1. Shrnutí

Jednou ze zásad, na nichž jsou založena pravidla EU pro přístup veřejnosti k dokumentům, je, že žádosti by měly být vyřizovány neprodleně. Informace mohou být požadovány rychle a v případě zpoždění mohou ztratit význam pro žadatele. Veřejná ochránkyně práv také chtěla zajistit, aby její úřad řešil stížnosti v této oblasti co nejrychleji. V únoru 2018 proto zavedla postup Fast-Track pro vyřizování stížností týkajících se přístupu veřejnosti.

Po třech letech je cílem tohoto přezkumu posoudit, jak tento postup funguje v praxi. Hlavní výsledky jsou pozitivní: Úřad veřejného ochránce práv nyní řeší stížnosti týkající se přístupu veřejnosti mnohem rychleji – průměrná doba pro vyřízení stížností týkajících se přístupu veřejnosti je nyní o třetinu kratší než před zavedením postupu.

Je obtížné říci, zda tento rychlejší proces vedl ke zdvojnásobení počtu stížností týkajících se přístupu veřejnosti, které veřejný ochránce práv obdržel během tohoto období, ale v každém případě se jedná o pozitivní vývoj.

Orientační lhůta 40 pracovních dnů, v níž má veřejná ochránkyně práv provést věcné posouzení, představuje problém ve dvou třetinách případů rychlého řešení. To je částečně způsobeno někdy přetíženými zdroji a částečně pomalými reakcemi orgánů. Možná by bylo vhodné zvážit, zda tento orientační harmonogram prodloužit, aby byla stěžovatelům poskytnuta větší jistota, a zároveň zabránit tomu, aby se takové prodloužení použilo k urychlení dalších zpoždění.

Úřad veřejného ochránce práv rovněž konzultoval osoby a organizace, které postup využily. Respondenti byli se zkušenostmi obecně spokojeni, zároveň však požadovali větší jasnost ohledně toho, co lze očekávat při vyřizování stížností týkajících se přístupu k dokumentům. To naznačovalo určité nejasnosti, pokud jde o to, co je a co není považováno za urychlenou stížnost v rámci širší kategorie případů týkajících se přístupu veřejnosti, jimiž se veřejný ochránce práv zabývá. To je třeba dále zvážit ze strany úřadu, včetně posouzení toho, zda by bylo lepší jednoduše říci, že veřejný ochránce práv se snaží řešit veškeré stížnosti týkající se přístupu k dokumentům co nejrychleji, a to na základě orientačního harmonogramu. Označení nového procesu za „rychlý“ mohlo úřadu pomoci zaměřit se na to, jak racionalizovat předchozí proces, ale nyní, když toho bylo dosaženo, již nemusí být užitečné dovolit mu zvláštní označení.

Veřejná ochránkyně práv se již zabývala některými problémy zjištěnými v tomto přezkumu: byl rozšířen tým zabývající se případy přístupu veřejnosti, přičemž na internetových stránkách jsou nyní uvedeny jasnější informace o tom, jak vyřizujeme stížnosti týkající se přístupu veřejnosti. Vzhledem k obavám, které v této souvislosti vyjádřily zúčastněné strany, může být nyní nezbytné přijmout definitivnější pokyny ohledně toho, kdy udělit institucím prodloužení lhůt.

Souběžně s tímto zrychleným přezkumem provádí veřejná ochránkyně práv interní audit výsledků stížností týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům. Doufá, že o tom brzy podá zprávu.

2. Přehled

a. Souvislosti

Osoby usilující o přístup veřejnosti k dokumentům v držení orgánu EU obvykle tyto dokumenty potřebují co nejrychleji, aby byly relevantní pro účel, pro který je hodlají použít. Očekávají proto, že žádost bude vyřízena rychle. To platí pro novináře, organizace občanské společnosti nebo občany, kteří se chtějí zapojit do rozhodovacího procesu EU. Podniky a výzkumní pracovníci také hledají informace týkající se jejich práce.

Pokud přístup není rychlý, dokumenty mohou ztratit svou užitečnost. Evropský veřejný ochránce práv soustavně tvrdí, že zpožděný přístup může být odepřen.

Veřejná ochránkyně práv vycházela ze zásady, z níž vycházejí pravidla EU pro přístup veřejnosti ^[1], že žádosti by měly být vyřizovány neprodleně, a chtěla zajistit, aby její úřad vyřizoval tyto stížnosti co nejrychleji. Zavedla proto zrychlený postup pro vyřizování stížností týkajících se přístupu veřejnosti. Po zkušebním období, které začalo v září 2017, veřejná ochránkyně práv v únoru 2018 formálně zahájila „rychlý postup“ pro stížnosti týkající se přístupu k dokumentům.

b. Označení Fast-Track

Veřejná ochránkyně práv neoznačuje všechny stížnosti týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům za „rychlé“. Stížnosti projednávané v rámci zrychleného postupu se týkají stížností, v nichž orgán odepřel veřejnosti přístup k dokumentu nebo v nichž orgán neodpověděl na žádost o přístup k dokumentům ve stanovené lhůtě, a tedy implicitně odepřel přístup.

Ukázalo se, že je obtížné nebo zbytečné používat postup Fast-Track k řešení jiných případů přístupu veřejnosti. Příkladem jsou případy, kdy není jasné, zda požadované dokumenty existují, nebo kdy je zapotřebí další objasnění předtím, než vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv může dotyčné dokumenty nahlédnout. Pokud je od počátku zřejmé, že ve snaze dosáhnout nápravy pro stěžovatele může být nezbytné provést důkladnější šetření, postup Fast-Track se nepoužije ^[2].

Z tohoto přezkumu vyplynulo, že stěžovatelům není vždy jasné, které případy jsou řešeny v rámci zrychleného řízení. Tato otázka bude řešena.

c. Jak funguje postup Fast-Track

Po obdržení stížnosti úřad veřejného ochránce práv stížnost zaregistruje a zašle potvrzení o přijetí. Do pěti pracovních dnů od registrace by veřejný ochránce práv měl přijmout rozhodnutí o tom, zda lze zahájit šetření v rámci zrychleného postupu. To závisí na několika faktorech, včetně toho, zda je stížnost přípustná ^[3] nebo zda veřejný ochránce práv shledá důvody pro zahájení šetření ^[4].

Po zahájení šetření zahrnuje postup Fast-Track řadu vyšetřovacích kroků, počínaje včasnou kontrolou dotčených dokumentů a v některých případech schůzkou s příslušným orgánem. Veřejná ochránkyně práv uzavřela s orgány EU ujednání, která jí umožňují rychlý přístup k dokumentům určeným k nahlédnutí (do 5 pracovních dnů od zahájení šetření) a rychlé obdržení případných dalších připomínek orgánů (do 15 pracovních dnů).

Cílem veřejné ochránkyně práv je dosáhnout výsledku v případech rychlého postupu do 40 pracovních dnů (od okamžiku, kdy byla stížnost zaregistrována). Během této doby vyšetřovací tým veřejného ochránce práv kontroluje dotyčné dokumenty a může s orgánem nebo institucí dále konzultovat.

Veřejný ochránce práv poté určí, zda existuje prostor pro rychlé řešení této otázky, a navrhne, aby orgán dokumenty (nebo jejich části) zpřístupnil.

Pokud veřejná ochránkyně práv zjistí, že orgán EU neměl přístup k danému dokumentu (dokumentům) odepřít, může zjistit nesprávný úřední postup a doporučit, aby k daným dokumentům poskytl úplný nebo částečný přístup.

3.  Přezkum výkonnosti

Následující statistiky ukazují dopad postupu Fast-Track na dobu zpracování a vývoj, pokud jde o počet případů. Tento oddíl obsahuje statistické údaje o vyřizování všech případů týkajících se přístupu veřejnosti, a nikoli výhradně případů řešených v rámci zrychleného postupu.

a. Počet stížností

Od 1. září 2017 do 31. srpna 2020 se veřejná ochránkyně práv zabývala 252 stížnostmi v oblasti přístupu veřejnosti k dokumentům. V 189 z těchto stížností zahájil veřejný ochránce práv šetření.

Počet stížností souvisejících s přístupem veřejnosti se téměř zdvojnásobil z průměrných 45 ročně v letech 2014 až 2016 na průměrných 82 ročně v letech 2017 až 2019, kdy bylo zavedeno zrychlené řízení.

Celkový roční počet stížností, které veřejná ochránkyně práv obdržela, se mezi lety 2014 a 2019 zvýšil přibližně o 20 %. Podíl stížností týkajících se přístupu k dokumentům se mezi lety 2016 a 2017, kdy bylo zavedeno zrychlené řízení, výrazně zvýšil.

b. Průměrná doba zpracování

Průměrná doba potřebná ke zpracování případů týkajících se přístupu veřejnosti se od zavedení zrychleného postupu podstatně zkrátila. Od zavedení zrychleného postupu jsou všechny tři klíčové fáze vyřizování stížností třikrát rychlejší: přijetí rozhodnutí o přípustnosti, přijetí posouzení věci veřejnou ochránkyní práv a definitivní uzavření případu.

Průměrná doba pro „rozhodnutí o přípustnosti“ u všech stížností týkajících se přístupu veřejnosti k dokumentům je nyní více než třikrát rychlejší než před zavedením řízení.

V rámci zrychleného postupu se veřejná ochránkyně práv snaží zajistit, aby její šetření vedla k rozhodnutí nebo výsledku (jako je návrh řešení nebo doporučení) do 40 pracovních dnů. Průměrná doba, během níž se dospěje k výsledku šetření o přístupu k dokumentům, je nyní třetinová oproti době před zavedením řízení v roce 2017.

c. Fast-Track statistika

V období od 1. září 2017 do 31. srpna 2020 se veřejná ochránkyně práv zabývala 148 stížnostmi v rámci zrychleného postupu. Ve 119 z těchto stížností zahájila šetření.

I. Kdo jsou stěžovatelé?

II. Kterých institucí se to týkalo?

Velká většina stížností, které byly vyřizovány v rámci zrychleného postupu, byla podána proti Evropské komisi. Zbytek byl rozdělen mezi další orgány, instituce, úřady a agentury.

III. Výsledek

Většina šetření v rámci zrychleného postupu byla ukončena zjištěním, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu. V přibližně 30 % svých rychlých šetření veřejná ochránkyně práv předložila návrh řešení nebo doporučení.

IV. Stížnosti vyřizované v orientační lhůtě

Celkově bylo ve dvou třetinách případů Fast-Track rozhodnutí o přípustnosti přijato v orientační lhůtě pěti pracovních dnů. U případů Fast-Track činila průměrná doba do rozhodnutí o přípustnosti 6 pracovních dnů. Cílem úřadu pro přijímání rozhodnutí o přípustnosti v případech, které nespadají do kategorie Fast Track, je 30 kalendářních dnů. Z toho vyplývá, že ačkoli úřad nesplnil cíl pěti pracovních dnů pro všechny případy Fast-Track, ve většině případů bylo rozhodnutí o přípustnosti přijato mnohem rychleji než v případech bez Fast-Track.

V 36 % všech zrychlených šetření bylo posouzení veřejné ochránkyně práv ^[5] vydáno v orientační lhůtě 40 pracovních dnů. U 55 % všech stížností bylo posouzení vydáno do 60 pracovních dnů. V případě rychlých šetření činila průměrná doba potřebná k dosažení výsledku 67 pracovních dnů.

4.  Názory zúčastněných stran

V souvislosti s přezkumem výkonnosti zrychleného postupu úřad veřejného ochránce práv konzultoval různé zúčastněné strany, které mají s tímto postupem přímé zkušenosti, s cílem získat zpětnou vazbu. To zahrnovalo jak stěžovatele (z občanské společnosti, akademické obce a sdělovacích prostředků), tak Komisi jako hlavní orgán EU, který je předmětem šetření veřejného ochránce práv týkajících se přístupu k dokumentům.

a. Informovanost o zrychleném postupu

Téměř všichni konzultovaní znali hlavní cíle a hlavní zásady postupu. Panovala určitá nejistota ohledně toho, zda se postup vztahuje na všechny stížnosti týkající se přístupu k dokumentům.

b. Vnímání rychlého sledu v praxi

Ti, kteří měli zkušenosti se stížnostmi před zavedením postupu a po něm, se domnívali, že vyřizování stížností veřejnou ochránkyní práv se zrychlilo a zjednodušilo. Obecně se konzultované strany domnívaly, že komunikace s úřadem veřejného ochránce práv je účinná a užitečná, což jim umožňuje tento proces sledovat.

Zdá se, že největším vnímaným dopadem je rychlejší vyřízení žádosti ze strany orgánu: Dostat věci do pohybu tam, kde je zpoždění. Korespondenti obecně považovali postup Fast-Track za účinný způsob, jak zajistit, aby orgány při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti nedocházelo ke zbytečným prodlevám. Pokud však došlo ke zpoždění, nebylo vždy okamžitě zřejmé, proč tomu tak bylo. Někteří respondenti uvedli, že veřejný ochránce práv často institucím prodlužuje lhůty, a to i v případech, kdy již došlo ke zpoždění.

Na druhé straně se někteří respondenti obávali, že rychlejší doba zpracování by znamenala, že veřejný ochránce práv nebude mít čas důkladně prošetřit stížnosti a řádně se zabývat všemi právními argumenty vznesenými stěžovatelem a orgánem.

Stížnosti veřejnému ochránci práv, zejména pokud jsou vyřizovány v rámci zrychleného postupu

postup byl považován za méně rizikovou a rychlejší alternativu k soudnímu řízení a mohl být použit v případech, kdy byl úspěch nejistý. Tak tomu bylo zejména v případě stěžovatelů, kteří neměli finanční prostředky na zahájení soudního řízení.

Komise poukázala na to, že i když jsou lhůty pro zrychlené řízení velmi krátké (zejména kontrola dokumentů do pěti pracovních dnů od žádosti), může je ve velké většině případů splnit.

c. Navrhovaná zlepšení

Jedna z obav, kterou vzneslo několik respondentů, spočívala v tom, že není jasné, kdy veřejná ochránkyně práv používá k řešení stížností týkajících se přístupu k dokumentům zrychlený postup. Bylo navrženo informovat stěžovatele o tom, zda byl uplatněn postup Fast-Track, aby mohli předem předpovědět dobu trvání.

Zatímco vyřizování stížností veřejnou ochránkyní práv mohlo být rychlejší, pokud jde o přístup k dokumentům, někteří respondenti zpochybňovali, zda k tomu došlo na úkor řešení podstaty stížnosti. Zejména mohou získat rychlejší odpověď orgánu na svou žádost, ale nemohou získat přístup k dokumentům.

Někteří respondenti se dotazovali, zda by veřejná ochránkyně práv měla orgánu prodloužit lhůty u stížností, které se týkají zpoždění při vyřizování žádostí o přístup k dokumentům.

Někteří respondenti se domnívali, že postup a formulář pro podávání stížností na internetových stránkách veřejné ochránkyně práv by bylo možné zlepšit (někteří navrhli samostatný zvláštní formulář pro podávání stížností pro přístup ke stížnostem týkajícím se dokumentů). Jiní navrhli poskytnout více informací o přístupu k dokumentům obecně na internetových stránkách veřejné ochránkyně práv.

Komise uvedla, že vzhledem k tomu, že se stále přizpůsobuje novému postupu, upřednostnila by, kdyby veřejný ochránce práv tento postup znovu nezměnil.

5.  Závěr

a. Co funguje dobře?

Postup Fast-Track vedl k výraznému zkrácení doby zpracování. Stížnosti týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům byly v roce 2019 v průměru vyřizovány třikrát rychleji než před zavedením řízení. Zatímco vyřizování stížností veřejnou ochránkyní práv se obecně stalo mnohem rychlejším a účinnějším, je tomu tak zejména v případech rychlého řešení.

Postup přilákal zvýšený počet stěžovatelů, což v podstatě zdvojnásobilo počet stížností na přístup veřejnosti k dokumentům.

Zúčastněné strany byly s postupem Fast-Track obecně spokojeny. Ocenili rychlost postupu a celkovou kvalitu práce veřejné ochránkyně práv.

b. Co lze zlepšit?

Zatímco postup Fast-Track je celkově úspěšný, v některých oblastech existuje prostor pro zlepšení.

• Průměrná doba zpracování všech stížností Fast-Track je 67 pracovních dnů. Zatímco doba zpracování byla výrazně zkrácena, pouze v 36 % všech případů rychlého postupu dokončila veřejná ochránkyně práv své posouzení ve stanovené lhůtě 40 pracovních dnů.^[6]  
  Částečně je to důsledkem úspěchu postupu rychlého postupu. Skutečnost, že úřad veřejného ochránce práv je poměrně malý, znamená, že nemohl vždy řešit nepředvídané nárůsty stížností ve stanovené lhůtě. Veřejná ochránkyně práv se již touto otázkou zabývala tím, že zvětšila počet týmů, které se zabývají stížnostmi týkajícími se přístupu veřejnosti k dokumentům. Kromě toho existují další faktory, které vedou ke zpožděním, jako je potřeba vyčkat na odpověď příslušných orgánů.
  Je však i nadále náročné splnit lhůtu 40 pracovních dnů pro podávání stížností v rámci systému Fast-Track. Možná by bylo vhodné zvážit, zda tento orientační harmonogram prodloužit, poskytnout stěžovatelům větší jistotu a zároveň zajistit, aby případné zvýšení nebylo využíváno jako odůvodnění pro méně rychlé řešení případů týkajících se přístupu k dokumentům.
• Z konzultace se zúčastněnými stranami vyplynulo, že panují určité nejasnosti ohledně toho, co je a co není považováno za urychlenou stížnost.  To vyvolává otázku, zda je vhodné „označit“ některé stížnosti jako „rychlé“, zatímco jiné nikoli; a zda může stěžovatelům poskytnout jasnější informace o tom, že se veřejný ochránce práv snaží řešit veškeré stížnosti týkající se přístupu k dokumentům co nejrychleji.

c. Další postup

Veřejná ochránkyně práv je i nadále odhodlána dosahovat výsledků nejen včas, ale také nalézt nejlepší možné řešení pro stěžovatele.

V návaznosti na tento přezkum veřejný ochránce práv:

• Je-li to možné, pokračovat v racionalizaci procesů, aby bylo možné co nejúčinněji řešit stížnosti týkající se přístupu k dokumentům.
• Posoudit, zda by bylo lepší jednoduše říci, že veřejný ochránce práv se snaží řešit veškeré stížnosti týkající se přístupu k dokumentům co nejrychleji, a to na základě orientačního harmonogramu, spíše než umožnit tomuto procesu zvláštní určení.
• Je-li urychlený postup zachován, zvážit možné prodloužení lhůty 40 pracovních dnů a vypracovat jasnější kritéria týkající se typů případů, které by měly být řešeny v rámci urychleného postupu.  
• Určit, zda může být nezbytné přijmout s konečnou platností pokyny k tomu, kdy udělit institucím prodloužení lhůt.

 

---

[1] Pro většinu orgánů, institucí a jiných subjektů EU jsou příslušná pravidla pro přístup veřejnosti k dokumentům obsažena v nařízení č. 1049/2001. Tato zásada se odráží v nařízení, které stanoví, že žádosti o přístup k dokumentům se vyřizují neprodleně a v každém případě do 15 pracovních dnů od registrace žádosti. Nařízení je k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Může být rovněž nezbytné neoznačit případ jako „rychlý“, pokud orgán vzhledem ke své struktuře vyžaduje, aby jeho stanovisko bylo znovu formálně vyžádáno vedle jeho původní odpovědi žadateli.

[3] Aby byly stížnosti přípustné, musí splňovat určité podmínky stanovené v článku 2 statutu veřejného ochránce práv. Patří mezi ně mimo jiné požadavek podat u příslušného orgánu potvrzující žádost o přístup k dokumentům před podáním stížnosti.

[4] Veřejný ochránce práv může například zjistit, že k vyřízení stížnosti je vhodnější jiný subjekt (čl. 3 odst. 3 prováděcích ustanovení veřejného ochránce práv).

[5] Návrh řešení, doporučení nebo rozhodnutí o uzavření.

[6] Registrace až do rozhodnutí o uzavření, řešení nebo doporučení. Průměrná doba zpracování případů ve stanovené lhůtě činila 26 pracovních dnů.