za rok 2017“

22. Pokud jde o dokument, který vedl k této stížnosti, tj. analýzu rizik za rok 2017, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že podle publikace agentury Frontex nazvané Model společné integrované analýzy rizik [9] „je účelem analýzy rizik poskytnout informace a analýzy, které umožní rozhodování o tom, jak snížit a zmírnit riziko v případech, kdy jsou zdroje a schopnosti omezené. ... tím, že osobám s rozhodovací pravomocí umožní přijímat informovaná rozhodnutí, přispěje analýza rizik k odstranění největších rozdílů mezi rizikem a schopnostmi“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Analýza rizik za rok 2017 navíc na straně 2 publikace uvádí, že „analýza rizik agentury Frontex má být ústředním bodem a tvořit spolehlivý základ pro její operativní činnosti“^[10].

23. Dokument poskytuje „situační obraz“ s důrazem na zjištěné migrační trendy a činnosti v oblasti dohledu a využívá soubor spolehlivých ukazatelů nelegální migrace. Poskytuje rovněž analýzu klíčových rizik ovlivňujících bezpečnost vnějších hranic a/nebo vnitřní bezpečnost. Jeho cílem je poskytnout přehled, který pomůže činit informovaná rozhodnutí jak o společných evropských investicích, tak o koordinovaných opatřeních ke zlepšení správy vnějších hranic a zachování vnitřní bezpečnosti Unie. Analýza rizik pro rok 2017 je tedy primárně zaměřena na konkrétní odborné publikum: osoby s rozhodovací pravomocí. Jeho prezentace a uspořádání, použitý jazyk a skutečnost, že téma, na které se vztahuje analýza rizik pro rok 2017, je zajímavé pro širokou veřejnost, však vedou k závěru, že součástí cílové skupiny je i široká veřejnost.

24. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že nařízení č. 1/1958 o mnohojazyčnosti ani žádný jiný právní nástroj neukládá agentuře Frontex povinnost zpřístupnit takový dokument, jako je dokument dotčený v projednávané věci, ve všech úředních jazycích EU. Pokud se však dokument zaměřuje i na širokou veřejnost, měla by agentura Frontex zvážit jeho zpřístupnění ve více jazycích.

25. Veřejná ochránkyně práv si je plně vědoma toho, že mohou existovat rozpočtová omezení, která brání zveřejnění ve více jazycích, a že nalezení správné rovnováhy v této oblasti je obtížné. Veřejná ochránkyně práv v současné době zvažuje, jak by mohla přispět k otázce používání jazyků EU všemi orgány a institucemi EU, vzhledem k tomu, že je důležité sladit jazyková práva občanů EU a související povinnosti orgánů a institucí EU s potřebou správní účinnosti a ochrany rozpočtu EU. Za těchto okolností se nebude dále zabývat otázkou, zda by analýza rizik za rok 2017 měla být k dispozici v jiných jazycích.

Vnější jazyková politika

26. Článek 6 nařízení č. 1/1958 o mnohojazyčnosti, který stanoví, že orgány „mohou ve svém jednacím řádu stanovit, který z jazyků se má ve zvláštních případech používat“^[11], nutně neodůvodňuje velmi restriktivní vnější jazykovou politiku.

27. Internetové stránky agentury Frontex neposkytují informace o její vnější jazykové politice. Pokud jde o informace dostupné na domovské stránce v různých jazycích, je politováníhodné, že navzdory dřívějšímu šetření vedenému tímto úřadem ^[12], které se mimo jiné zabývalo jazykovou politikou agentury Frontex ᾽s pro její internetové stránky, se situace nezlepšila. Veřejnému ochránci práv není jasné, zda agentura Frontex skutečně uplatňuje politiku týkající se jazyků, které mají být používány v její externí komunikaci.

28. Ačkoli se agentura Frontex zavázala (v dopise veřejné ochránkyni práv ze dne 10. září 2013), že během prvních měsíců roku 2014 zpřístupní na svých internetových stránkách obecné informace o agentuře ve francouzštině, němčině, španělštině, italštině, řečtině a polštině a že vynaloží veškeré úsilí na rozšíření seznamu jazyků do konce roku 2014 na všech 24 úředních jazyků EU, nepodařilo se jí za téměř pět let splnit to, co původně očekávala za několik měsíců.

29.  Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že je pravda, že po migrační krizi prošla agentura Frontex hlubokou transformací. Je však také pravda, že z jejího dopisu z roku 2013 se zdálo proveditelné v krátké době přeložit pouze domovskou stránku internetových stránek agentury Frontex do všech úředních jazyků EU ^[13]. Je politováníhodné, že po tolika letech od závazku vůči veřejné ochránkyni práv agentura Frontex ani nezařadila na své internetové stránky poznámku, v níž by se omluvila za nedostupnost domovské stránky své internetové stránky v jiných jazycích EU.

30. Veřejná ochránkyně práv připomíná agentuře Frontex vysvětlení své předchůdkyně agentuře Frontex týkající se úlohy domovské stránky, kterou je: „přivítat všechny občany EU v jejich vlastních jazycích a sdělit jim, které oddíly nebo dokumenty jsou k dispozici ve všech jazycích EU a které jsou naproti tomu k dispozici pouze ve vybraných jazycích. Tento výběr jazyků by navíc mohl být vysvětlen z hlediska jazykové politiky agentury Frontex na domovské stránce, což by občanům umožnilo v případě potřeby pochopit důvody, proč jsou konkrétní dokumenty k dispozici pouze v některých jazycích...“^[14].

31. Veřejná ochránkyně práv vítá úsilí vynaložené s ohledem na dostupnost formuláře agentury Frontex pro podávání a vyřizování stížností (který má být použit v rámci mechanismu pro podávání a vyřizování stížností) v nejběžnějších jazycích, jimiž hovoří uprchlíci a žadatelé o azyl. Je však také důležité, aby byly občanům EU na internetových stránkách agentury poskytovány obecné informace o agentuře Frontex v jejich vlastním jazyce. Veřejná ochránkyně práv s potěšením konstatuje, že internetové stránky procházejí významnými změnami, ale bylo by lepší, kdyby agentura Frontex oznámila datum, do kterého by měla být revize internetových stránek dokončena.

32. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívá, že neplnění závazků, které agentura Frontex přijala v roce 2013, představuje nesprávný úřední postup. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv proto níže předkládá odpovídající doporučení.

33. Jak veřejná ochránkyně práv zdůraznila při zahájení šetření, vnější jazyková politika orgánů EU by měla být zveřejňována on-line ve všech úředních jazycích EU. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí prohlášení agentury Frontex, že nové internetové stránky budou zahrnovat jazykovou politiku agentury Frontex. Není jasné, zda se jedná o odkaz na jeho politiku v oblasti vnější komunikace, kdy k ní dojde a zda je záměrem zveřejnit jazykovou politiku pouze v angličtině. V každém případě se veřejná ochránkyně práv domnívá, že skutečnost, že vnější jazyková politika agentury Frontex není v současné době veřejně dostupná ve všech úředních jazycích EU, představuje nesprávný úřední postup. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv vydá níže odpovídající doporučení.

34. V závislosti na odpovědi agentury Frontex na doporučení může veřejný ochránce práv rozhodnout, že o této záležitosti podá zprávu Evropskému parlamentu.

Doporučení

Na základě šetření této stížnosti předkládá veřejná ochránkyně práv agentuře Frontex tato doporučení:

Agentura Frontex by měla neprodleně zveřejnit svou vnější jazykovou politiku na svých internetových stránkách ve všech úředních jazycích EU. Pokud taková politika ještě nebyla vypracována, měla by ji agentura Frontex vypracovat okamžitě.

Jakmile bude revize internetových stránek dokončena, agentura Frontex by měla na svých internetových stránkách zpřístupnit obecné informace o agentuře ve všech úředních jazycích EU a měla by veřejného ochránce práv informovat o datu, do kterého má být revize dokončena.

Agentura Frontex a stěžovatel budou o těchto doporučeních informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle agentura Frontex podrobné stanovisko do tří měsíců ode dne vydání těchto doporučení.

 

Emily O SpolečnostiReilly

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 23. července 2018

 

[1] Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (94/262/ESUO, ES, Euratom), Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

[2] https://frontex.europa.eu/publications/?pq=&year=2017&category=riskanalysis (http://frontex.europa.eu/publications/?pq=&rok=2017&kategorie=analýza rizik)

[3] Stěžovatel se dovolával zejména článku 21 Listiny základních práv Evropské unie, ale také článků 22, 41 a 42 Listiny, jakož i článku 74 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007, nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 a rozhodnutí Rady 2005/267/ES (Úř. věst. 2016, L 251, s. 1).

[4] Rozhodnutí výkonného ředitele č. 2014/86 ze dne 17. prosince 2014 o vnitřním používání jazyků.

[5] Rozhodnutí evropské veřejné ochránkyně práv, kterým se uzavírá šetření z vlastního podnětu OI/13/2012/MHZ (Návštěva Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie – Frontex), k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/51885/html.bookmark

[6] Nařízení (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži (Úř. věst. 2016, L 251, s. 1).

[7] Nařízení č. 1 ze dne 15. dubna 1958 o užívání jazyků v Evropském hospodářském společenství, Úř. věst. 17, 6.10. 958, s. 385.

[8] Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že od okamžiku, kdy agentura Frontex zaslala svou odpověď, byl formulář stížnosti k dispozici také v albánštině, ruštině, srbštině a španělštině. Tyto informace byly veřejné ochránkyni práv poskytnuty v souvislosti s dotazem Q3/2017/MDC.

[9] K dispozici na adrese: https://europa.eu/capacity4dev/ibm-eap/document/71-common-integrated-risk-analysis-model-ciram-comprehensive-update

[10] Na straně 11 analýzy rizik za rok 2017 jsou operativní činnosti agentury Frontex popsány jako činnosti zaměřené na „posílení bezpečnosti hranic prostřednictvím koordinace opatření členských států týkajících se provádění opatření EU pro správu vnějších hranic. Koordinace operačních činností přispívá k účinnějšímu přidělování zdrojů členských států a k lepší ochraně prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V této souvislosti se analýza rizik pro rok 2017 zaměřuje na rozsah operativních činností agentury Frontex, a zejména na nelegální migraci na vnějších hranicích EU a zemí přidružených k Schengenu.“

[11] Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že agentura Frontex musí vykonávat svou diskreční pravomoc, pokud jde o to, které jazyky jsou používány „v konkrétních případech“v mezích stanovených pravidly a zásadami, které se na ni vztahují.

[12] Šetření z vlastního podnětu OI/13/2012 MHZ, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/5079/html.bookmark

[13] Viz bod 13 rozhodnutí o uzavření výše uvedeného šetření z vlastního podnětu OI/13/2012 MHZ.

[14] Viz bod 12 rozhodnutí o uzavření výše uvedeného šetření z vlastního podnětu OI/13/2012 MHZ.