Předmluva

Je mi potěšením představit letošní zprávu „Putting it Right?“, která hodnotí, jak orgány EU reagovaly na návrhy předložené v našich šetřeních, která byla uzavřena v roce 2019. Orgány EU v roce 2019 uspokojivě spolupracovaly v 79 % případů, což představuje zlepšení oproti předchozímu roku. Jedná se o pozitivní reflexi orgánů EU, které se snažily zlepšit své správní postupy.

Orgány reagovaly kladně na 93 ze 118 návrhů, které jsme předložili s cílem opravit nebo zlepšit jejich správní postupy. Ze 17 institucí, kterým jsme předkládali návrhy, jich 10 uspokojivě reagovalo na všechna řešení, návrhy a doporučení, která jsme navrhovali. I když ne všechny orgány reagovaly na všechny naše návrhy uspokojivým způsobem, tyto návrhy nicméně zvýšily jejich povědomí o obavách týkajících se jejich postupů. To by samo o sobě mělo přispět ke zvýšené citlivosti vůči tomu, co veřejnost očekává, a v konečném důsledku k lepší správě.

Zatímco 79 % zachycuje reakce orgánů na mé návrhy v určitém okamžiku, plně nezachycuje dopad naší práce v průběhu času. Z tohoto důvodu se letošní zpráva rovněž zabývá širším dopadem šetření a iniciativ veřejné ochránkyně práv.

Tento dopad zahrnuje například změnu spojenou s iniciativami, které jsem podnikl, aniž bych zahájil šetření, nebo záležitosti, které orgány řešily v době, kdy šetření veřejného ochránce práv probíhalo. Zásadní však je, že zahrnuje i výsledky některých šetření, u nichž byl dopad zřejmý až po ukončení šetření. Některé z našich návrhů jsou dalekosáhlé, vyžadují značné úsilí a mohou zahrnovat reformu postupů a praktik, které existují po desetiletí. V jiných případech může pokračující vnější dynamika po uzavření šetření vést v pozdější fázi ke změnám, i když orgán mohl na návrh původně reagovat negativně.

Správa EU obecně funguje na vysoké úrovni a rád bych si myslel, že všichni jsme v tomto obtížném roce poznamenaném krizí COVID-19 zaznamenali její přínos. Některé z těchto osvědčených správních postupů jsem se snažil uznat prostřednictvím „Ocenění za řádnou správu“, které se koná každé dva roky, a těším se, že tak učiním znovu v roce 2021.

 

Emily O'Reilly
prosinec 2020

 

Zpráva

1. Úvod

Tato zpráva podává přehled o tom, jak orgány EU ^[1] reagovaly na veřejnou ochránkyni práv v případech uzavřených v roce 2019. Veřejný ochránce práv může předkládat návrhy ve formě řešení, doporučení a návrhů. Veřejný ochránce práv může rovněž podporovat zlepšení prostřednictvím strategických iniciativ, které nejsou formálními šetřeními, nebo vyzvat orgán, aby záležitost vyřešil ještě před předložením formálního návrhu řešení nebo doporučení.

Oddíl 2 vysvětluje, jaká jsou řešení, doporučení a návrhy veřejného ochránce práv. Zkoumá výsledky práce veřejné ochránkyně práv a posuzuje, do jaké míry orgány EU přijímají návrhy veřejné ochránkyně práv.

Oddíl 3 analyzuje kvalitativní dopad činnosti veřejného ochránce práv, který nelze měřit pomocí statistik. To zahrnuje například změnu vyvolanou strategickými iniciativami nebo záležitostmi řešenými institucemi v době, kdy probíhalo šetření veřejného ochránce práv. Tento oddíl se rovněž zabývá výsledkem šetření, u nichž byl dopad zřejmý až po ukončení šetření.

Oba oddíly obsahují shrnutí případů, které vyžadují „zvláštní zmínku“ jako hlavní příklady.

2. Výsledky v případech týkajících se veřejného ochránce práv

Veřejný ochránce práv pomáhá jednotlivcům, společnostem a sdružením, které mají problémy s orgánem EU ^[2]. Veřejná ochránkyně práv zároveň slouží širšímu veřejnému zájmu tím, že pomáhá orgánům zlepšovat kvalitu služeb, které poskytují. Kromě šetření stížností může veřejná ochránkyně práv rovněž zahájit šetření z vlastního podnětu.

Veřejný ochránce práv může požadovat, aby orgán poskytl informace, nahlédl do jeho spisů a vyslechl svědectví jeho zaměstnanců. Tyto pravomoci jsou stanoveny ve statutu veřejného ochránce práv ^[3] (dále jen „statut“). Je-li to nezbytné nebo vhodné, může veřejný ochránce práv orgán vyzvat, aby svůj postoj přehodnotil, poskytl nápravu nebo provedl obecné změny do budoucna. Pokud je odpověď orgánu na zjištění nesprávného úředního postupu neuspokojivá, může veřejný ochránce práv upozornit na určitý případ politickou pozornost tím, že předloží Evropskému parlamentu „zvláštní zprávu“.

a. Spolupráce v případech uzavřených v roce 2019

 

Míra přijetí je procentní podíl kladných odpovědí na celkový počet návrhů (řešení, doporučení a návrhů) předložených veřejným ochráncem práv.

Celková míra přijetí návrhů veřejné ochránkyně práv v případech uzavřených v roce 2019 činila 79 %. To znamená, že orgány reagovaly kladně na 93 ze 118 návrhů, které veřejný ochránce práv předložil s cílem opravit nebo zlepšit své správní postupy ^[4].

Sazba se liší od jedné instituce k druhé. Ze 17 institucí mělo 10 v roce 2019 100% míru přijetí. Komise, na niž připadá většina případů, v nichž veřejný ochránce práv předložil návrhy, měla vzhledem k velikosti své administrativy 75% míru přijetí.

Tabulka 1 – Celkové přijetí návrhů veřejného ochránce práv podle orgánů:

Instituce	Řešení, doporučení a návrhy	Uspokojivé odpovědi
Evropský parlament	2	0
Evropská komise	71	53
Evropský úřad pro boj proti podvodům	5	4
Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu	5	5
Evropská agentura pro bezpečnost letectví	1	1
Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž	5	5
Evropské středisko pro rozvoj odborného vzdělávání	1	1
Evropská agentura pro chemické látky	3	3
Evropský inspektor ochrany údajů	1	1
Evropská služba pro vnější činnost	6	5
Evropský úřad pro bezpečnost potravin	1	1
Evropská investiční banka	3	2
Evropská agentura pro léčivé přípravky	4	4
Evropský úřad pro výběr personálu	7	6
Evropský orgán pro cenné papíry a trhy	1	1
Agentura Evropské unie pro kybernetickou bezpečnost	1	1
Výkonná agentura pro inovace a sítě	1	0
Celkem	118	93

b. Řešení

Domnívá-li se veřejný ochránce práv, že stížnost lze rychle vyřešit, může dotčenému orgánu předložit návrh řešení na základě čl. 3 odst. 5 statutu ^[5].

Orgány EU přijaly 6 z 10 řešení navržených veřejnou ochránkyní práv v případech uzavřených v roce 2019 ^[6].

Tabulka 2 – Přijetí návrhů řešení orgánem:

Instituce	Řešení	Uspokojivé odpovědi
Evropská komise	5	2
Evropský úřad pro boj proti podvodům	1	0
Evropský inspektor ochrany údajů	1	1
Evropská služba pro vnější činnost	1	1
Evropský úřad pro bezpečnost potravin	1	1
Evropský orgán pro cenné papíry a trhy	1	1
Celkem	10	6

Graf 2 – Přijetí návrhů řešení podle institucí:

 

Příklady pozitivní spolupráce:

Věc 860/2018/THH týkající se odmítnutí Evropského úřadu pro bezpečnost potravin poskytnout veřejnosti přístup k prohlášením o zájmech zaměstnanců středního managementu Šetření týkající se odmítnutí Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) poskytnout veřejnosti přístup k prohlášením o zájmech zaměstnanců středního managementu vedlo k tomu, že úřad EFSA přijal v této oblasti novou politiku transparentnosti. V rámci revidované politiky zveřejňuje úřad EFSA prohlášení o zájmech všech vedoucích pracovníků. Úřad EFSA rovněž vyhověl žádosti veřejné ochránkyně práv o zveřejnění prohlášení o zájmech svého hlavního vědce, hlavního vědeckého koordinátora a hlavního politického poradce. Veřejná ochránkyně práv rovněž s potěšením konstatovala, že úřad EFSA zavedl vhodný systém pro zpracování žádostí o přístup k dokumentům.

Věc 357/2019/FP týkající se odmítnutí Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy poskytnout veřejnosti přístup k dokumentům týkajícím se kontaktů se zúčastněnými stranami Akademický pracovník si stěžoval veřejné ochránkyni práv poté, co Evropský orgán pro cenné papíry a trhy (ESMA) odepřel přístup k některým dokumentům týkajícím se schůzek se zástupci odvětví v konkrétní záležitosti. Veřejná ochránkyně práv se touto záležitostí zabývala a zjistila, že orgán ESMA si o těchto schůzkách pořídil interní poznámky, o jejichž zveřejnění měl uvažovat. V návaznosti na šetření veřejné ochránkyně práv zveřejnil orgán ESMA části osmi dokumentů. Veřejná ochránkyně práv rovněž požádala, aby orgán ESMA v budoucnu uvedl, zda jeho on-line knihovna informací pro veřejnost obsahuje podrobné záznamy z jeho schůzek s lobbisty.

c. Doporučení

Veřejný ochránce práv může vydat formální doporučení, kdykoli zjistí nesprávný úřední postup. Pokud bude doporučení přijato, veřejný ochránce práv případ uzavře a tuto spolupráci uvítá. Pokud orgán doporučení zamítne, může veřejný ochránce práv případ uzavřít potvrzením zjištění nesprávného úředního postupu. Veřejný ochránce práv může Evropskému parlamentu předložit zvláštní zprávu o jakémkoli šetření ukončeném zjištěním nesprávného úředního postupu, o němž se domnívá, že je v širším významném veřejném zájmu.

Stejně jako v předchozích letech je v roce 2019 míra přijetí formálních doporučení jednoznačně nižší než míra přijetí návrhů a návrhů řešení veřejné ochránkyně práv. Důvodem může být skutečnost, že doporučení jsou založena na zjištění nesprávného úředního postupu. V době, kdy šetření dosáhne tohoto bodu, mohou být pozice zakořeněny, což ztěžuje dosažení pozitivního výsledku.

Tabulka 3 – Přijetí doporučení institucí:

Instituce	Doporučení	Uspokojivé odpovědi
Evropský parlament	2	0
Evropská komise	13	3
Evropská investiční banka	3	2
Evropský úřad pro výběr personálu	3	2
Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž	2	2
Agentura Evropské unie pro kybernetickou bezpečnost	1	1
Výkonná agentura pro inovace a sítě	1	0
Celkem	25	10

Příklady pozitivní spolupráce:

Věc 758/2017/MDC týkající se jazykové politiky Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) Věc se týkala žádosti o získání dokumentu v italštině od Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex). Veřejná ochránkyně práv se ve své externí komunikaci zabývala jazykovou politikou agentury Frontex a doporučila, aby agentura Frontex zpřístupnila obecné informace na svých internetových stránkách ve všech úředních jazycích EU. Doporučila také, aby agentura Frontex zveřejnila svou jazykovou politiku na svých internetových stránkách ve všech úředních jazycích EU. Agentura Frontex její doporučení přijala.

Věc 723/2018/AMF týkající se způsobu, jakým Agentura Evropské unie pro bezpečnost sítí a informací vyřizovala zadávací řízení na uspořádání akce Španělská společnost si stěžovala veřejnému ochránci práv poté, co Agentura Evropské unie pro bezpečnost sítí a informací (ENISA) neodpověděla na otázky, které předložila při přípravě své nabídky na veřejnou zakázku, přestože ENISA odpověděla na otázky jiného uchazeče. Veřejná ochránkyně práv zjistila, že se jedná o nesprávný úřední postup, a doporučila agentuře ENISA, aby stěžovateli odškodnila čas a zdroje investované do přípravy jeho nabídky. Agentura ENISA návrh veřejného ochránce práv přijala a nabídla společnosti platbu „ex-gratia“ ve výši 2 500 EUR. Stěžovatel byl s výsledkem spokojen a veřejný ochránce práv případ uzavřel.

d. Návrhy

Návrhy na zlepšení usilují o zajištění systémového zlepšení správy EU. Jsou učiněny buď v rozhodnutí o uzavření případu, nebo v dřívější fázi šetření.

V případech, které byly uzavřeny v roce 2019, bylo předloženo celkem 83 návrhů ^[7] Následná opatření v návaznosti na návrhy byla v 93 % případů uspokojivá, což je více než v loňském roce, kdy činila 82 %.

Tabulka 4 – Přijetí návrhů orgánem:

Instituce	Návrhy	Uspokojivé odpovědi
Evropská komise	53 [8]	48
Evropský úřad pro boj proti podvodům	4	4
Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu	5	5
Evropská agentura pro bezpečnost letectví	1	1
Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž	3	3
Evropské středisko pro rozvoj odborného vzdělávání	1	1
Evropská služba pro vnější činnost	5	4
Evropská agentura pro chemické látky	3	3
Evropská agentura pro léčivé přípravky	4	4
Evropský úřad pro výběr personálu	4	4
Celkem	83	77

Graf 4 – Přijetí návrhů orgánem:

 

Příklady pozitivní spolupráce:

Věc 1139/2018/MDC o chování odborníků při pohovorech s žadateli o azyl organizovaných Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu Veřejná ochránkyně práv se zabývala případem týkajícím se toho, jak Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO) vedl pohovor s žadatelem o azyl. Stěžovatel, nevládní organizace Advocates Abroad, vyjádřil vážné obavy ohledně pohovoru s žadatelem o azyl, který byl následně deportován. Úřad EASO uznal, že tazatel vedl nevhodnou linii dotazování a že se vyskytly problémy s výkladem. V návaznosti na návrh veřejné ochránkyně práv úřad EASO potvrdil, že zřizuje mechanismus pro podávání a vyřizování stížností. Rovněž uvedla, že bude okamžitě a systematicky informovat vnitrostátní orgány, pokud zjistí, že při pohovorech s žadateli o azyl došlo k závažným chybám.

Věc 417/2018/JF o tom, jak Evropská komise řešila obvinění z porušování lidských práv v domově pro osoby se zdravotním postižením spolufinancovaném EU Veřejná ochránkyně práv se zabývala stížností na to, jak Evropská komise řešila obvinění z porušování lidských práv v domově pro osoby se zdravotním postižením v Maďarsku, který byl spolufinancován EU. Vyjádřila znepokojení nad tím, že výklad Komise týkající se klíčového ustanovení Úmluvy Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením o nezávislém životě je v rozporu s výkladem orgánu OSN odpovědného za monitorování této úmluvy. V reakci na návrhy veřejné ochránkyně práv se Komise dohodla, že bude věnovat zvláštní pozornost zajištění toho, aby byla Úmluva OSN o právech osob se zdravotním postižením náležitě zohledněna při přípravě a provádění programů financování EU.

3. Pozitivní vliv

Tato zpráva zaznamenává přijetí návrhů veřejné ochránkyně práv v určitém okamžiku. Měření dopadu činnosti veřejného ochránce práv však vyžaduje překročení kvantitativní míry přijetí.

Šetření veřejné ochránkyně práv může vyvolat obtížné otázky a upozornit na systémové a rozsáhlé otázky. Jejich řešení může nějakou dobu trvat, takže některé pozitivní změny nelze v ročních číslech promítnout.

Dopadu lze rovněž dosáhnout posílením diskuse o určitém tématu. Práce veřejného ochránce práv spolu s Parlamentem, občanskou společností a mnoha dalšími subjekty může mít významný „odrazující účinek“ při předcházení nesprávnému úřednímu postupu. Orgány si jsou vědomy toho, že správní opatření nesplňující vysoké standardy, které veřejnost očekává, by mohla vést k šetření veřejného ochránce práv nebo k širší kontrole. V tomto smyslu statistiky plně neodrážejí dopad práce veřejné ochránkyně práv.

Míra přijetí rovněž neukazuje, kde a jak často vedou šetření veřejného ochránce práv k okamžitým změnám ze strany orgánů, a to ani předtím, než veřejný ochránce práv předloží formální návrh. Má se za to, že orgány tato šetření „vyřídily“.

a. Dopad v průběhu času

Některé změny, o jejichž provedení veřejná ochránkyně práv orgány žádá, jsou dalekosáhlé, vyžadují značné úsilí a mohou zahrnovat reformu postupů a praxe, které existují po desetiletí. Tyto změny vyžadují čas a mohou nastat příliš pozdě na to, aby byly zachyceny v ročních výpočtech veřejného ochránce práv.

V jiných případech tlak vyvíjený konkrétním vyšetřováním zaměřuje větší pozornost veřejnosti na určitou otázku, což může v pozdější fázi vést ke zvrácení negativní reakce na návrh.

Příklady:

Společné věci 488/2018/KR a 514/2018/KR týkající se jmenování nového generálního tajemníka Evropskou komisí V rámci šetření veřejného ochránce práv týkajícího se procesu jmenování nejvyššího úředníka Komise požádala Komisi, aby zavedla zvláštní postup pro jmenování svého generálního tajemníka. Ačkoli Komise původně odmítla doporučení veřejné ochránkyně práv přijmout, následně ke konci roku 2019 učinila, jak veřejná ochránkyně práv doporučila, a zahájila zvláštní postup jmenování na místo generálního tajemníka, včetně oznámení o volném pracovním místě a jasně vymezeného harmonogramu.

 

b. Strategické iniciativy

Veřejný ochránce práv se může rozhodnout věnovat se strategicky důležitým tématům, aniž by zahájil šetření, a to zahájením tzv. „strategické iniciativy“^[9]. Účelem těchto iniciativ je sdílet s orgány návrhy týkající se důležitých témat, upozornit na záležitosti veřejného zájmu nebo se dozvědět více o konkrétní otázce před rozhodnutím, zda je nutné zahájit šetření.

V roce 2019 veřejná ochránkyně práv zahájila dvě ^[10] strategické iniciativy a uzavřela jedenáct.

Příklad:

Strategická iniciativa s Evropskou komisí týkající se jednání o vystoupení Spojeného království z EU (SI/1/2017/KR) Před zahájením jednání o brexitu zaslala veřejná ochránkyně práv Komisi a Radě dopis, v němž vyzvala k proaktivnímu zveřejňování klíčových dokumentů k jednání. V roce 2019 veřejná ochránkyně práv uzavřela dvouletou iniciativu monitorující jednání o brexitu tím, že ocenila obecně vysokou úroveň transparentnosti. Vyzvala Evropskou komisi a Radu, aby tyto normy zachovaly při všech budoucích jednáních o vztazích mezi EU a Spojeným královstvím. Pozitivní kroky „pracovní skupiny Komise pro brexit“ zahrnovaly zveřejnění více než 100 dokumentů k jednání, zveřejnění kalendáře hlavního vyjednavače a setkání pouze s registrovanými lobbisty. Rada rovněž zveřejnila směrnice pro jednání a hlavní zásady transparentnosti.

c. Vyřízené věci

Veřejný ochránce práv může šetření uzavřít v rané fázi, aniž by navrhl řešení, pokud orgán problém spontánně vyřeší nebo vyřeší možný nesprávný úřední postup poté, co byl o problému informován.

V roce 2019 se veřejná ochránkyně práv domnívala, že orgány přijaly nezbytná opatření k vyřešení této záležitosti v 178 případech.

Příklad:

Věc 279/2018/JN týkající se rozhodnutí Evropské komise získat zpět finanční prostředky od společnosti, která se účastnila projektu financovaného EU v Namibii Stížnost se týkala německé společnosti, která se účastnila projektu financovaného EU, jehož cílem bylo zlepšit schopnost vnitrostátních orgánů Namibie spravovat fondy a programy EU. Společnost se obrátila na veřejnou ochránkyni práv poté, co od ní Evropská komise na základě auditu získala zpět přibližně 100 000 EUR. Zatímco šetření veřejné ochránkyně práv probíhalo, Komise se obrátila jak na stěžovatele, tak na namibijské orgány, aby nalezla řešení. Vzhledem k tomu, že namibijské orgány přijaly částečnou finanční odpovědnost, vrátila Komise stěžovateli téměř celou částku, kterou předtím získal zpět.

4. Závěry

V jasné většině šetření, jichž se letošní přezkum týkal, orgány na návrhy veřejné ochránkyně práv uspokojivě odpověděly. Ačkoli jsou návrhy a návrhy řešení ze strany orgánů přijímány ve vysoké míře, v případě doporučení tomu tak není. Důvodem může být skutečnost, že v době, kdy šetření dosáhnou bodu, kdy veřejný ochránce práv vydá formální doporučení, jsou orgány méně otevřené ke změně svého postoje. To platí zejména pro stížnosti týkající se nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům, kdy orgán již přijal formální rozhodnutí v reakci na „potvrzující žádost“.

Jak je však popsáno výše, míra přijetí nezachycuje veškeré úsilí orgánů o zlepšení jejich správy a řešení otázek vznesených při šetřeních veřejného ochránce práv. Veřejná ochránkyně práv se snaží některé z těchto osvědčených správních postupů uznat prostřednictvím „Ocenění za řádnou správu“, které se koná každé dva roky.

Veřejná ochránkyně práv bude i nadále spolupracovat s orgány na dosažení změn, a to jak okamžitě v reakci na jednotlivé stížnosti, tak obecněji v průběhu času.

 

[1] Stručně řečeno, tato zpráva používá termín "orgán"k označení všech orgánů, institucí a jiných subjektů EU.

[2] Článek 228 Smlouvy o fungování Evropské unie zmocňuje veřejného ochránce práv k šetření nesprávného úředního postupu orgánů Unie, s výjimkou Soudního dvora Evropské unie při výkonu jeho soudních pravomocí.

[3] Rozhodnutí Evropského parlamentu 2008/587 ze dne 18. června 2008, kterým se mění rozhodnutí 94/262 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úř. věst. 2008, L 189, s. 25.

[4] Statistiky v této zprávě nezahrnují případy 1946/2018/KR a 757/2017/PB, v nichž čekáme na odpovědi generálního sekretariátu Rady a Evropské služby pro vnější činnost.

[5] V čl. 3 odst. 5 statutu se stanoví, že „Veřejný ochránce práv hledá s dotčeným orgánem nebo institucí pokud možno řešení, aby odstranil nesprávný úřední postup a vyhověl stížnosti.“

[6] Aby se zabránilo dvojímu započtení, nezahrnují statistiky jeden návrh řešení předložený ve věci 805/2018/MIG, po němž následovalo doporučení.

[7] Pět návrhů předložených Radě ve věci 1946/2018/KR a tři návrhy předložené ESVČ ve věci 757/2017/PB nebyly započítány, protože orgány na ně dosud neodpověděly.

[8] V šetření OI/3/2017/NF týkajícím se řízení situací „otáčivých dveří“ ze strany Komise, které se týkalo zaměstnanců EU, předložila veřejná ochránkyně práv 25 návrhů, z nichž 21 Komise přijala. 

[9] Další informace o strategických iniciativách veřejné ochránkyně práv naleznete na tomto odkazu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/strategic-issues/strategic-initiatives.

[10] To zahrnuje strategickou iniciativu SI/4/2018/TE, která byla zahájena v prosinci 2019 poté, co byla zveřejněna zpráva Putting it Right z roku 2018.