# Závěry evropské veřejné ochránkyně práv o pátracích a záchranných akcích EU v návaznosti na její šetření toho, jak Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) plní své povinnosti v oblasti základních práv v souvislosti se svými činnostmi v oblasti námořního dohledu, zejména s vrakem lodi Adriana - Autor: Evropský veřejný ochránce práv - Datum: 2024-12-05T10:00+01:00[Europe/Paris] - [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/cs/doc/correspondence/cs/182671) --- Úvod ---- Dne 14. června 2023 se ve Středozemním moři u pobřeží řeckého Pylosu utopilo více než 600 lidí, když se jejich loď - těžce přeplněná rybářská loď zvaná Adriana - převrhla a potopila. Tragédii Adriany popsala komisařka EU pro vnitřní věci Ylva Johanssonová jako *„jeden z nejhorších vraků lodí v tomto století na světě"* a zdůraznila, že je třeba *„stanovit fakta o tom, co se stalo na každém kroku této fatální cesty".* Veřejná ochránkyně práv provedla šetření z vlastního podnětu s cílem prozkoumat skutečnosti týkající se činnosti Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) v době, kdy k tragédii došlo, a také to, jak reagovala na další mimořádné situace na moři, do nichž byla zapojena. Šetření rovněž zkoumalo vztah mezi agenturou Frontex a orgány členských států v souvislosti s mimořádnými námořními situacemi, do nichž je agentura Frontex zapojena. Zvážila rovnováhu odpovědností mezi EU a členskými státy při pátracích a záchranných operacích a to, jak to ovlivňuje výsledky těchto operací. Šetření sice posuzovalo opatření agentury Frontex, ale jeho zjištění, která jsou uvedena níže a podrobněji v rozhodnutí o uzavření šetření, vedla k širším úvahám o změnách, které jsou na úrovni EU zapotřebí k prokázání odhodlání EU zachraňovat životy na moři, nebo, jak uvedla předsedkyně Komise von der Leyenová ve svém projevu k Evropskému parlamentu ze září 2020, že *„zachraňování životů na moři není volitelné".* Okamžitou a naléhavou pozornost je třeba věnovat dvěma celkovým závěrům: · Šetření odhalilo, do jaké míry je agentura Frontex závislá na opatřeních členských států při dodržování svých povinností v oblasti základních práv a své povinnosti zachraňovat životy. Vzhledem k těmto závěrům a **rostoucím obavám z přetrvávajícího porušování základních práv ze strany členského státu při operacích ochrany hranic by agentura Frontex měla zvážit, zda bylo dosaženo prahové hodnoty, která by jí umožnila ukončit, stáhnout nebo pozastavit její činnost s dotyčným členským státem. Měla by veřejně objasnit důvody, proč dospěla k závěru, že prahové hodnoty bylo nebo nebylo dosaženo.** S cílem poskytnout odpovědi na širší systémové otázky, které přesahují rámec mandátu tohoto šetření, **vyzývá veřejná ochránkyně práv Evropský parlament, Radu EU a Evropskou komisi, aby zřídily nezávislou vyšetřovací komisi, která by posoudila důvody velkého počtu úmrtí ve Středomoří,** poučila se z incidentů, jako je ztroskotání lodi Adriana, a vydala doporučení, jak chránit základní práva a právo na život v reakci na mimořádné situace na moři. Souvislosti ----------- Agentura Frontex nepůsobí ve vakuu. Zacházení s „migrujícími čluny", které se pokoušejí proplout Středozemním mořem, může být ovlivněno faktory, které by se běžně nevztahovaly na pátrací a záchranné operace, zejména na politickou a jinou citlivost v souvislosti s migrací. Kriticky je možnost proaktivní záchrany údajně „faktorem tahu" pro lidi, kteří se snaží migrovat do Evropy často nebezpečnými prostředky a povzbuzovat převaděče, aby ohrožovali více životů. Ať už v důsledku nehody nebo záměru, rozhodnutí učiněná v posledních letech měla za následek omezení proaktivních záchranných operací. V roce 2014 byla ukončena celoroční proaktivní pátrací a záchranná operace vedená italskými orgány, kterou částečně financovala EU, a dosud nebyla nahrazena ničím, co by se blížilo stejnému rozsahu a rozsahu. Nevládním organizacím zapojeným do proaktivních záchranných operací hrozí trestní stíhání ve více členských státech. Agentura Frontex byla v roce 2016 přejmenována tak, aby zahrnovala označení „pobřežní stráž", avšak její mandát a rozsah jejích činností nedosahují toho, co je obecně chápáno jako mise pobřežní stráže. **Přestože má agentura Frontex povinnosti v oblasti „vyhledávání a záchrany", je zřejmé, že primárně zajišťuje funkci vyhledávání nebo sledování, a nikoli záchrannou funkci.** Jeho schopnost zachraňovat ohrožené životy je dále omezena skutečností, že pátrací a záchranné mise řídí a koordinují orgány členských států. Toto napětí mezi povinností agentury Frontex zachraňovat životy a tlakem na prevenci nebo odrazování lidí od pokusů o překročení Středozemního moře představuje pro agenturu Frontex výzvu při vyvažování její úlohy spočívající v podpoře členských států při správě vnějších hranic EU s jejími povinnostmi v oblasti základních práv. Vytváří podobnou výzvu pro EU jako celek, konkrétně jak zajistit, aby lidem na palubě „migračních lodí" byla poskytnuta stejná ochrana a zaručeno stejné právo na život jako ostatním. Ztroskotání lodi Adriana ------------------------ Dne 10. června 2023 opustila Adriana přístav Tobruk v Libyi a mířila do Itálie s přibližně 750 lidmi, kteří se pokoušeli migrovat do Evropy. Italské orgány upozornily na loď ráno 13. června. Agentura Frontex byla zkopírována do zprávy zaslané italským koordinačním střediskem pro záchranu na moři (RCC) řeckému společnému středisku RCC. Nepotvrzené zprávy o mrtvých a/nebo umírajících dospělých a dětech na lodi podaly také nevládní organizace, které byly v kontaktu s lidmi na lodi. Agentura Frontex nasměrovala letadlo, které provádělo standardní činnosti námořního dohledu, na místo lodi. Toto letadlo sdílelo videozáznamy a další informace o stavu lodi a mořském stavu s italskými i řeckými regionálními koordinačními centry. Zejména uvedla, že loď byla přeplněná a nebyly vidět žádné záchranné vesty. Agentura Frontex nevydala štafetu Mayday, protože podle jejího názoru nebyla loď v bezprostředním nebezpečí. Letoun byl povinen vrátit se na základnu po 10 minutách, když dosáhl limitů svého paliva. Vzhledem k tomu, že se loď nacházela v řecké pátrací a záchranné oblasti, za koordinaci jakékoli pátrací a záchranné operace odpovídal řecký RCC, od něhož agentura Frontex -- a jakékoli jiné plavidlo v této oblasti -- musely přijmout jakékoli další pokyny. Podle dokumentů zkontrolovaných v průběhu tohoto šetření si agentura Frontex následně při čtyřech různých příležitostech ve dnech 13.--14. června vyžádala od řeckého RCC aktuální informace a nabídla mu pomoc, včetně návratu na pomoc při leteckém sledování. Na žádné z těchto sdělení neobdržela od řeckých orgánů žádnou odpověď. Večer 13. června 2023 bylo naplánováno, že nad oblastí, kde se nachází Adriana, proletí dálkově řízené letadlo agentury Frontex, které se účastní předem plánovaného leteckého dohledu. Místo toho byl na žádost řeckých orgánů přesměrován na jiný incident: loď pro migranty, která byla následně podrobena pátrací a záchranné operaci. Přibližně 15 hodin po prvním upozornění italských úřadů se loď převrhla a potopila. Řecká pobřežní stráž a další lodě, které byly nasměrovány na souřadnice Adriany, následně zachránily asi 100 lidí, z nichž většina byla odvezena na břeh soukromým plavidlem. Bylo nalezeno asi 80 těl. Předpokládá se, že zemřelo více než 600 mužů, žen a dětí. Ráno 14. června 2023 vyslala agentura Frontex letadlo na souřadnice Adriany v rámci předem plánovaného leteckého dohledu. V době, kdy dorazila, se loď převrhla a ve vodě nebyli vidět žádní cestující ani jiné stopy lodi. Když agentura Frontex nabídla návrat s jiným letadlem, řecký RCC agentuře Frontex sdělil, že její služby již nejsou potřeba. Odpovědnost za ztroskotání lodi ------------------------------- Komisařka Johanssonová ve svém červencovém projevu v Evropském parlamentu uvedla: *„Nad Adrianou jsou nyní vody tiché, žádné náhrobky, žádné značky, nic, co by si pamatovalo jména. Nechť naše činy jsou naším pomníkem."* Přeživší, sdělovací prostředky a organizace občanské společnosti opakovaně tvrdí, že akce řecké pobřežní stráže přispěly k potopení lodi. Jakékoli posouzení skutečností této tragédie je vážně ohroženo neexistencí videa nebo jiného záznamu toho, co se odehrálo v hodinách a minutách před převrácením lodi, a událostmi, k nimž došlo bezprostředně po pádu stovek lidí do moře. Ukázalo se, že záznamové zařízení na palubě plavidla HCG bylo z sporných důvodů vypnuto. Řada přeživších také tvrdila, že jejich mobilní telefony jim byly odebrány HCG. Jak bylo uvedeno výše, agentura Frontex rovněž nezískala povolení od řeckého RCC, aby její sledovací letadlo opustilo druhý incident a zamířilo na místo Adriany dříve, než se potopilo. Pokud by tak učinila, mohla zaznamenat, co se stalo a možná ovlivnilo činnost HCG. Řecký námořní soud v současné době vyšetřuje kroky pobřežní stráže. Evropská komise opakovaně vyzývala k tomu, aby se fakta objevila. Na slyšení Výboru Evropského parlamentu pro občanské svobody dne 14. února 2024 však vysoký úředník Komise upozornil na obtíže, s nimiž se setkal při komunikaci s námořním soudem ohledně aktuálních informací o pokroku vyšetřování soudu. Řecký veřejný ochránce práv provádí vyšetřování pobřežní stráže z vlastního podnětu v návaznosti na rozhodnutí pobřežní stráže nezahájit vnitřní vyšetřování. Ve zprávě o závažném incidentu vypracované Úřadem pro základní práva agentury Frontex se uvádí, že v návaznosti na řadu otázek, které jim byly položeny, neobdržely od řeckých orgánů *„příslušné informace".* **Navzdory těmto iniciativám je politováníhodné, že na úrovni EU neexistuje jednotný mechanismus odpovědnosti, který by mohl nezávisle prošetřit všechny související otázky, včetně úlohy řeckých orgánů, úlohy agentury Frontex a úlohy jakéhokoli jiného příslušného orgánu, jako je Evropská komise,** která je odpovědná za zajištění souladu s ustanoveními o základních právech podle Smluv EU. Závěry veřejné ochránkyně práv ------------------------------ *Vztah agentury Frontex s orgány členských států* Agentura Frontex má rozsáhlé povinnosti v oblasti základních práv jak obecně, tak v souvislosti s pátracími a záchrannými operacemi na moři. Tyto povinnosti byly rozpracovány v operačních plánech, žádostech útvarů o dohled, pravidlech a postupech, které rovněž specifikují různé úlohy a povinnosti agentury vůči orgánům členských států. Nelze tvrdit, že agentura Frontex porušila některá z příslušných pravidel a postupů. Plány a postupy však mohou omezit schopnost agentury Frontex jednat nezávisle, aby mohla plnit své povinnosti v oblasti základních práv. Například v případě ztroskotání lodi Adriana žádosti útvaru upravující činnosti agentury Frontex v oblasti ostrahy spolu s mezinárodními pravidly pro pátrání a záchranu zabránily agentuře Frontex vrátit se na poslední známou pozici lodi bez souhlasu řeckého RCC. Stejně tak neuposlechnutí příkazu k přesměrování pozorovacího letadla na jiný incident by bylo rovněž porušením těchto právních ustanovení a dohod. V důsledku toho a vzhledem k neexistenci právního rámce EU pro pátrací a záchranné operace se **lodě v tísni přepravující uprchlíky a žadatele o azyl nemohou při záchraně spoléhat na proaktivní pátrací a záchranné operace na úrovni EU a jsou v první řadě závislé na orgánech členských států.** Pokud má agentura Frontex pochybnosti o dodržování základních práv členským státem v souvislosti s pátracími a záchrannými operacemi, stávající operační rámec ztěžuje přijetí nezávislých opatření v souladu s těmito pochybnostmi. Bohužel existují situace, kdy má agentura Frontex důvody pochybovat o tom, zda některé členské státy plní své povinnosti v oblasti základních práv. Toto šetření například odhalilo incident, kdy RCC jiného členského státu výslovně nařídil agentuře Frontex, aby v probíhající mimořádné situaci nenasazovala sledovací letadla. Úřad EU pro boj proti podvodům (OLAF) již dříve zjistil, že prostředky agentury Frontex určené k ostraze byly záměrně odkloněny, aby se zabránilo tomu, že se stanou svědky „pushbacků". K tragédii v Adrianě došlo nedlouho po zveřejnění zjištění úřadu OLAF, načež výkonný ředitel agentury Frontex odstoupil. Necelý rok před tragédií vydal Evropský soud pro lidská práva své rozhodnutí proti Řecku ve věci s určitými podobnostmi s převrácením Adriany, včetně tvrzení, které řecké vnitrostátní orgány popírají, že jednání HCG způsobilo, že rybářská loď převážející migranty se v roce 2014 převrhla, což mělo za následek smrt 11 lidí. K tragédii v Adrianě proto došlo, když si agentura Frontex byla plně vědoma nedávné historie obav ohledně dodržování povinností řeckých orgánů v oblasti základních práv. I s tímto vědomím stávající pravidla zabránila agentuře Frontex v tom, aby se aktivněji podílela na incidentu v Adrianě. Šetřením byly zjištěny další případy, kdy agentura Frontex zůstala na místě mimořádných situací na moři, jakož i případy, kdy se pokusila vrátit do stavu nouze, ale nebyla k tomu příslušným vnitrostátním orgánem oprávněna. To vyvolává vážné otázky ohledně vztahu agentury Frontex s vnitrostátními orgány, ale také ohledně jejího vlastního chápání nebo uplatňování její úlohy a povinností v oblasti základních práv za takových okolností. **Veřejná ochránkyně práv vyzývá normotvůrce EU, aby se nad touto jasnou mezerou v oblasti základních práv zamysleli a řešili ji.** Podle stávajících právních předpisů by bylo nutné změnit ustanovení operačních plánů nebo podmínky žádostí o služby leteckého dohledu, aby agentura Frontex mohla lépe plnit své povinnosti v oblasti základních práv, například zachováním dohledu, pokud to považuje za nezbytné. Tato zásada „druhého páru očí", která má pokračovat v ostraze v místě mimořádných námořních událostí a jiných incidentů, je stanovena v různých interních doporučeních agentury Frontex, která byla v rámci tohoto šetření přezkoumána (včetně doporučení Úřadu pro základní práva a pracovní skupiny správní rady agentury Frontex), a je výslovným cílem akčního plánu agentury Frontex pro základní práva z roku 2021. *Ukončení, zrušení nebo pozastavení spolupráce s vnitrostátními orgány* Nedostatečná reakce řeckého RCC na incident Adriana spolu s širšími obavami ohledně toho, že řecké orgány nedodržují povinnosti v oblasti základních práv, vyvolává otázku vztahu agentury Frontex s členskými státy. Agentura Frontex uvádí, že monitorování činností orgánů členských států nespadá do jejího mandátu. Pokud se však**agentura Frontex domnívá, že vnitrostátní orgány soustavně neplní své povinnosti v oblasti pátracích a záchranných operací nebo jsou jinak zapojeny do porušování základních práv a/nebo pokud vnitrostátní orgány omezují úlohu a kapacitu agentury Frontex v** oblasti pátracích a záchranných operací, **mělo by to vést výkonného ředitele k tomu, aby zvážil, zda bylo dosaženo prahové hodnoty, která by agentuře Frontex umožnila ukončit, stáhnout nebo pozastavit její činnost.** Článek 46 nařízení o agentuře Frontex (nařízení 2019/1896) tuto možnost výslovně stanoví. **Není nepravděpodobné, že dojde k opakování tragédie z Adriany, pokud nedojde k významným změnám právního a operačního rámce pro reakci na mimořádné situace na moři. Za těchto okolností hrozí, že pokračující spolupráce agentury EU a obecněji orgánů EU zpochybní závazek EU chránit lidské životy.** *Povinnosti agentury Frontex týkající se nouzových signálů* Otázka, zda agentura Frontex měla při pozorování silně přeplněné Adriany vydat Maydayovo štafetu, je zpochybňována. Organizace občanské společnosti tvrdily, že s ohledem na přeplněnost lodi a viditelnou absenci záchranných vest měla kromě zpráv o úmrtích na lodi Adriana včetně úmrtí dětí. Zpráva o závažném incidentu vypracovaná Úřadem pro základní práva agentury Frontex dospěla k závěru, že i když úřad plní své povinnosti, v budoucnu *by agentura Frontex „měla podobné případy důkladněji posoudit",* pokud jde o to, zda vydat štafetu za květen, zejména v případech, kdy vnitrostátní orgány neposkytnou informace o svém posouzení a reakci. Agentura Frontex uvedla důvody, proč měla nebo nemohla mít, včetně toho, jak posuzovala stav lodi na základě jejího pozorování, skutečnosti, že se již předpokládalo, že řecké orgány koordinují reakci, a bezpečnostních důsledků vydávání volání Mayday. Tyto důvody jsou podrobněji vysvětleny v rozhodnutí o tomto šetření. Evropský veřejný ochránce práv není schopen učinit žádné rozhodnutí. Šetření však zjistilo, že agentura Frontex nemá žádné interní pokyny týkající se vydávání výzev Mayday, a to navzdory velmi specifické a složité povaze svých činností v oblasti dohledu. Vyšetřování rovněž odhalilo, že agentura Frontex v předchozích případech vydala Maydayova štafeta. Nelze říci, zda by vydání štafety Mayday v době počátečního sledování Adriany agenturou Frontex zachránilo životy, ale loď se nakonec převrhla s celkovou ztrátou více než 600 osob. **Agentura Frontex by se proto měla zamyslet nad tím, zda jsou parametry, podle nichž posuzuje mimořádné situace na moři, které odhaluje prostřednictvím svého dohledu, a z toho vyplývající potenciální potřeba vydávat přenosy Mayday, dostatečně široké, aby zahrnovaly konkrétní prvky lodí pro migranty a činnosti agentury Frontex v oblasti dohledu.** Výsledky těchto úvah by měly být zachyceny v jasných pokynech vydaných zaměstnancům agentury Frontex. *Jak agentura Frontex posuzuje zdroje informací* Agentura Frontex bere v úvahu pouze oficiální informace nebo informace, které může sama ověřit. Měla by se rovněž zamyslet nad tím, jak lépe reagovat na neoficiální zprávy, jako jsou zprávy nevládních organizací, které mohou mít k dispozici důležité informace, a jak je zahrnout do svých posouzení. Hlášenému nebezpečí pro děti by měla být dána nejvyšší priorita. Závěrečné poznámky ------------------ To jsou hlavní závěry veřejné ochránkyně práv, pokud jde o schopnost agentury Frontex plnit své povinnosti v oblasti základních práv při pátracích a záchranných operacích. Další návrhy, jak může agentura Frontex zlepšit své operace tak, aby lépe plnila stávající povinnosti v oblasti základních práv, jsou uvedeny v rozhodnutí o uzavření šetření. Evropská unie promítá svou identitu prizmatem svého závazku k právnímu státu a základním právům. Po Adrianově tragédii by měla využít příležitosti k posílení této identity prostřednictvím reflexe a akcí, které by v co největší míře zabránily tomu, aby se taková tragédie opakovala. Emily O'Reillyová Evropský veřejný ochránce práv Štrasburk, 26. února 2024