1.  Shrnutí

Veřejná ochránkyně práv usiluje o dosažení hmatatelných zlepšení pro stěžovatele a veřejnost ve správě EU. V oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům EU tak činí zajištěním lepšího přístupu pro žadatele, ale také tím, že pomáhá správě EU zlepšit její postupy, zajistit větší proaktivní transparentnost a plně se zodpovídat veřejnosti.

Počet stížností týkajících se přístupu veřejnosti se v posledních letech výrazně zvýšil: z průměrných 45 stížností ročně v letech 2014 až 2016 na průměrných 83 stížností ročně v období 2017 až 2020 na průměrných 129 stížností v letech 2021 až 2023. Celkem 26 % všech šetření, která veřejná ochránkyně práv v posledních třech letech zahájila, se týkalo toho, jak orgány EU vyřizovaly žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům.

Rozhodnutí veřejnosti obrátit se častěji na veřejného ochránce práv s žádostí o nápravu je pozitivním vývojem. Důvodem může být zvýšené povědomí o úloze veřejné ochránkyně práv, častější problémy žadatelů se správou EU, rychlejší vyřizování případů veřejnou ochránkyní práv v této oblasti nebo kombinace těchto a dalších faktorů.

Zatímco počet stížností vzrostl, úřad veřejného ochránce práv se stížnostmi týkajícími se přístupu veřejnosti nadále zabýval mnohem rychleji. Průměrná doba pro dosažení výsledku zůstala v posledních třech letech stabilní a byla třikrát rychlejší než před zavedením zrychleného postupu (v období 2021–2023: 83 pracovních dnů, v roce 2016: 255 pracovních dnů).

Zásah veřejné ochránkyně práv vedl ve většině případů k užitečnému výsledku pro stěžovatele. Většina šetření byla uzavřena jako vyřešená (mnohé z nich se orgán zpozdil při přijímání konečného rozhodnutí o žádosti) nebo veřejný ochránce práv předložil návrh řešení, které orgán přijal, což vedlo k širšímu přístupu veřejnosti.

Úřad veřejného ochránce práv konzultoval osoby a organizace, které podaly stížnosti poté, co měly potíže s přístupem k dokumentům EU. Respondenti byli s touto zkušeností obecně spokojeni a uvedli, že je pravděpodobné, že se na veřejného ochránce práv obrátí příště, až budou nespokojeni s výsledkem žádosti o přístup veřejnosti. Zejména ocenili, že veřejný ochránce práv poskytuje objektivní posouzení postoje orgánu.

Kromě závěrů o jednotlivých stížnostech se veřejná ochránkyně práv v letech 2021 až 2023 zabývala strategickými a systémovými problémy ve správě EU. Cílem této práce bylo zajistit soulad s nařízením č. 1049/2001 a zásadami řádné správy zvyšováním informovanosti, poskytováním pokynů a zlepšováním obecných postupů. Veřejná ochránkyně práv například zjistila, že systémová a významná zpoždění při zpracovávání žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům ze strany Komise představují nesprávný úřední postup. Veřejná ochránkyně práv požádala Komisi, aby tuto situaci prioritně napravila, a předložila tuto záležitost Evropskému parlamentu. Úřad bude tento problém i nadále sledovat, což podle konzultovaných zúčastněných stran a nedávných stížností zřejmě přetrvává.

Veřejná ochránkyně práv rovněž poskytla veřejnosti a orgánům EU pokyny týkající se práva na přístup k dokumentům EU. Materiál je k dispozici na internetových stránkách veřejné ochránkyně práv a obsahuje „příručku k otázkám a odpovědím“ ve všech jazycích EU, podrobnější zdroj pro odborníky a krátkou příručku pro správu EU o politikách a postupech.

2. Přehled: Přístup veřejnosti k dokumentům a postup Fast-Track

a. Úloha výkonného dekretu v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům EU

Právo veřejnosti na přístup k dokumentům v držení orgánů, institucí a jiných subjektů EU je stanoveno ve Smlouvách EU a v Listině základních práv.[1] Hraje klíčovou úlohu při zajišťování transparentního fungování orgánů EU, čímž posiluje legitimitu EU a důvěru veřejnosti v ni. Obecná pravidla provádějící toto právo jsou stanovena v právních předpisech EU o přístupu veřejnosti k dokumentům (nařízení č. 1049/2001).[2] Pokud orgán EU odmítne poskytnout veřejnosti přístup ke konkrétnímu dokumentu, mají žadatelé o přístup k dokumentům k dispozici dva opravné prostředky. Žadatelé se mohou obrátit buď na Soudní dvůr EU, nebo na evropského veřejného ochránce práv.

Osoby usilující o přístup veřejnosti k dokumentům se obvykle spoléhají na rychlé zpřístupnění, aby mohly dokumenty použít k účelu, který zamýšlely. Žadatelé proto očekávají, že jejich žádost o přístup bude vyřízena rychle. To platí zejména pro organizace občanské společnosti, podniky a občany, kteří se chtějí zapojit do rozhodovacího procesu EU, a pro novináře a výzkumné pracovníky, kteří mohou mít zájem o kontrolu správy EU.

Pokud přístup není rychlý, dokumenty mohou ztratit svou užitečnost. Evropský veřejný ochránce práv soustavně tvrdí, že zpožděný přístup je odepřen.

b. Jak EO nakládá s případy přístupu veřejnosti k dokumentům EU

Veřejná ochránkyně práv se na základě zásady, z níž vycházejí pravidla EU pro přístup veřejnosti, že žádosti by měly být vyřizovány neprodleně, soustavně snaží zajistit, aby její úřad vyřizoval tyto stížnosti co nejrychleji. Zavedla proto zrychlený postup pro vyřizování stížností týkajících se přístupu veřejnosti. Po pětiměsíční zkušební době veřejná ochránkyně práv v únoru 2018 formálně zahájila „rychlý postup“ pro stížnosti týkající se přístupu k dokumentům.

Po obdržení stížnosti týkající se odepření přístupu veřejnosti k dokumentům ji úřad veřejného ochránce práv zaregistruje a přezkoumá, zda lze zahájit šetření. To závisí na několika faktorech, včetně toho, zda je stížnost přípustná [3] nebo zda veřejný ochránce práv shledá důvody pro zahájení šetření ^[4].

Pokud se zahájení šetření jeví jako odůvodněné, úřad rovněž provede první interní posouzení s cílem rozhodnout, zda lze stížnost vyřídit v rámci zrychleného postupu. Tak je tomu obvykle v případě, kdy je známo konečné stanovisko dotčeného orgánu, jinými slovy, pokud existuje výslovné konečné rozhodnutí o odepření přístupu veřejnosti (výslovné „potvrzující rozhodnutí“). Zrychlený postup se obvykle nepoužívá v případech, kdy i) stěžovatel zpochybňuje, že žádný dokument neexistuje, ii) před tím, než vyšetřovací tým veřejného ochránce práv může nahlédnout do dotčených dokumentů, jsou zapotřebí další vysvětlení, nebo iii) dotčený orgán dosud nepřijal konečné stanovisko (pokud uplynula lhůta pro potvrzující odpověď, a existuje tedy implicitní zamítavé rozhodnutí). V každém případě se veřejný ochránce práv snaží řešit veškeré stížnosti týkající se přístupu k dokumentům co nejrychleji.

Věc je poté přidělena vyšetřujícímu úředníkovi a je přijato formální rozhodnutí o tom, zda lze zahájit vyšetřování. Cílem úřadu pro taková „rozhodnutí o přípustnosti“ je 30 kalendářních dnů. Pokud je však případ řešen v rámci postupu Fast-Track, je cílem 5 pracovních dnů od registrace stížnosti.

Po zahájení šetření v rámci zrychleného řízení podnikne úřad řadu vyšetřovacích kroků. Začíná okamžitým nahlédnutím do dotčených dokumentů, vyžádáním odpovědi od příslušného orgánu a v některých případech schůzkou. Veřejná ochránkyně práv uzavřela s orgány EU ujednání, která jí umožňují rychlý přístup k dokumentům (do 5 pracovních dnů od zahájení šetření) a k případným dalším připomínkám orgánů (do 15 pracovních dnů).

Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv poté zkontroluje dotčené dokumenty a může dále konzultovat orgán EU. Cílem je, aby bylo „posouzení“ provedeno co nejrychleji. Pokud je případ řešen v rámci zrychleného postupu, je cílem pro dokončení posouzení do 40 pracovních dnů od registrace stížnosti.

Posouzení může spočívat v tom, že existuje prostor pro dosažení rychlého řešení. Za tímto účelem může veřejný ochránce práv navrhnout, aby orgán dokumenty (nebo jejich části) zpřístupnil.

Pokud veřejná ochránkyně práv zjistí, že orgán EU neměl přístup odepřít, může učinit formální zjištění nesprávného úředního postupu a doporučit, aby orgán poskytl (zvýšený) přístup k dotčeným dokumentům.

Veřejný ochránce práv by rovněž mohl dospět k závěru, že rozhodnutí orgánu EU odepřít přístup bylo odůvodněné s ohledem na jednu nebo více výjimek [5] stanovených v pravidlech EU pro přístup veřejnosti k dokumentům, a případ uzavřít zjištěním, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.

3. Přezkum výkonnosti

Tento oddíl obsahuje statistiky o vyřizování všech stížností týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům v období od 1. ledna 2021 do 31. prosince 2023, včetně stížností řešených v rámci zrychleného postupu.

Předchozí přezkum stížností týkajících se přístupu veřejnosti a uplatňování zrychleného postupu v období od 1. září 2017 do 31. srpna 2020 byl zveřejněn v únoru 2021.[6]

a. Počet stížností

V letech 2021 až 2023 obdržela veřejná ochránkyně práv 386 stížností v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům. To představuje 16 % všech stížností v rámci mandátu během tohoto období.

Počet stížností týkajících se přístupu veřejnosti se v posledních letech výrazně zvýšil: z průměrných 45 stížností ročně v letech 2014 až 2016 na průměrných 83 stížností ročně v období 2017 až 2020 na průměrných 129 stížností v letech 2021 až 2023.

Níže uvedené tabulky znázorňují roční členění.

*Zavedený postup FT

b. kterých institucí se to týkalo?

Většina stížností na přístup veřejnosti k dokumentům obdržených v letech 2021 až 2023 byla podána proti Evropské komisi, která je největším orgánem EU a přijímá zdaleka nejvyšší počet žádostí o přístup. Zbývající stížnosti se týkaly celé řady dalších orgánů, institucí a jiných subjektů EU, zejména Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) a Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA), jakož i Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ), Evropského parlamentu a Rady EU.

*Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění, Evropský úřad pro bezpečnost letectví, Evropský hospodářský a sociální výbor, Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů, Satelitní středisko Evropské unie, Agentura Evropské unie pro azyl, Evropská rada, Evropský orgán pro bankovnictví, Evropské středisko pro rozvoj odborného vzdělávání, Evropský výbor regionů, Evropská výkonná agentura pro zdraví a digitální oblast, Výkonná agentura Evropské rady pro inovace a pro malé a střední podniky, Evropský úřad pro výběr personálu, Evropská agentura pro námořní bezpečnost, Evropská výkonná agentura pro výzkum, Agentura Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech, Jednotný výbor pro řešení krizí.

c. Kdo jsou stěžovatelé?

d. Počet šetření

V letech 2021 až 2023 zahájila veřejná ochránkyně práv šetření 277 stížností v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům.[7] Celkově se 26 % všech šetření zahájených veřejnou ochránkyní práv v letech 2021 až 2023 týkalo toho, jak orgány EU vyřizovaly žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům.

e. Průměrná doba zpracování

Průměrná doba potřebná k vyřízení stížností týkajících se přístupu veřejnosti se v průběhu let podstatně zkrátila. Tři klíčové fáze vyřizování stížností jsou od zavedení zrychleného postupu rychlejší: přijetí rozhodnutí o přípustnosti, přijetí posouzení (relevantního pro šetření) a uzavření případu.

Průměrná doba pro rozhodnutí o přípustnosti všech stížností týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům je nyní více než třikrát rychlejší než před zavedením zrychleného postupu (v roce 2023: 9 pracovních dnů, v roce 2016: 34 pracovních dnů).

V období 2021–2023 činila průměrná doba od registrace do konečného uzavření případu u všech stížností týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům 69 pracovních dnů. Níže uvedené tabulky znázorňují roční členění.

Tento graf se týká veškerého přístupu veřejnosti ke stížnostem na dokumenty (nepřípustné, žádné důvody, šetření).

U stížností obdržených v roce 2022 byly uzavřeny všechny stížnosti s výjimkou jedné, zatímco u stížností obdržených v roce 2023 bylo uzavřeno 116 stížností (69 %). Zbývající případy byly v době tohoto přezkumu stále otevřené.

Pokud jde pouze o šetření, veřejná ochránkyně práv je po dokončení posouzení sdílí s dotčeným orgánem EU. To lze provést prostřednictvím předběžného posouzení, návrhu řešení, doporučení nebo rozhodnutí o uzavření případu. Průměrná doba pro dokončení posouzení byla více než třikrát rychlejší než v minulosti (v období 2021–2023: 83 pracovních dnů, v roce 2016: 255 pracovních dnů).

U šetření v roce 2023 bylo posouzení dokončeno v 77 případech (66 %). Posouzení ve zbývajících případech v době tohoto přezkumu stále probíhalo.

f. Rychlé dotazy

V letech 2021 až 2023 se veřejná ochránkyně práv zabývala 70 stížnostmi v rámci zrychleného postupu.[8] Zatímco počet případů týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům výrazně vzrostl, podíl případů zrychleného postupu se snížil. Celkově bylo 25 % stížností týkajících se přístupu veřejnosti označeno jako „rychlý postup“ (ve srovnání se 47 % v předchozím přezkumu, ačkoli veřejný ochránce práv měl v té době širší definici případů „rychlého postupu“).

Na základě zkušeností úřadu s postupem Fast-Track a přezkumu provedeného v roce 2020 se ukázalo, že k tomu, aby bylo možné případ odpovídajícím způsobem řešit prostřednictvím postupu Fast-Track, musí být známo konečné stanovisko dotčeného orgánu. Hlavním důvodem je skutečnost, že veřejný ochránce práv se jako mechanismus nápravy v první řadě snaží ověřit, zda bylo rozhodnutí o odepření přístupu veřejnosti odůvodněné.

V mnoha případech, na něž byla veřejná ochránkyně práv upozorněna v období 2021–2023, však dotčený orgán v době podání stížnosti ještě nepřijal výslovné potvrzující rozhodnutí. Veřejný ochránce práv tedy nemohl při zahájení šetření přezkoumat konečné stanovisko orgánu spolu se spornými dokumenty. Tyto případy proto nemohly být řešeny v rámci zrychleného řízení. To bylo obzvláště důležité u případů týkajících se Evropské komise, které jsou zdaleka nejpočetnějšími případy, které se dostaly k veřejnému ochránci práv. Veřejná ochránkyně práv sledovala problém zpoždění a provedla šetření z vlastního podnětu, které vedlo k řadě doporučení, v nichž požádala Komisi, aby tento problém urychleně řešila (více podrobností níže).

Veřejná ochránkyně práv byla schopna splnit cíl přípustnosti, tj. zahájit šetření do pěti pracovních dnů, a to ve většině všech případů. Během referenčního období činila průměrná doba potřebná k rozhodnutí o přípustnosti stížnosti čtyři pracovní dny.

Pokud jde o posouzení, u 27 % zrychlených šetření bylo posouzení veřejné ochránkyně práv vydáno v orientační lhůtě 40 pracovních dnů. U 47 % všech šetření bylo posouzení vydáno do 60 pracovních dnů. Průměrná doba potřebná k přijetí pozice činila 83 pracovních dnů. To ukazuje, že dodržení lhůty 40 pracovních dnů pro stížnosti v rámci rychlého postupu je i nadále náročné.

Většina šetření v rámci zrychleného řízení byla ukončena zjištěním, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu, nebo byla vyřešena po zásahu veřejného ochránce práv. V přibližně 43 % zrychlených šetření, u nichž bylo posouzení dokončeno v době vypracování této zprávy, veřejná ochránkyně práv předložila návrh řešení a/nebo doporučení a/nebo návrh na zlepšení (další podrobnosti o výsledku jsou uvedeny níže).

g. Výsledek

V letech 2021 až 2023 vydala veřejná ochránkyně práv doporučení v 11 případech, návrhy řešení ve 33 případech a návrhy na zlepšení [9] v 17 případech. Pokud jde o soulad, v šesti případech bylo doporučení orgánem přijato, ve čtyřech případech bylo zamítnuto a u jednoho doporučení dosud nebyla obdržena odpověď. Pokud jde o návrhy řešení, v 17 případech bylo dosaženo řešení, 10 návrhů bylo zamítnuto a v šesti případech odpověď dosud nebyla zodpovězena. Pokud jde o návrhy na zlepšení, bylo přijato 11 návrhů, dva byly zamítnuty a čtyři je třeba ještě zodpovědět.

h. Příslušná činnost v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům

Kromě závěrů o jednotlivých stížnostech se veřejná ochránkyně práv v letech 2021 až 2023 rovněž snažila řešit strategické a systémové problémy. Cílem této práce bylo zajistit soulad s nařízením č. 1049/2001 a zásadami řádné správy zvyšováním informovanosti, poskytováním pokynů a zlepšováním obecných postupů. Následující oddíl upozorňuje na některé případy veřejného významu, kterými se veřejný ochránce práv během tohoto období zabýval. Některé z nich byly založeny na stížnosti, některé úřad zahájil z vlastního podnětu.

Veřejná ochránkyně práv vydala praktická doporučení týkající se zaznamenávání textových a rychlých zpráv a jejich zveřejňování

Veřejná ochránkyně práv uskutečnila strategickou iniciativu týkající se toho, jak orgány, instituce a jiné subjekty EU zaznamenávají textové a rychlé zprávy odeslané/přijaté zaměstnanci v rámci jejich profesní činnosti. Iniciativa přišla poté, co obdržela stížnosti týkající se žádostí o přístup veřejnosti k textovým zprávám.[10] Na základě shromážděných informací veřejná ochránkyně práv určila osvědčené postupy, které mohou být pro správu EU vodítkem při řešení této otázky v budoucnu. Veřejná ochránkyně práv sdílela tato „praktická doporučení“ se všemi orgány, institucemi a jinými subjekty EU a rovněž je zveřejnila na svých internetových stránkách [11].

Veřejný ochránce práv objasnil, že skutečnost, zda byl dokument zaregistrován v systému správy dokumentů orgánu, je v souvislosti se žádostmi o přístup veřejnosti irelevantní.

Veřejná ochránkyně práv se zabývala různými stížnostmi, v nichž Evropská komise řádně nevyhledala konkrétní e-maily nebo textové zprávy, k nimž příslušný stěžovatel požadoval přístup veřejnosti. Komise měla v těchto věcech za to, že „dokumenty“ ve smyslu nařízení č. 1049/2001 jsou pouze dokumenty, které jsou registrovány v jejím systému správy dokumentů. Komise však zaznamenává pouze takové dokumenty, o nichž se domnívá, že splňují její kritéria pro zaznamenávání.

Veřejný ochránce práv objasnil, že pokud jde o otázku, zda lze poskytnout přístup veřejnosti ke konkrétnímu dokumentu, je irelevantní, zda byl tento dokument zaznamenán v systému správy dokumentů orgánu. Důležitý je spíše obsah dokumentu a to, zda se týká „politik, činností a rozhodnutí“, za něž je orgán odpovědný, či nikoli [12].

Zpoždění při zpracování žádostí Evropské komise o přístup veřejnosti k dokumentům

Opakujícím se tématem, na které byla veřejná ochránkyně práv upozorněna, byla zpoždění orgánů EU při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům, zejména ze strany Evropské komise.

Stížnosti veřejné ochránkyni práv naznačovaly, že Komise často nedodržela lhůty pro odpověď na žádosti veřejnosti o přístup k dokumentům. Veřejná ochránkyně práv proto zahájila s Komisí šetření z vlastního podnětu s cílem ověřit, zda se jedná o systémový problém. Šetření ukázalo, že Komise při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům ve značném počtu případů nedodržuje stanovené lhůty. Kromě toho byla zpoždění, k nimž došlo, poměrně značná, zejména ve fázi přezkumu (při vyřizování „potvrzujících žádostí“). Situace se v období 2021–2023 zhoršila a veřejná ochránkyně práv obdržela stále více případů „zpoždění“.[13]

Veřejná ochránkyně práv zjistila, že systémová a významná zpoždění při zpracovávání žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům ze strany Komise představují nesprávný úřední postup. Požádala Komisi, aby tuto situaci prioritně napravila. Předložila rovněž zvláštní zprávu Evropskému parlamentu.[14] V březnu 2024 Parlament hlasoval s naprostou podporou o usnesení podporujícím zjištění veřejné ochránkyně práv.[15]

Intervence veřejné ochránkyně práv zlepšila způsob, jakým Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA) vyřizuje žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům

V návaznosti na šetření veřejné ochránkyně práv souhlasil úřad EFSA se změnou svých pravidel a postupů, aby zajistil rychlejší zpracování žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům.

Věc se týkala žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se olova ve střelivu. Vyřízení žádosti trvalo úřadu EFSA více než sedm měsíců a při různých příležitostech tuto lhůtu prodloužil. Stěžovatel proto nemohl tyto dokumenty použít při přípravě příspěvku k veřejné konzultaci pořádané jinou agenturou EU. Veřejná ochránkyně práv zjistila v tomto případě nesprávný úřední postup a podala úřadu EFSA doporučení.

Úřad EFSA na doporučení veřejné ochránkyně práv reagoval kladně. Revidovala své rozhodnutí o přístupu veřejnosti k dokumentům a přislíbila zlepšit komunikaci se žadateli [16].

Veřejná ochránkyně práv zjistila problémy s postupy agentury Frontex při vyřizování žádostí o přístup, které považuje za nepřesné nebo které se týkají mnoha nebo rozsáhlých dokumentů.

V tomto případě veřejná ochránkyně práv zpochybnila postupy agentury Frontex při vyřizování žádostí o přístup, které nepovažuje za dostatečně jasné nebo které se týkají mnoha nebo velkých dokumentů. Konkrétně, pokud agentura Frontex zjistí, že žádost je tak složitá, že musí s osobou, která žádá o přístup, hledat „smírné řešení“, „odstraní“ registraci žádosti, a tím zabrání tomu, aby začaly běžet zákonné lhůty. Pokud agentura Frontex zjistí, že registrovaná žádost o přístup je při bližším pohledu tak nepřesná, že dokument (dokumenty) nelze identifikovat, domnívá se, že může pozastavit zákonné lhůty, aby vyjasnila rozsah žádosti.

Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že postupy agentury Frontex představují nesprávný úřední postup, a doporučila je ukončit. Vzhledem k tomu, že agentura Frontex toto doporučení nepřijala, veřejná ochránkyně práv trvala na zjištění nesprávného úředního postupu. Nesouhlasila s postojem agentury Frontex, že tyto postupy jsou pro žadatele přínosné. Naopak, nemůže být přínosné, když si unijní orgán dovolí jednostranně odložit nebo pozastavit použitelné zákonné lhůty [17].

Veřejná ochránkyně práv požádala Evropskou agenturu pro léčivé přípravky (EMA), aby změnila svou současnou praxi, kdy zařazuje žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům do fronty.

Agentura EMA zavedla určité postupy při vyřizování žádostí veřejnosti o přístup k dokumentům za účelem řešení výzev po dvou bezprecedentních událostech, konkrétně ztráty zaměstnanců v důsledku přemístění z Londýna do Amsterodamu po brexitu a pandemii COVID-19. Tyto postupy spočívají v tom, že i) agentura EMA odkládá vyřizování některých žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům tím, že je umístí do fronty v pořadí, v jakém je obdrží; ii) agentura EMA omezuje jak počet dokumentů, které mohou žadatelé požadovat na jednu žádost, tak počet žádostí, které mohou jednotliví žadatelé v dané době mít ve frontě.

Pokud jde o první postup, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že se nejedná o řádnou správu a není v souladu se zásadou podle nařízení č. 1049/2001, že žádosti o přístup se vyřizují „neprodleně“. Pokud jde o druhou praxi, veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, co se zdálo být svévolnými prvky, představuje nesprávný úřední postup.

V době vypracování této zprávy nebyla odpověď agentury EMA na zjištění veřejné ochránkyně práv dosud vyřízena. EMA však již naznačila, že podniká kroky k postupnému ukončení první praxe „chronologické fronty“[18].

Veřejná ochránkyně práv zveřejnila obecné pokyny k právu veřejnosti na přístup k dokumentům

Jak je uvedeno v této zprávě, nejvyšší podíl případů, jimiž se veřejný ochránce práv zabývá, představují stížnosti na nedostatečnou transparentnost. Veřejná ochránkyně práv připravila několik online zdrojů o správném přístupu k dokumentům EU s cílem poskytnout pokyny veřejnosti a orgánům EU. Patří mezi ně „příručka k otázkám a odpovědím“ ve všech jazycích EU, podrobnější zdroj pro odborníky a krátká příručka pro správu EU týkající se politik a postupů [19].

4.  Názory zúčastněných stran

V souvislosti s přezkumem své výkonnosti při vyřizování stížností týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům úřad veřejného ochránce práv konzultoval několik zúčastněných stran, aby získal zpětnou vazbu. To zahrnovalo jak stěžovatele (z občanské společnosti, akademické obce a sdělovacích prostředků), tak Komisi jako hlavní dotčenou instituci.

a. Zpětná vazba

Celkové zkušenosti

Obecně platí, že ti, kteří byli konzultováni, měli s veřejným ochráncem práv pozitivní zkušenosti. Rovněž shledali, že komunikace s úřadem veřejného ochránce práv je účinná a užitečná, což jim umožňuje tento proces sledovat.

Internetové stránky a formulář stížnosti

Respondenti ocenili zlepšení provedená na internetových stránkách veřejné ochránkyně práv a možnost sledovat průběh jejich stížností. Respondenti rovněž uvedli, že k vyhledávání minulých případů využívají internetové stránky veřejné ochránkyně práv. Mnozí si dosud nebyli vědomi toho, že veřejná ochránkyně práv rovněž zveřejnila obecné pokyny týkající se práva na přístup k dokumentům.

Většina z nich považovala podání stížnosti za jednoduché.

Výsledek

Stížnosti podané veřejnému ochránci práv v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům byly považovány za méně rizikovou a rychlejší alternativu soudních sporů a mohly být použity v případech, kdy byl úspěch nejistý. Tak tomu bylo zejména v případě stěžovatelů, kteří neměli finanční prostředky na zahájení soudního řízení.

U některých respondentů, i když výsledek nebyl pozitivní, pokud jde o získání širšího přístupu, oceňují, že veřejná ochránkyně práv poskytuje objektivní posouzení postoje orgánu. Někteří uvedli, že pokud veřejná ochránkyně práv ukončí své šetření zjištěním nesprávného úředního postupu, potvrzuje to, že jejich stížnost byla odůvodněná.

U mnoha respondentů se vyskytl závažný problém se zpožděním při získávání přístupu k dokumentům. Když se stěžovatelé obracejí na veřejného ochránce práv, dotčený orgán již často zaznamenal značné zpoždění při vyřizování své žádosti o přístup. I kdyby byl po zásahu veřejného ochránce práv získán širší přístup, požadovaný dokument by v té době již nemusel být užitečný. Někteří uvedli, že někdy odrážejí, zda platnost dokumentů do konce procesu vyprší. Pokud ano, mohlo by je to v první řadě odradit od podání stížnosti. Jiné však přicházejí k veřejnému ochránci práv nejen s cílem získat přístup, ale také upozornit na problém (například zpoždění) a usilovat o zlepšení postupů do budoucna.

Zrychlený postup

Respondenti si byli vědomi postupu Fast-Track a ocenili rychlé zahájení šetření a zefektivnění procesu. Jakmile je však zahájeno šetření, může být proces stále zdlouhavý. Někteří respondenti uvedli, že veřejný ochránce práv často institucím prodlužuje lhůty, a to i v případech, kdy již došlo ke zpoždění. Pokud došlo ke zpoždění, respondenti oceňují, že dostávají aktualizace co nejčastěji. Stále panovala určitá nejistota ohledně toho, zda se postup vztahuje na všechny stížnosti týkající se přístupu k dokumentům.

Pravděpodobnost návratu

Celkově respondenti uvedli, že je pravděpodobné, že se na veřejného ochránce práv obrátí příště, až budou nespokojeni s výsledkem žádosti o přístup veřejnosti.

Zpětná vazba od Evropské komise

Komise poukázala na to, že v posledních třech letech obecně dodržovala lhůty pro zrychlené řízení v šetřeních, která následovala po přijetí potvrzujícího rozhodnutí Komisí. V těchto případech byla Komise schopna poskytnout veřejnému ochránci práv požadované dokumenty a odpovědět na otázky veřejného ochránce práv týkající se postoje Komise, jak je uvedeno v odpovědi na potvrzující žádost.

V případech, kdy Komise dosud nepřijala výslovné potvrzující rozhodnutí, je předávání dokumentů a odpovědí veřejnému ochránci práv složitější, neboť dokumenty Komise stále posuzuje a mohlo by hrozit, že postoj bude v té době neúplný. 

Prvky, které by mohly být vylepšeny

Mezi prvky, které respondenti označili za oblasti, v nichž je třeba zlepšit postup veřejné ochránkyně práv při řešení případů týkajících se přístupu veřejnosti, patří:

• malé úpravy formuláře pro podávání stížností veřejnému ochránci práv, zejména za účelem vyjasnění potřebných příloh;
• více informačních zdrojů s judikaturou, které by pomohly připravit potvrzující žádosti;
• jasnější informace o tom, kdy se uplatňuje zrychlený postup;
• více informací o očekávaném harmonogramu dokončení šetření, například jaké jsou obecně lhůty, v nichž mají orgány veřejné ochránkyni práv poskytnout odpovědi;
• případné schůzky nebo telefonické hovory se stěžovatelem za účelem ústního vyslechnutí jeho věcných argumentů;
• podpora orgánů ze strany veřejného ochránce práv, aby měly s žadateli více osobních kontaktů, a mohly tak být vyjasněny žádosti veřejnosti o přístup.

b. Řešení návrhů z minulého přezkumu

Veřejná ochránkyně práv se rovněž zabývala návrhy vznesenými zúčastněnými stranami v souvislosti s předchozím přezkumem.

Veřejná ochránkyně práv zlepšila postup pro stěžovatele při podávání a sledování stížností. Stěžovatelé mohou nyní sledovat stav své stížnosti na internetových stránkách veřejného ochránce práv. To zahrnuje podrobnou časovou osu, která je přístupná prostřednictvím účtu stěžovatele, a méně podrobnou časovou osu, která je veřejně viditelná. Plánují se rovněž zlepšení s cílem zjednodušit online formulář pro podávání stížností.

Veřejná ochránkyně práv rovněž připravila a zveřejnila na svých internetových stránkách pokyny týkající se práva veřejnosti na přístup k dokumentům.

5. Závěr

V posledních letech se počet stížností na přístup veřejnosti k dokumentům téměř zdvojnásobil. Současně bylo po zavedení postupu Fast-Track zjednodušeno vyřizování stížností v této oblasti. Zvýšená efektivita úřadu je obecně pozoruhodná v souvislosti se stížnostmi týkajícími se přístupu veřejnosti.

V období 2021–2023 činila průměrná doba zpracování všech stížností týkajících se přístupu veřejnosti od registrace do uzavření případu 69 pracovních dnů. U šetření týkajících se přístupu veřejnosti činí průměrná doba potřebná k dosažení výsledku 83 pracovních dnů.

Dodržování harmonogramu 40 pracovních dnů v případech Fast-Track bylo výzvou. Tým byl posílen, aby pomohl řešit mnohem vyšší počet případů týkajících se přístupu veřejnosti, a tím pomohl úřadu splnit tento harmonogram. K dalším faktorům, které ztěžují splnění tohoto harmonogramu, patří v některých případech nutnost vyčkat na odpovědi příslušných orgánů.

Obecněji řečeno, zpoždění, s nimiž se setkaly jiné orgány při řešení případů týkajících se přístupu veřejnosti, měla vedlejší účinek na vyřizování stížností veřejnou ochránkyní práv. Za prvé, tyto případy nebylo možné projednat v rámci zrychleného řízení. Za druhé, šetření veřejného ochránce práv muselo zůstat otevřené, dokud nebyla odpověď skutečně poskytnuta. Veřejná ochránkyně práv se snažila tento proces v co největší míře pokročit, zejména nahlédnutím do dokumentů v případě, že orgán nezaujal konečné výslovné stanovisko ke zpřístupnění, a následným navržením řešení nebo sdílením předběžných názorů.

Veřejná ochránkyně práv je i nadále odhodlána dosahovat výsledků nejen včas, ale také nalézt nejlepší možné řešení pro stěžovatele. V návaznosti na tento přezkum bude veřejná ochránkyně práv i nadále:

• zlepšila a aktualizovala pokyny k přístupu veřejnosti k dokumentům dostupným na svých internetových stránkách, neboť se jedná o cenný nástroj pro stěžovatele a občany obecně. Rovněž zajistí, aby byly pokyny dále šířeny;
• pokračovat v rychlém vyřizování dotazů týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům;
• nadále zjednodušovat způsob, jakým veřejnost předkládá stížnosti veřejnému ochránci práv (formulář stížnosti);
• zajistit, aby stěžovatelé byli dobře informováni o rozsahu a stavu svých stížností;
• nadále spolupracovat s orgány, aby se zabránilo zpožděním při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti v souladu se zásadou, že „zpožděný přístup je odepřen“;
• udržovat otevřený dialog o účinných a efektivních pracovních metodách s orgány EU.

 

[1] Článek 15 Smlouvy o fungování Evropské unie: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj a článek 42 Listiny základních práv EU: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Nařízení 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Nařízení č. 1049/2001 se vztahuje přímo na Evropskou komisi, Radu EU a Evropský parlament. Nařízení však uplatňují i jiné orgány, instituce a jiné subjekty EU nebo přijaly rozhodnutí, která stanoví způsob jeho uplatňování.

[3] Aby byly stížnosti přípustné, musí splňovat určité podmínky stanovené v článku 2 statutu veřejného ochránce práv. Patří mezi ně mimo jiné požadavek podat u příslušného orgánu potvrzující žádost o přístup k dokumentům před podáním stížnosti.

[4] Čl. 3 odst. 4 prováděcích ustanovení veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv může například konstatovat, že neexistují důvody k zahájení šetření, protože k vyřízení stížnosti má lepší předpoklady jiný subjekt.

[5] Podle článku 4 nařízení č. 1049/2001.

[6] Přezkum zrychleného postupu veřejné ochránkyně práv ze dne 24. února 2021, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Zbývající stížnosti byly buď nepřípustné, nebo veřejný ochránce práv neshledal dostatečné důvody pro zahájení šetření.

[8] 70 šetření projednávaných v rámci zrychleného postupu vycházelo ze stížností obdržených v letech 2021 až 2023. Ze 70 šetření jich osm v době přípravy této zprávy stále probíhalo.

[9] V rozhodnutí o ukončení šetření může veřejný ochránce práv navrhnout zlepšení, pokud jde o problémy zjištěné v průběhu šetření. 

[10] Věc 1219/2020/MIG o tom, jak Evropská rada řešila žádost o přístup veřejnosti ke zprávám založeným na mobilních telefonech, které její tehdejší předseda údajně zaslal hlavám států a předsedům vlád: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432, a věc 1316/2021/MIG o odmítnutí Evropské komise poskytnout veřejnosti přístup k textovým zprávám vyměněným mezi předsedou Komise a generálním ředitelem farmaceutické společnosti o nákupu očkovací látky proti onemocnění COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Další informace viz strategická iniciativa SI/4/2021/MIG o tom, jak orgány, instituce a jiné subjekty EU zaznamenávají textové a rychlé zprávy odeslané/přijaté zaměstnanci v rámci jejich profesní činnosti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Další informace viz věc 1316/2021/MIG o odmítnutí Evropské komise poskytnout veřejnosti přístup k textovým zprávám vyměněným mezi předsedkyní Komise a generálním ředitelem farmaceutické společnosti o nákupu očkovací látky proti COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, věc 211/2022/TM o tom, jak Evropská komise vyřídila žádost o přístup veřejnosti k e-mailům svých zástupců se sídlem v Řecku týkajícím se migrační situace ve dvou hotspotech: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 a věc 1378/2022/TM o tom, jak Evropská komise vyřídila žádost o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím se strategií a právními předpisy EU v oblasti životního prostředí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] V roce 2021 zahájila veřejná ochránkyně práv 22 šetření týkajících se zpoždění Komise při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti, v roce 2022, 35 šetření a nejvýrazněji v roce 2023 zahájila 75 takových šetření.

[14] Další informace viz věc OI/2/2022/OAM o době, kterou Evropská komise potřebuje k vyřízení žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 14. března 2024 o době, kterou Evropská komise potřebuje k vyřízení žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Další informace viz věc 2124/2021/MIG o tom, jak Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA) vyřídil žádost o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s návrhem na omezení olova v munici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Další informace viz věc OI/4/2022/PB o době, kterou Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) potřebuje k vyřízení žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Další informace viz věc 2243/2022/SF o tom, jak Evropská agentura pro léčivé přípravky (EMA) vyřizuje žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se velkého počtu dokumentů: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Viz Přístup veřejnosti k dokumentům EU a úloha evropského veřejného ochránce práv: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.